摘要：農村承包地、宅基地等產權初始取得的無償性、福利性、天然性特權, 禁止城鎮居民購買農村宅基地、住房及宅基地限于農村集體經濟組織內部流轉, 農用地、農村建設用地流轉的受限等, 構成了農村產權的封閉性;產權的封閉性又導致了農村集體經濟組織、社區等農村各類組織的封閉性, 使當前的農村不僅排斥外地人進入, 也排斥從鄉村走出去已取得城鎮戶口的本地人, 而新鄉賢的主體正是生在農村卻已有城鎮戶口的群體, 因而鄉村的封閉性在住房、參與鄉村治理、投資、歸屬感家園感的落實等方面阻礙了新鄉賢的培育。
說起中國古代傳統社會的鄉村特征, 人們立刻會想到封閉、保守等字眼。確實, 封閉性是傳統鄉村社會的重要特征之一, 但這種特征并不因鄉村的現代轉型而消失, 相反因新的制度設計, 鄉村具有了內在深層結構的封閉性。人民公社時期自不必說, 政社合一、政經合一的體制, 集體產權、人員流動的高度控制, 戶籍制度為代表的城鄉二元分割等, “構筑出了一個封閉、單一的鄉村社會結構, 每個公社社員都被固定在農村土地上從事生產勞動”。[1]改革開放以來, 鄉村社會的開放、流動日益顯著, 幾億農民工的活躍就是明證, 但在鄉村由封閉走向開放的同時, 在表面的日趨開放、多元、流動的趨勢下, 內在的、深層的封閉性卻在加深強化, 不僅束縛農民自由發展、妨礙農民財產增殖、阻礙要素優化配置、對抗社會轉型, 而且對當前國家倡導的新鄉賢的培育發展構成巨大障礙。培育新鄉賢是解決當前鄉村諸多問題的重要路徑之一, 已作為基本國策寫入了“十三五”綱要, 但對新鄉賢的研究明顯不足。在為數不多的鄉村封閉性的研究中, 基本上都是著眼于其對農民的不利影響, 而對新鄉賢培育的阻礙則較少涉及, 更無專文探討。
一、鄉村集體產權的封閉性
在中國古代傳統社會, 皇權不下縣, 國家政權對鄉村基層的滲透與控制主要是通過鄉紳這一階層來完成, 實行的是鄉紳領導下的鄉村自治。因而國家對鄉村事務的干預較少, 在鄉村產權上實行的是自由買賣, 政府基本上沒有限制農村土地買賣的制度設計, 只是在鄉村存在一些習慣做法, 表現為農地應優先賣給本族或本村人, 以及族產不得隨意出賣等, 鄉村產權上的封閉性相對較小。
20世紀50年代農村土地改革以后, 對以土地為核心的農村大部分財產實行的是集體所有制, 人民公社時期在計劃經濟的束縛下, 農村土地的商品屬性被消滅, 根本不能買賣、流轉;同時, 勞動力也既不能流入城市, 也不能隨意進入別的村莊, 表現出很強的封閉性。進入改革開放新時期后, 在農村勞動力開放流動的同時, 農村土地也在市場經濟下打破封閉狀態, 開始了漸趨活躍的產權流轉。1984年、1986年的中央1號文件就鼓勵通過流轉使農地向種田能手集中, 這以后鼓勵農地流轉的各種法律、政策不斷完善, 農地流轉的規模、流轉率不斷提高, 農村產權的封閉性被不斷打破。盡管如此, 農村集體產權的開放狀態仍是有限的, 遠遠滯后于經濟社會發展的需要, 農村集體產權在日益開放、流動的社會背景下, 其封閉性不僅依然存在, 而且在某些方面呈現出強化、升級的態勢。
農村集體或個人的財產主要有宅基地、農用地、建設用地以及村辦企業等。在這些財產中, 宅基地產權的封閉性最為顯著, 并且呈日益強化的趨勢。人民公社時期雖規定“生產隊所有的土地……一律不準出租和買賣”, 但外來人員、離退休的返鄉人員等愿在鄉村居住的, 均可申請到宅基地。這種做法在改革開放后延續相當長的一段時間, 1982年的《村鎮建房用地管理條例》仍規定:“回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人, 回鄉定居的華僑, 建房需要宅基地的”可以免費申請[2];1988年《土地管理法》還沿襲了這一做法, 稍有區別的是, 點明了非農業戶口使用農村宅基地需支付一定的費用;1989年國土局《關于確定土地權屬問題的若干意見》也允許將農村的住房賣給非農業戶口的市民;國務院在1991年的《土地管理法實施條例》也重申, 非農業戶口人員可購買農村宅基地。這種宅基地對鄉村之外的開放性, 在1998年開始發生變化, 當年修改的《土地管理法》刪去了之前允許非農業戶口人員申請農村宅基地的條款, 但也沒有明文禁止, 留下了“法無禁止即可為的曖昧”空間;1999年則將此空間徹底封閉了, 當年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》強調:“農民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建宅”, [3]將宅基地與農村住房一鍋端, 都對非農村戶口人員進行了封堵。此后, 這種封閉性隨著整治小產權房的強化而升級, 2004年國務院及國土資源部都有文件嚴禁城鎮居民到農村購置宅基地、嚴禁違規發放產權證;2007年、2008年國務院及有關部委又分別有文件重申。一直到今天依然是封堵得嚴嚴實實。
農村宅基地對城鎮居民的封閉, 實際上是關上了宅基地流轉的大門。這是因為現行法律政策又規定農村宅基地只能在農村集體組織內部流轉, 而作為集體組織內的成員均可依規申請免費的宅基地, 沒有必要花錢去流轉別人的宅基地, 再加上一戶一宅的限制, 有的成員既使想多流轉宅基地, 也難以辦妥正規手續, 因而宅基地及其住房的流轉只能是面向城鎮居民。此外, 宅基地的另一封閉表現是宅基地不能抵押。1995年出臺的《擔保法》明確規定農村宅基地的使用權不能擔保抵押, 連帶影響了農村住房的擔保抵押;2007年的《物權法》仍然重申農村宅基地不能抵押。
農用地是農村的另一重要財產, 其流轉也有局限于集體經濟組織內部的傾向, 并且有流轉方式的限制。2002年的《土地承包法》規定, 農戶以轉讓方式流轉承包經營權, 要經發包方同意, 實際上是農戶無權轉讓;而發包方要將承包權給予集體經濟組織之外的主體時, 則要經三分之二以上的村民或村民代表的同意, 顯然難度很大, 將承包權封閉于集體經濟組織內部成員的用意非常堅決。農村集體建設用地的流轉也基本上限制在農村集體經濟組織內部。1982年《國家建設征用土地條例》“禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地。農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業、事業的經營。”這時就已經在城市建設用地與農村建設用地之間設了一堵墻, 農村建設用地只有經國家征用后, 才能被各單位所使用, 但被征用后的土地所有權已變為國有了, 不再是農村集體所有, 因而不再是農村建設用地了。1994年的《城市房地產管理法》規定:“城市規劃區內的集體所有的土地, 經依法征用轉為國有土地后, 該幅國有土地的使用權方可有償出讓”, 讓政府壟斷國有土地一級市場。歷年的《土地管理法》也將流轉限制在農村集體經濟組織之內, 農村集體建設用地不能進入城鎮土地市場的格局一直延續至今。其間雖有城鄉建設用地“增減掛鉤”以及局部的農村建設用地直接入市的試點等改革措施, 但農村建設用地封閉在集體經濟組織內部的狀態沒有根本改變。
二、鄉村社會組織的封閉性
現代經濟學認為, 產權制度是經濟運行的基礎, “有什么樣的產權制度就會有什么樣的組織、什么樣的技術和什么樣的效率”。[4]那么農村集體產權的封閉性, 就必然會導致農村集體經濟組織的封閉性, 進而形成封閉的農村社會結構。
農村承包地、宅基地等產權初始取得的無償性、福利性、天然性, 實際上是一種無需付出任何努力就可得到的特權, 這必然會使集體經濟組織內的成員對這種特權倍加珍惜, 一方面緊緊抓住不放, 另一方面則阻止外人進入分肥。因為集體成員增一人, 則分攤到大家頭的產權福利則會減一分, 共同利益當前, 又有國家的法規政策為撐腰, 眾志成城、理直氣壯地一致排外, 合情合理合法, 是為天經地義的必然之事。千百年流傳下來的宗族意識、村莊共同體觀念, 也與之共鳴共振, 強化著對“肥水流入外人田”的防范。因而當前的集體經濟組織體現出強烈排外的封閉特征, 不會輕易讓外人取得集體經濟組織成員資格, 就是從本村走出去但已取得了城鎮居民戶口的人想返鄉, 也可以國家的制度規定為借口將之拒之門外。
當前村莊的公益事業及部分公共產品, 往往是依靠村集體經濟組織的經濟積累而建設, 可以說是用村集體經濟組織成員的錢做了村莊的公共事業, 而外來人員則可視為對此沒有貢獻的人, 因而這些公共服務首先應由屬于集體經濟組織成員的本村人享受, 就順理成章;即使因公共服務的非排外性使外來居住者也能搭便車享受, 也會在村莊社區的管理等事務中將之排斥, 出現社區治理中的圈層現象。處于核心層的是本地人, 得到的經濟利益與各種社會權利最多, 處于外層的則是外來人, 其經濟利益與權利最差, 甚至連國家提供的公共資源也難以享受, 公民權利得不到保障[5]。這樣, 在鄉村治理中實際上形成了農村集體經濟組織與社區組織的重合, 生產共同體與生活共同體的混淆, 并使本來是多元主體共同生活的社區, 在治理上變成了本村人的單一主體治理。這就是村莊治理中的政經合一、村社不分現象, 外來人因此遭受多重排斥, 它一方面會強化內外有別、嚴密固守集體成員權的封閉意識, 另一方面則使外來人產生歧視與剝奪感, 無法產生對社區的認同歸屬感, 催生離心效應、短期行為, 增添治理困境。
集體產權與經濟組織的封閉性, 除導致社區治理的封閉外, 還促使了其他封閉性組織的產生, 最為普遍的是各種類型的宗族組織。與集體產權及經濟組織強調地緣相比, 宗族組織還強調血緣, 通常是同一地域中的某一姓氏組成一個宗族理事會, 具有祭祖、聯誼、助學、共同對付外部矛盾等各種功能或活動。宗族組織本是傳統鄉村社會的中心組織, 履行著鄉村自治的功能, 也是構成傳統社會封閉性的主要因素;當今的宗族組織的地位、作用雖遠不如昔, 卻仍是鄉村民間人心凝聚、心靈寄托、精神歸依的重要載體。由于它是民間自發的內生型組織, 因而其吸引力與號召力, 在許多時候大于村委會等行政組織。故而其封閉性的影響也不可小覷, 鄉村中常見的群體械斗、搶水爭地、集體對抗政府等事件, 后面常常有宗族組織的影子。
此外, 鄉村組織的封閉性還影響到了基層黨組織的開放性。這主要表現在外來的黨員沒有被當地的黨組織所吸納, 參加組織活動。這一方面是本地人的封閉排外慣性所致, 不太希望外來人中的黨員參加其活動;另一方面則是外來黨員對當地村社沒有認同感, 無法融入當地社區, 因而也不愿參加當地的黨組織活動。這兩方面的因素疊加, 使本來應是黨組織關系隨人走的原則不能實現, 黨組織的開放性也因此被削弱, 黨員的權利和義務也被淡化。
三、鄉村封閉性對新鄉賢培育的阻礙
新鄉賢主要是指那些生在鄉村, 卻離開鄉村在外發展且有一定成就后, 因鄉土情懷驅使愿意返鄉回饋、有志為鄉村建設作奉獻的人員。當然, 那些并非出生在鄉村, 一直在城市生活的人, 當其有奉獻鄉村的意愿時, 也應歸之為新鄉賢。新鄉賢大多素質較高, 具有一定的專長、技能及人脈資源, 也都或多或少地有一定的資金積累, 有高度的社會責任感與無償奉獻鄉村、改變鄉村落后面貌的鄉土情懷, 這樣的一批人走進鄉村, 對鄉村的建設作用是相當大的。全國政協副秘書長朱永新在調查后發現, 凡是搞得好的鄉村都是有鄉賢在發揮作用。正是因為新鄉賢能起到較大的作用, 所以國家將新鄉賢的培育寫入了“十三五”綱要, 在2015年的中央一號文件中也大力提倡。但新鄉賢的培育剛剛起步, 在全國大多數地區仍處在政策支持缺位的自發自為狀態, 存在不少阻礙新鄉賢發育成長的制度性障礙, 而鄉村的封閉性就是其中的顯著者。
前述可知, 鄉村集體產權、集體經濟組織以及社區治理的封閉性會排斥外來人, 這種被排斥的人是包括新鄉賢在內的。雖然絕大多數新鄉賢是從鄉村走出去的, 但他們往往已變為城鎮居民了, 不再是集體經濟組織成員了, 沒有村籍身份, 因而在現行法規政策下, 他們難以合法地取得在鄉村生活所需的基本條件。
第一是住的問題。由于其非集體經濟成員身份, 因而既不能申請免費的宅基地, 也不能合法地從村民那里流轉宅基地;同時鄉村的房屋也是禁止城鎮居民去購買的, 既使私下買了也無法辦理產權轉移手續, 只能是黑市交易, 因而風險較大。第二是參與鄉村治理的問題。當前鄉村治理中存在著因精英流失而導致領頭人的素質低下、治理主體單一、缺少有力度的監督等問題, 都可通過新鄉賢的介入得到相當的解決。這是因為新鄉賢的素質高, 又長期在外發展且有一定的成就, 因而在鄉村的個人利益上會比較超脫, 再加上其返鄉本來就是為作奉獻而來, 不以在鄉村謀利為念, 因而處事會較為公道, 易在村民中樹立權威, 是極佳的領頭人。但按現行法規, 其非村籍身份無法取得選舉權及被選舉權, 實際上是不能參與鄉村的治理事務, 只是一個居鄉的客人而已。盡管現實中有少數新鄉賢也進入了鄉村治理的領導層, 并產生了極好的成效, 但那還是非法且不合規的, 倘若有人要將之排擠, 可不費吹灰之力。第三是在鄉村投資的問題。經過多年的招商引資實踐, 無論是在城市還是鄉村對外來資本的投資, 給出的條件都是十分優惠的, 但這都是對具有一定規模的大資金而言, 因而當前對于新鄉賢的大資本進入, 不會有什么問題。然而, 多數新鄉賢不具有大資本, 卻有一定的小資金, 不夠享受招商引資政策優待的資格, 其非村籍身份又不能享受村民的同等待遇, 因而在政策上會遭遇困境, 出現投資難的狀況。會使一些小資金望而卻步, 有心為鄉村做些貢獻的新鄉賢, 也可能因此止于在村里做些好事, 搞些文化活動。這種狀態對建設資金十分匱乏的鄉村非常不利。第四是新鄉賢的歸屬感、家園感的落實問題。新鄉賢返鄉回饋, 主要是出于建設美好家鄉的責任感, 但也有尋找心靈的歸屬、尋覓自己家園的情感追求。這種情感是人類內心深處的普遍需求。就“家園”的詞義來說, 有家、有田園菜園, 方是完整, 但現存的產權制度、村籍制度等是將新鄉賢排斥在鄉村之外的, 因其沒有村籍身份, 不能得到任何農村土地, 村民在內心深處也會將其當返鄉的客人看待, 因而新鄉賢的歸屬感、家園感實際上是懸浮的, 難以落到實處。
倘若與過去的鄉紳比較, 將會發現在的新鄉賢奉獻鄉里, 實在是難能可貴, 也會理解過去為什么會有那么多的鄉紳扎根鄉間。過去的鄉紳主要是指那些通過科舉考試取得功名的在鄉人士, 或家境富裕又有德行的在鄉人士。他們有的是中了進士、舉人在外做官后, 仍返鄉居住, 有的則是經商致富后居鄉, 有的考取了功名可能沒有外出做官, 不管哪一類, 在當時社會里都是高素質的人, 有的甚至是國家的頂尖人才, 這樣的一批人沉淀、居住在鄉里, 顯然對鄉村的治理、建設十分有益。但這些社會精英, 為什么沒有像現在的精英那樣選擇在城市居住, 而且即使在城市做了官, 致仕后還是返鄉呢?原因固然復雜, 但最主要的是鄉村是他們的家園, 那里有屬于自己的田園、山場、魚塘, 有熟悉的住宅, 有自己與家人共同經營的一份或大或小的產業。很難設想, 倘若當時已經外出的鄉紳, 也像現在一樣沒有了村籍身份, 沒有了屬于自己的田園, 其情形會是如何。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟2018年06期
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