——基于河南H村的調查
摘要：農民工返鄉不僅是解決農村留守問題的重要路徑，更是破解城市、農村發展雙重難題的必然途徑，但是農民工在返鄉過程中面臨的諸多問題讓農民工返鄉困難重重、陷入兩難困局。依托新制度主義理論，利用在河南省H村的社會調查資料，對該村農民工返鄉的現狀進行分析與研究，結果顯示盡管返鄉農民工數量逐年增多，但農民工返鄉依然面臨種種難題，農村城鎮化滯后、農民工資本積累不足、資本下鄉困境等問題導致他們“想回卻難回去”；這些問題的背后存在多維的制度原因。要積極推進就地（近）城鎮化，解決農民工返鄉的制度藩籬，讓農民工真正“回得去、留得住、過得好”。
關鍵詞：農民工；新制度主義；制度；返鄉
當前流動人口中61.3%的人是農業戶口，大量農民工并沒有真正獲得城鎮居民身份，按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率僅為37.5%（2015年）。在非均衡的制度安排下，農民工往往享受不到與城市居民相同的國民待遇，實現在城市落腳困難重重，有“業”難“居”，農民工家庭式遷移在“居”與“業”的分離中難以實現，長期遠距離的異地流動使得農民工的各種權利轉換和保障銜接難度大大增加，就業、居住和公共服務相脫節，農民工想在城市立足并非易事。清華大學城鎮化調查顯示，愿意在城鎮定居的農民工群體中，76.7%的人愿意在地級市、縣城或鎮上居住，僅有23.3%的人愿意在省會或直轄市定居。中國社科院關于“中西部農民向城鎮轉移意愿分布”的調查顯示，“很想”向城鎮轉移的農民工占11.83%，“比較想”的占21.73%，“一般”的占17.45%，“不太想”的占24.82%，“完全不想”的占24.13%，約一半農民工不想進城，另外高達66.1%的農民工認為到了一定年齡就想回鄉。
對于農民工來說，農村本是他們的歸宿，但他們想要退出城市、回歸農村并不容易，脫離了農民工的職業身份回歸農村意味著放棄城市的工作，退出城市的條件并不苛刻，但要真正回歸農村，農民工需要付出的費用和代價不可謂不高。以“安居樂業”為標準和要求，農民工要在農村獲得與城市相當的收益才能真正回歸農村，但在目前的制度安排下，鄉城間并未實現真正的雙向流動，農民工并不自由，在農村有“居”難“業”，迫于生計不少農民工怯于歸鄉。從城鎮化角度看，外出打工與返鄉就業本應都是勞動力轉移的重要方式，返鄉就業也是農民工應對城市失業的有效方式，但目前的“回鄉的窘境”讓農民工很難實現安穩“著陸”，在城市的資本積累不足以支撐他們在農村家庭的開支，農村城鎮化與現代農業的發展滯后所形成的“藩籬”使他們很難就地轉移，不得不選擇繼續向城市流動。雖然H村只是個案，但“麻雀雖小五臟俱全”，為觀望農民工返鄉的全貌提供了平臺。
一、研究方法
筆者于2015年9月至10月在豫西H村進行為期一個半月的駐村調研，對返鄉秋收的農民工進行了深度訪談。在駐村調研中主要以訪談為主，半結構訪談主要涵蓋農民工的基本信息、家庭關系與分工等；無結構訪談主要以返鄉農民工的就業與生活為主線，同時以對其他村民（村干部、未外出農民）的訪談作為資料的補充，以期全方位了解農民工返鄉的困境。
H村位于豫西的丘陵地帶，村域面積2.5平方公里，耕地面積2600畝左右，地勢高低不平，耕地基本為旱地，以種植小麥、玉米為主，農業基礎設施薄弱，種地仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的局面，農業收入增長緩慢，主要靠外出打工收入為主。在H村的2700人中，有一半以上選擇外出打工，除了殘障家庭、獨居或空巢老人家庭，幾乎每戶都有人外出打工。因為大部分外出務工農民會選擇秋收季節返鄉，筆者選擇在這一季節進入H村，找尋到數位農民工作為訪談對象，從城鎮化、農民工資本積累以及“資本下鄉”等角度研究農村為什么成為農民工回不去的故鄉。
在走訪中了解到，自從2014年下半年開始，H村不少外出務工農民都出現沒活兒干的情況，村民張明剛從2014年年底到2015年收秋時候有超過4個月（不含春節和收麥回來的時間）沒有活兒干。這種情況持續到2015年收秋后依然沒有好轉。筆者觀察到一些農民收秋前一兩月就回村了，收秋后一個月還沒有外出打工，張明剛說：“我們這些干打樁的都沒啥活兒，政策影響，路、橋、樓都建的少了，以往這時候早走完了。”而面對這波“求職難”，H村農民的辦法并不多，村長陳寶田說：“年輕的即使沒活兒，也不回來，他們覺得回家沒意思，也不想種地，就在城里耗著!”而像張明剛這些年齡大些的農民工大都回家暫時等活兒，張明剛說：“待在城里要花錢，可回來也沒啥干的，地里沒活兒，周圍也不好找工作。”H村所在鄉鎮的工資與外面的工資差距很大，在本地農民工可利用的資源不多，這讓很多農民工不愿輕易返鄉。
二、理論工具
道格拉斯·C·諾思是新制度主義的代表人物，他在代表作《制度、制度變遷與經濟績效》中詳細闡述了制度變遷理論，他將制度因素引入到經濟史的研究中，并提出制度變遷是經濟增長的決定因素。制度變遷是制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發交替過程，制度變遷是制度的替代、轉換和交易的過程，它實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。
諾思認為技術變遷中的路徑依賴概念同樣適用于制度變遷的研究，路徑依賴類似物理學中的“慣性”，制度變遷一旦進入某一路徑，無論好壞，都會對這種路徑產生依賴，這是一種自我強化現象，它取決于初始設置的成本、學習效應、協作效應以及適應性預期。“報酬遞增”“不完全市場”以及利益因素是決定路徑依賴的關鍵因素。
供給與需求是新制度主義的重要分析方法，也是影響制度變遷的重要因素。所謂制度需求是在現行制度下的損失大于生產一種可能避免損失的新制度的成本時的需要，正是由于現有的制度無法實現潛在的利益，才會出現制度需求。制度供給則是對制度需求的回應，它就是一個社會提供制度的能力和提供制度的多少，制度供給不僅包括正式制度的供給，還包括非正式制度的供給。由于制度供給的主體是經濟人，因此只有當制度變遷的收益大于成本時，供給主體才會供給。
制度變遷的方式與時機不同，制度安排的內容就會不相同，其對行動者行為與結果的影響也大不相同，同時制度變遷也是實現最佳產權安排、降低交易費用的關鍵。將農民工返鄉問題置于制度變遷的框架內，從制度供需、制度與行為關系、路徑依賴等角度研究制度安排的積重難返與農民工返鄉困境的內在邏輯關聯。
三、就地城鎮化的“短板”
（一）農村的“城鎮化”。
H村所屬的縣城這些年城鎮化建設迅速，縣城面積不斷擴大，到處都是建筑工地，縣城呈現房地產開發熱，當地政府也出臺了支持農民及外來人員購買商品房的政策文件，越來越多的外出打工農民開始在縣城買房。
村民王永利2013年在縣城貸款買了套房子，他說：“城里房子買不起，村里學校越來越差，有了房子，孩子在縣城能上個好學校。”縣城商品房價每平方2100元左右，王永利的打工積蓄加上借錢付了首付，貸了20年。去年房子剛交工，裝修、買家具家電又花了四五萬，王永利說：“至少現在她娘倆不用租房子了，也不用掏高價上學了。”陳紅波同樣一直謀劃著在縣城買房，不過他嫌貸款利率太高，不想用貸款，他想多攢點再買房，他說：“現在結婚沒房根本不行，先給小子備著吧。”H村現在在縣城買房的農民越來越多，有些是為了子女教育，有些則是為了結婚，很少有人在村里翻建房屋了。
在筆者走訪的八個村民小組中，每組都至少有七八戶家庭在縣城買房，基本上都是有家庭成員外出打工的家庭。雖然這些家庭都已經在縣城買房，但是家庭留守狀況卻并未由于在縣城安居而改觀太多。在縣城買房的H村農民大多是以多年的打工積蓄或借錢購房，他們或是將父母或者妻子接到縣城照顧子女上學，或是將妻子獨自留在縣城居住，而他們自己則繼續外出打工，用于償還購房的費用以及維持家人在縣城的開銷。縣城開銷比農村大，但務工機會卻不多，村主任陳寶田說：“那邊活兒還是少，工資也比外面低好些，想找個合適的活兒不容易!”在縣城買房是H村農民改善生活條件的途徑，這里沒有他們的工作，也沒有他們的福利，只有他們的房子，對于他們來說打工地點與生活地點依然不在同一地方，家庭的離散與留守依然未改變。像王永利這樣買了房子繼續外出打工的家庭比比皆是，在村里留守的婦女和兒童一年比一年少，而在縣城留守的婦女和兒童一年比一年多，留守家庭數量并未改變，僅僅是從留守村莊轉變為留守縣城。
2014年村民王永利曾辭工回鄉，他說：“孩子、媳婦、父母都在家里，我也想回來，看能留在縣里找個活兒么。”開始時，王永利在縣城租了個門面和同學合伙做化妝品生意，但由于化妝品知名度不高，而且縣城市場競爭激烈，干了半年以失敗告終，最后不得不賠本把產品和門面轉讓出去。此后王永利在附近村鎮和縣城找活兒干，結果發現很不容易，出死力的活兒他不愿意做，他在外面學的技術根本用不上，他說：“那邊村鎮的廠子都要當地人，去市里找，也競爭不過那些城郊鄉的人。”最后生意沒做成、工作也沒合適的，王永利看不到留在農村的希望，他又回到了原來的打工城市，繼續回工廠做流水線工作，每月4000元的工作是在縣城不容易找到的。
（二）供需失衡的城鎮化。
H村農民的就地（近）城鎮化并不順利，農民工超出就業機會的進入城鎮（縣鄉級），但卻不能通過城鎮務工來維持在當地生活，不得不繼續外出務工。沒有人支撐的城鎮化，是不穩定的城鎮化，這個公理在城市適用，在農村同樣適用，縣城建設很快、規模不斷擴大，但產業發展并未與城鎮發展相匹配，縣城能夠提供的公共服務與就業機會十分有限，農民工在剛性需求的驅使下成為縣城房地產的主要消費者，買房幾乎掏空了農民工的積蓄，農民上了樓、進了城，卻住不穩、留不下。
制度的非均衡是人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態，從供需角度看，制度非均衡是制度供給與制度需求出現的不一致。農民工在縣城買了房，但家庭的勞動分工模式依然是分散化流動，老人、婦女、兒童留守縣城，青壯年勞動力繼續外出務工，這是制度供需不均衡的產物，農民工的需求并未得到滿足。農民工家庭的現實需求不僅僅是在縣城擁有房產，而且更需要在縣城實現“樂業”，土地城鎮化滿足了農民工住房的需求，但人的城鎮化滯后卻使得農民工家庭不得不繼續處于離散狀態。作為供給方的基層政府，具備推動土地城鎮化的激勵，但缺乏推動人口城鎮化的動機，形成了城鎮化供需的不均衡。城鎮化的過程中基層政府不僅追求社會產出最大化，也會注重自身收入最大化，土地的城鎮化與人的城鎮化給政府帶來的收益是不同的，政府通過招商，高價出讓土地，將土地用于開發商品房出售，政府獲得土地出讓金，財政收入將增加，而政府推動人的城鎮化動力不足的原因在于這需要政府提供更多的公共產品與服務，需要政府大力發展縣域經濟，夯實產業基礎、建立現代產業體系，為農民工就業與創業提供良好環境，前者可以帶來財政收入的增加，而后者則需要大量的財政支出。對于中西部地區普遍困難的縣級財政來說，城鎮化所需要資金投入讓大部分政府獨木難支，而在土地財政主要歸地方的財稅制度安排下，地方政府具有極強的謀取土地財政的積極性，政府更加追求以建房蓋樓為主的土地城鎮化，土地要素的價格提升帶來的財政收入增加刺激基層政府采取相應的政策安排來促進當地房地產行業發展，以優惠貸款等方式鼓勵農民工返鄉買房，同時以資本下鄉推動農地流轉，調動起農民工買房的需求。至于農民工買房后能否真正住得下、留得住，這些在縣鄉政府的政策藍圖中往往并不處于首要地位。農村城鎮化也在步城市的后塵，人口城鎮化并未與土地城鎮化協調發展，買了房的農民工要實現就地的非農化與市民化困難重重，土地城鎮化的單兵突進，但戶籍政策、土地政策、社保政策相對滯后，產業支撐乏力，如此的城鎮化是難以維系。一旦城鎮公共服務建設與產業發展跟不上需求的增長，房地產帶來的繁榮將慢慢減退，很可能陷入“小城市發展陷阱”，出現經濟、社會結構與人口的失調，人口外流將逐漸出現，小城鎮甚至會如傳統村莊一樣逐漸凋敝。農民不僅僅需要高樓大廈，更需要是與之相匹配的社會福利與就業機會，但是目前就地城鎮化存在供需不均衡問題，基層政府的權責不對等與土地財政偏好使其很難補齊就地城鎮化中出現的巨大“缺口”，這帶來的結果是農民工有家難回：大量農民工買房后依然很難在縣城安居，不得不繼續外出務工。
四、農民的“算計”
城市的制度性排斥讓多數普通農民工難以承受舉家遷移進城的費用，但是回鄉團聚對于多數農民工家庭來說同樣難以實現，農村雖然是他們真正的故鄉，但對于他們來說卻是“故土難回”。不管是老一代農民工還是年輕一代農民工，他們的資本積累還不足以保證他們“安穩返鄉”，更不可能一勞永逸地解決家庭生計問題，返鄉之路對于普通農民工來說并非易事。
（一）知識與技能的窘境。
文化程度與技能水平是衡量人力資本的主要指標，它們也是關系農民工能否順利返鄉的重要因素。《2016年全國農民工監測調查報告》顯示，農民工中，未上過學的占1%，小學文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大專及以上占9.4%，雖然高中及以上文化程度農民工所占比重比上年提高1.2個百分點，但半數以上農民工仍集中于初中及以下文化程度。在H村走訪中發現，大部分青壯年農民工的文化程度處在初中水平，而在為數不少的80后、90后新生代農民工中初中文化占比也不少，具有中專或者高中及以上學歷的農民工相對較少，整體文化水平偏低。《2016年全國農民工監測調查報告》顯示，接受過技能培訓的農民工僅占32.9%，這說明將近70%的農民工未接受過技能培訓。H村外出的老一代農民工大多從事勞動強度大、勞動時間長、可替代性強的普通工種，以他們的文化和技能水平所能從事的合適工種大多只能在城市找到，而在農村地區很難找到或者收入較低，然而他們一旦過了黃金年齡，總是成為城市企業裁員的主要對象，不得不面臨中年危機。而新生代農民工雖然文化程度有所提高并且掌握一定的技能，但H村所在鄉鎮的發展落后使得他們所學所會常常無用武之地。同時在調研中發現，不管在城市還是農村，大部分H村的農民工都很少接受專門的技能培訓，在“干中學”是他們掌握技能的主要方式，這造成他們技能單一，發展空間有限。
村民郭同出去干活兒后一直做的就是打樁活兒，除了打樁，其他都不會，他說：“打樁是‘三分鐘師傅’，好上手，只要肯吃苦，誰都能干!”2014年下半年老母親生病，他想著回來找活兒干，方便伺候老人，可是這打樁活兒在附近村鎮很難找，別的技術他也不會，最后不得不在縣城的工地做小工，一天才不到90元，他說：“回來同樣的活兒一月能少快兩千，我就會打樁，其他也做不了。”
對于常聽說的就業培訓，大部分H村農民并未享受到，據村民介紹這些年基本上很少接受就業技能培訓，村民張明剛說：“來的培訓都是農作物種植、施肥、除蟲這些內容，這都會，不需要培訓，真有用的農業技術和就業培訓可少。”而在城市，當地政府基于政策要求會組織一些培訓，但大多專業性不強，實際效果非常有限，陳紅波說：“以前沒活兒的時候去勞務市場聽過一場課，但也沒啥意思，就是讓我們遵紀守法，介紹城市的，沒啥意思，沒啥用。”
勞動力在城市的相對價格優勢使得大多靠出賣“苦力”的老一代農民工在農村就業市場并不具備競爭力，文化程度與技能所形塑的身份特征使得他們更多選擇進城務工，以求更多實現勞動力的價值，留在農村地區打工的“相對剝奪感”使得他們也很難“安心”返鄉。而新生代農民工的文化程度與技能優勢難以在農村地區獲得相匹配的收入，城鄉對技能水平的不均衡需求使得他們很難接受農村地區的工作，更不愿從事務農，返鄉之路困難重重。
（二）孱弱的金融資本。
金融資本是指在消費和生產過程中人們為了取得生計目標所需要的積累和流動，不僅包括金錢，還包括其他能起到錢的積累和交換作用的實物。在這里金融資本主要是指農民家庭的收入。農民工從農村向城市流動是因為農業比較收益逐漸走低，在付出較大的勞動投入后農民卻很難從農業中獲得較高的回報，而同等條件下務工則可以獲得遠遠高于務農的收入。在H村走訪中發現，返鄉務工或者創業的普通農民工數量極少。農民工在當地很難找到與城市相當的工資收入，目前家庭教育、養老、醫療、結婚等方面的支出依靠務農收入是遠遠不夠的，務工收入已經成為應對這些家庭需求的主要來源。
H村農民外出務工月收入3000元左右，而在周邊打工，同樣的工種比在外面至少低1000多元，張明剛說：“這（農村）兒雖然也有活兒，但錢不高，根本沒法跟外面比，自己想搞點啥，可貸不來錢。”遇到幾位收秋回來的農民工都曾有過自己創業的打算，但都是苦于沒錢，農民工手里那點微薄的積蓄對于創業來說根本不夠!王永利說：“除去雜七雜八的開支，（工資）剩下也沒多少了。出去打工的剩余價值都讓老板拿走了，靠這（打工）過日子還湊合，想致富，難!”而農民一畝地一年收入甚至不足千元，如果沒活兒干，光靠這地是根本不行的。張明剛覺得這幾年在城市里錢不好掙了，他說：“十年前感覺還有錢賺，現在感覺就是勉強糊口，家里敢有點事兒，錢總不夠用。”
“在農村能生活下去，誰愿意出去啊？農村能有機會，我們也不出去了，”村民王永利說。但在金融資本積累方面，農民工返鄉很難獲得與城市收入相當的就業機會，H村所在鄉鎮周邊本來就業機會就有限，根本沒法滿足農民工的大量返鄉。而對于長期從事低水平體力勞動的他們也并未積累足夠的資本和能力實現返鄉創業，農民工返鄉后想通過貸款實現創業并不容易。有學者統計農民工務工的收入大量轉化為儲蓄，60%以上被國有商業銀行吸收，提升了當地金融機構的存款比率，但當返鄉農民工希望通過金融機構獲得貸款的成本卻比較高，普通農民工大多缺乏可抵押的資產，在現行的土地制度下，耕地與宅基地等很難用于抵押，農民工想順利貸款非常困難。王永利當初返鄉做生意失敗的另一原因就是沒法貸到小額貸款，不得不走民間借貸。
賀雪峰教授通過調研發現農民工返鄉創業的風險很大，稍有不慎，多年的打工積蓄可能就打水漂了，返鄉農民工辦小型加工廠、搞運輸、開小店等比較多，大多針對當地市場，但這種市場伴隨著返鄉農民工越來越多，會越發飽和，失敗的可能性越來越大。現在鼓勵農民工返鄉創業，但農民工返鄉如果僅在農村有限的市場中競爭，只會增大他們創業失敗的比例，消耗他們有限的打工積蓄。
在縣城像王永利這樣開小店的返鄉農民工不少，但真正成功的并不多，王永利說：“縣城臨街的店幾乎年年都換主，店太多了，”他開那個化妝品店租金、裝修、執照和進貨花了快10萬，但經營的并不順利，最后轉讓出去的時候虧了快8萬，三年的積蓄基本沒有了。
在農村“賺不來錢”是農民工不愿返鄉的主要原因，農民工返鄉如果失去了打工收入，又無法在農村找到合適的就業、創業機會，家庭收入水平將大幅下降，面對著家庭養老、教育以及日常生活開銷的壓力，農民工是不會輕易選擇返鄉就業。據調查，農民工背后需要供養的人群基本是自身數量的三倍，而他們的務工收入大多勉強可以維持家庭的生計，基于家庭收益最大化的考慮，農民工不得不維持“城市賺錢、農村消費”的模式。面對城鄉收入差距，農民工選擇在城市務工帶來的回報要遠高于農村，而在此情況下選擇返鄉顯然是不明智的，帶來的結果是貨幣壓力難以緩解，更易形成家庭生計危機。農民同樣具有理性經濟人的特征，在返鄉所帶來的收入不足以應付家庭需求的情況下，他們更愿意選擇在城市務工，雖然因此帶來的“制裁”是家庭離散，但與家庭收入回報相比，它往往暫時處于次要地位。
（三）無法承載的土地資源。
土地資源是指可供農、林、牧業或其他行業利用的土地，它是人類生存與發展的基本資料。耕地是農民最重要的土地資源，從前農民對耕地的依賴性較強，土地是農民生存的保證。現如今，伴隨耕地比較收益的逐年下降和人地矛盾，耕地已經日益淪落為“口糧田”，大部分家庭都采取“主要勞動力外出、輔助勞動力留鄉種地”的模式，耕地僅僅成為農民生活的底線保障。一旦農民大量回流農村重新進入農業生產，農業資源面臨極大的人口環境壓力，土地承載的人口壓力加大，使得本已稀缺的土地再次告急，形成新的人地矛盾，削弱了回鄉農民的增收能力。
目前H村人均耕地面積不足一畝，有些家庭因為土地流轉手里只剩幾分地，而在“生不增、死不減”的政策下大部分新增人口分不到土地，人地矛盾本身就比較嚴重。村主任陳寶田說：“如果打工的都回來，靠這點兒地頂多夠吃，靠它過活兒根本不夠!”
目前農民的土地存量根本不足以承擔農民工的大量回流，農業生產邊際收益是逐漸遞減，所以大量勞動力投入農業生產是不經濟，種地已經基本無法滿足農民生產、生活所需的費用。如果農民工大量返鄉，必然要重新進入農業生產，向承包商和承租戶索要土地，在轉包和承租未到期的情況極易引發土地糾紛，影響農村社會穩定。而農民工回流后“各自為政”、分散經營的農業生產模式，不僅浪費了勞動力，而且使得過少的土地承載了過多的人口，影響土地規模經營和產業結構調整，降低農業生產效率，不易實現農業增產增收，所以大部分農民會放棄返鄉務農的打算。
村里的那些新生代農民工大多走出校門后就直接外出打工，他們已經不適應農村生活，甚至從沒從事過農業生產，也不愿從事農業生產，曾回鄉找過工作的王永利說：“也不是吃不了這苦，就是太不劃算了，辛苦一年也掙不了幾個，還不如在外面打工。”
對于那些可能返鄉的新生代農民工來說，經濟上不適應是他們不愿意從事農業生產的主要原因。在當今的農村社會，作為青壯年勞動力的年輕人常被認為應該從事非農生產并獲得工資收入，而農業生產常常由老年人、婦女承擔。相對于月月有收入的打工生活，從事農業生產的漫長周期使得大部分新生代農民工很難適應，而糧食增產不增收的情況更讓他們很難有積極性投入到農業生產中去，村里大部分年輕人不愿留在村里，與種地的收入有關。王永利回憶道：“回來那段時間總感覺手頭緊，家里錢不夠用!那幾畝地頂多只夠填飽肚子!”農民工從城市返鄉后，收入方式發生改變，造成家庭流動資金減少，家庭很可能出現經濟困難，因此在傳統的農業耕作模式并未發生根本改變的情況下，返鄉農民工很難重新投入到農業生產的懷抱中去。
理性選擇制度主義將行動者設定為依靠理性算計來實現利益最大化的主體，雖然行動者的行為偏好是內生且穩定的，但行動者的行為選擇受到制度的影響并在制度約束下進行，而偏好是行動者行為與制度互動的一個目標，行動者通過“算計”的策略性行為來實現目標，所謂“算計”途徑是指制度對行為的影響方式，它是通過向具有穩定偏好的行為主體提供其他行為者現在或未來的確實性，以分析行為主體在這種情況下的策略選擇行為。一般而言，制度通過向行為者提供必要的信息，以影響其心理預期，導致其不同的行為選擇，這些必要的信息包括，首先，行為應被限定在何種范圍內，遵循規則會有怎樣的回報，不遵循規則會有怎樣的懲罰。其次，行為相對方在該制度框架內的行動方式如何，會對自己的利益得失形成怎樣的影響。再次，要達到目標，自己在行為互動中可以采取的行動策略有哪些。最后，面對行為相對方的行為變化，自己可以采取怎樣的替代方案。
對于農民來說，實現家庭收入最大化是其主要的行為偏好，這個偏好先于現行的制度安排已然存在，不管是從前的傳統小農家庭，還是現在的社會化小農家庭，收入最大化是其實現家庭生計穩定的保證。但在現行的制度安排下實現農民收入增長的路徑往往被制度性限定在城市，當農民遵循勞動力轉移規則，從農村流向城市并融入農民工生產體制，可以獲得工資收入，因為城鎮化帶來專業化與勞動力分工的發展，生產要素相對價格的發生變化，勞動力的相對價格提高，向外流動能夠更好地實現勞動力的價值，農民在城市務工帶來的收益要遠高于在農村的務農收入。但在目前制度環境下，農民選擇返鄉謀生則可能面臨“懲罰”，即農民工既有的知識、技能、金融資本以及土地資源很難應對返鄉后的家庭生計需求，很有可能帶來生計危機。這個“懲罰”的存在增加了農民工返鄉的難度與不確定性，返鄉就業并不能給予農民工穩定的預期。面對利益得失的衡量，農民只能在既定的制度框架內遵循“游戲規則”，以鄉城流動的方式來保障家庭的穩定收入，雖然城市就業存在歧視與排斥，但是農民工更難以找到更好的替代方案解決返鄉的窘境，不得不繼續服從目前城市的農民工生產體制。從新制度主義角度分析，農民生計資本的脆弱雖然始于個體和家庭，但根源卻在制度，教育與培訓資源的非均衡分配使得農民工大多只能成為工業化大生產中的廉價勞動力，二元勞動力市場對農民工勞動力產權的保護是不夠的，城市給予他們的“回報”不足以確保他們順利返鄉并實現勞動力再生產，土地產權制度的不合理使得農民工難以從“沉睡”的土地中獲得更多的財產性收益，農民工返鄉越來越難、農民工與農業越來越遠、農民工與家越來越難團聚。盡管有家庭團聚的意愿，但在非均衡的城鄉制度安排下，以收入最大化為偏好的農民只能暫時放棄家庭團聚的期望，家庭策略服從于制度安排。
五、資本下鄉的困境
農業產業化是由傳統農業向現代農業轉化的過程，它可以改變落后的小農經營模式，提高農業生產的專業化水平，降低農業生產風險，為農村剩余勞動力提供就地轉移的機會與條件。目前實現農業產業化的重要方式之一是資本下鄉，將土地與資本相結合，利用工商企業的資金與技術反哺農業，加速傳統農業改造和現代農業建設。那么資本下鄉能否帶動當地農業產業化、能否為H村外出務工的農民提供就業平臺呢？
（一）H村的“資本下鄉”。
H村是典型的農業村，糧食生產依然未擺脫“靠天吃飯”的局面，在打工經濟的影響下，農業生產兼業化明顯，平時的農業生產主要依靠留守群體，農忙時節返鄉農民參與農業生產，“半工半農”下的小農生產模式對于多數農村家庭來說宛如“雞肋”。H村農民常常忙活一年才剛剛顧住本，基本維持著“種兩季收一季”的狀態，糧食生產經常是增產不增收。成川鎮在全縣的規劃中被定位農業區，工業項目大都集聚在縣里規劃的產業集聚區，副鎮長徐強說：“年年招商引資，但這里只能招來農業項目，工業項目即使招來也大多去縣里的產業集聚區，這邊沒有配套設施，只能在農業上做文章。”
以招商引資的方式吸引資本下鄉發展現代農業成為當地政府工作的重中之重，近幾年的政府工作報告都將“特色種植”“生態旅游”等作為工作重點之一，政府經濟工作不少是圍繞生態農業做文章，比如“發展特色城鎮”“發展現代農業”“推進土地流轉”等。當地政府主導下通過集體土地流轉為各村引入了不少農業項目，形成了以玫瑰種植、苗木花卉和特色林果業種植產業為核心的休閑農業觀光帶。當地政府希望依靠工商資本促進當地傳統農業轉型，發展現代農業，改變種植結構，農民也希望能從生態農業中分享收益。
H村引進的農業項目是雜糧種植。這個農業項目流轉了近800畝耕地，農民每畝收益900元左右，村主任陳寶田說：“當時大家都想著又能收地租，又能打工，可美了!有些出去打工的人也想著形勢好后回來干活兒!”資本下鄉是工業反哺農業、城市反哺農村的重要方式，土地與資本的結合，實現農業的規模化、專業化、集約化經營，對于外出打工農民日漸增多的村莊，工商資本的介入可以實現對土地的充分利用，不僅可以讓留守老人與婦女從小農經營模式中解放出來，減輕農業生產負擔，獲得穩定的租金收入，而且可以減輕外出務工農民的農業兼業負擔。
這個農業項目從三年前開始建設，但是幾年下來并沒有想象的那么好。兩個農業項目承包的是村里最好的連片土地，并根據土地好壞給予每畝700-900元不等的承包費用，并不是所有農民都能分到這杯羹。7組組長周洪說：“承包那組地就用那組的人干活兒，給的工資也不高，一天除草才給四十元，去的都是婦女和老人。”為了降低勞動力開支，兩個生態農業項目都是盡量少雇傭人，雖然給的工資不高，但去干活兒的老人與婦女卻是絡繹不絕、爭先恐后。
資本下鄉開展農業生產不可避免地需要雇傭勞動力，這對于農民來說是就業機會，但是對于承包商來說就是成本，他們無力支付青壯年勞動力高額的工資，他們付出的報酬只有當地的婦女和老人可以接受，一天四五十元對于外出打工的農民來說是還不夠半天的工資，如此的工資水平很難吸引外出務工農民返鄉就業，更別說有些農業項目已經開始加大資本投入，采取大機械生產降低勞動力投入的成本。
“夢想很豐滿、現實很殘酷”，當地政府極力促成的資本下鄉、農民熱切期待的生態農業項目發展得并不順利，H村的農業項目已經進行三年來，現在的情況與預期相去甚遠，資本下鄉面臨著經營困局。
村主任陳寶田說：“雜糧在硬撐著，前兩年村里人還能去那里干活兒賺錢，現在不少地都荒著。”“水土不服”的農業項目引起了村民的各種猜測，有人說這些項目都是靠國家補貼撐著，等補貼沒了，項目也搞不下去，有人說老板投錯了項目，賺不到錢，現在進退兩難。雜糧項目目前還在維持，管理人員說：“雜糧銷路不好，人工成本太高了，現在老板要轉型，往文化旅游上走，雜糧種植不是主業了，估計再過兩三年就能見效益了，”不過好在雜糧項目的土地承包費已經給到農民手中。
H村的生態農業項目是當地生態農業發展的一個縮影，該鎮這些年引入的生態農業項目除了少數幾個步入正軌外，大部分進展并不順利，副鎮長徐強說：“有些是市場定位不準，搞的東西與市場脫節，有的是同質化太強，跟其他鎮上搞的一樣，競爭不過人家。這些農業項目，投資大，周期長，受市場、氣候影響大，這兩年有好幾個項目不是換人就是退出了。”“高風險、低收益”是生態農業項目面臨的難題，資本下鄉是奔著有利可圖去的，但現在的狀況卻是大部分項目面臨虧損，暫緩投資和轉型成為大部分生態農業項目的現狀，甚至有些企業單方面解除了簽訂的5到10年的“包地合同”，在其他地方出現的“毀約棄耕”現象在成川鎮也開始慢慢浮現，這對于農民來說是巨大的利益損害。
將土地租出去的H村農民現在都怨聲載道，7組組長周洪說：“之前說好的承包費，發了兩年，今年的還沒給，說好的解決俺組的就業呢，鋤了兩年草、摘了兩年花，現在活兒可少了，錢今年還拖著!”張明剛說：“本來還指望回來干點活兒，現在連媳婦在這里的活兒都少了!”現在土地承包出去的村民已經不指望這項目能幫他們找到活兒干了，就是希望承包費能按時給就行。
企業是理性經濟人，相對于社會責任，追求利潤最大化才是它的終極目的。資本下鄉是企業尋求利益最大化的行為，資本與現代農業的結合讓企業看到新的利潤空間，他們希望通過投資土地發展現代農業，獲得高回報，同時國家出臺的惠農政策使得資本下鄉在稅收、融資、財政補貼等方面都享受一定的優惠待遇，十七屆三中全會后，相關政策法規為工商資本投資農業進行“松綁”，國家的制度供給為資本下鄉提供了良好的政策環境。土地資源的稀缺性和不可再生性使得其價格始終處于上揚區間，國家優惠政策使得工商資本希望通過投資農村土地，提高企業利潤率，而地方政府為了政績和地方發展也會出臺優惠政策鼓勵工商資本下鄉，為工商資本承包土地提供便利。對于農民來說，資本下鄉后他們希望“又能做地主、又能做長工”，農民大都比較愿意接受。在走訪中，大部分外出打工的農民都希望土地能繼續在這些企業手里穩定流轉下去。穩定的土地租金收入可以減輕農民外出務工的后顧之憂，這兩年收麥、收秋的時候大部分將土地承包出去的農民工并未返鄉，這無疑增加了他們在外打工的收入。企業基于投資現代農業的回報前景選擇下鄉，但并不是所有行為選擇都是完全理性的，資本下鄉的風險與回報并存，工商資本盲目投資卻是存在隱患的，農業是受自然環境與資源條件影響最大的產業，投入大、周期長、風險高，工商資本作為經濟人的理性擴張并不是總能帶來規模經濟效益，工商資本與土地結合后，企業盈利、農民增收的局面并未真正實現，企業遲遲未見盈利，農民的地租收入甚至面臨減少。副鎮長徐強說：“鎮里目前搞的這些農業項目都沒幾年，靠它們解決農民就業問題根本不行，光看其他鎮上搞得好，那是搞的早、政策優惠多才搞起來的，這邊的項目現在首先是能活下來才行。”H村所在鄉鎮目前生態農業發展的情況還遠未達到可以為返鄉農民工提供就業平臺的程度，而目前經營狀況甚至可能會威脅農民的土地租金收入。
（二）“路徑依賴”中的資本下鄉。
通過對H村的生態農業項目調研發現，當初靠政府引進的農業項目出現了“水土不服”，H村所在地的灌溉水資源缺乏和過多依靠人力耕作的生產模式都有形、無形地增加企業的生產成本，而與其他村鎮同質化的經營模式也讓生態農業項目陷入買方市場的困境。不可否認，資本下鄉面臨的危機與企業盲目的逐利性相關，但更重要的原因則是我國農業結構調整中的路徑依賴，技術變遷、制度變遷和市場變遷等的路徑依賴性質使資本下鄉陷入低效困局。第一，農業結構調整受到傳統計劃經濟模式影響。新中國成立后農業集體經營模式使得我國農業生產經營一直處于低效水平，即使改革開放后農業經營體制發生變化仍未徹底改變農業落后的生產模式，家庭經營仍是農民生產的主要方式；城鄉二元經濟結構使得農業的相關制度安排更多沿著原有的方向與路徑發展，工業反哺農業不夠，土地經營與農村產品流轉依然未完全遵循市場規律，農業制度的創新與改革總是在外圍徘徊，難以深入核心層面，導致資本下鄉的發展還未走出傳統計劃經濟的思路。第二，意識形態的剛性。受到“無糧不穩”和傳統農業比較優勢的意識影響，農業結構調整呈現較強的路徑依賴，這也使得工商資本下鄉發展現代農業的模式也常常陷入鎖定狀態，常常不敢涉及不確定且高風險的產業。第三，市場信息的不完備增加了制度變遷的成本，變遷軌跡呈現發散狀態，使得無效制度保持下去，工商資本與農業的對接過程中常常缺乏完善的社會中介服務，工商資本無法準確獲悉當地市場變化，“闖市場”的方式增加其經營風險與成本。而農民由于缺乏產業組織的引導與保護，獲取信息能力和談判能力弱，不僅在收益分配中處于不利地位，更提高了土地流轉的風險。第四，既得利益集團利用初始階段不利的制度安排將農業發展帶入“低成本陷阱”，傳統計劃經濟體制的強化使得他們為了壟斷利益竭力維持著現有的制度安排。以上這些導致農業結構調整常常滑入低效的鎖定狀態，資本下鄉往往高開低走，現代農業發展緩慢。曾經一窩蜂下來的工商資本在成川鎮并沒有“遍地開花”，政府給予的優惠政策逐漸過期，最后賠錢的是工商資本，“受傷”的是普通農民。資本下鄉政策本身并沒有問題，從供需角度看，農民有通過土地流轉獲利的積極性，工商資本有通過發展現代農業獲利的訴求，但在現行的土地產權制度、土地經營制度、農產品流動等制度不完善的情況下，這種“好事”卻往往難成，農業結構調整緩慢，農業現代化遠未過關。近些年國家為資本下鄉發展現代農業提供了動力，降低了門檻，截止到2014年，流入企業的承包地面積年均增速超過20%，但不少工商資本卻面臨著“拿到地，卻沒能力種地”的尷尬，雖然國家出臺了《關于加強工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》等政策文件，但成效并不明顯，全國范圍內實現既解決農業投資不足、又增加農民就業機會與收入的案例仍是少數。
資本下鄉并沒有看上去那么美，進入H村的工商資本并未帶來預想的雙贏局面。對于工商資本來說，現代農業并未形成規模，未給他們帶來預期的“回報”，更難以實現對農村剩余勞動力的直接吸納，連年虧損的“結果使得工商資本進退兩難。對于農民來說，“又作地主、又作長工”的愿望并未實現，資本下鄉并未帶來更多的就業機會，僅存的土地租金“回報”也岌岌可危，農民靠土地致富的愿望又一次面臨破滅，H村農民仍選擇繼續留城務工，而農村只能等他們老了才能回去，家庭只能選擇暫時分離。
結語
H村雖然僅僅是個案，但卻是千百萬農民工返鄉窘境的縮影。通過在H村的走訪發現，農民在鄉城間的流動并不自由，他們不僅留不在城市，更難以安穩返鄉。農民離開農村進城務工，非均衡的政策與制度安排拉高了他們市民化的成本，降低了他們在城市的收益和留城的能力，他們想留卻留不下，但農村的現實困境又無法為他們返鄉發展提供機會與條件，家庭生計壓力迫使他們不得不繼續維持鄉城間的單向流動。未來中國的城鎮化不僅包括異地城鎮化，還包括就地（近）城鎮化，不僅應只有城市的城鎮化，還應有農村的城鎮化。對于那些亦工亦農以及從事農業生產的農民來說，以縣和鎮為核心的就地（近）城鎮化能夠滿足他們的現實需求，有利于解決社會保障、公共服務等制度銜接和城鄉資產權利置換等一系列問題，減少農民離土離鄉的離散化遷移，幫助更多農民實現家庭城鎮化。
就地（近）城鎮化的政策安排必須適應不同類型農村、農民的特點與訴求，符合人口流動的規律，促進農村地區的均衡發展。第一，在中小城鎮與農村社區建設過程中，政府要給予基礎設施與公共服務配套方面的補貼與支持，為有發展潛力的小城鎮與中心村提供優質的公共資源，實現城鄉公共服務在體制上的接軌與融合，使得農村居民逐步享受到與城市居民對等的公共服務與社會福利。第二，就地（近）城鎮化過程中要給予農民更多的自由選擇權，讓農民選擇符合自身利益與需求的生活方式，不逼迫農民“農轉城”，避免出現農民“被上樓”“扛著鋤頭上樓”的現象；就地（近）城鎮化最終的受益者是廣大農民，政府不應靠強制行政力來推行，避免“指令型”“模仿型”的建設模式，應從城鎮的優勢與農民的需求出發，發揮市場、政府以及社會的多元合作，自下而上的推進就地（近）城鎮化。第三，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，將戶籍與土地產權逐步脫鉤，保障農民的土地權益，保障農民“離土不失地、離鄉不失權”，土地的流或留都由農民自己決定。第四，以產業促就業，為城鎮化提供產業支撐。就業是民生之本，農民有就業保障才能真正留得住、過得好。要調整農村產業結構，將產業支撐、工業發展與農村社區建設銜接起來，拓寬農民收入渠道，為農業人口就地轉移提供更多就業機會。一方面在不減少農業用地和糧食生產的基礎上，依托土地流轉推動農業規模化、集約化經營，將現代農業生產要素引入農業，通過對傳統農業的更新改造，積極建立各類農業合作經濟組織，依托“公司+組織+農戶”的方式，實現產加銷一體化，發展高效農業與新型農業，提高農產品附加值，讓務農農戶（小農和大農）獲利。另一方面，依托城鄉經濟社會發展的要求和縣鎮村的特點，引導城鎮生產要素向農村地區流動，與土地流轉相結合，面向市場大力發展特色農業、服務業以及勞動密集型產業，形成產業集聚區，夯實產業基礎、建立現代產業體系，將工業與農業、農村真正銜接起來，將農民從傳統生產經營模式中解脫出來，引導農民向二、三產業轉移就業。第五，堅持以人為中心的城鎮化，吸取大城市城鎮化方面的經驗與教訓，在產業體系、公共服務與基礎設施建設方面充分考慮未來農業轉移人口的特點，配套良好的教育、醫療、住房等公共服務設施，將就業——居住——公共服務的耦合作為就地（近）城鎮化的核心，為農民就地市民化提供良好的基礎，更好地促進家庭的城鎮化。2013年李克強總理在江蘇調研時指出，“小城鎮生活成本低，更加便利，但也存在留不住人等問題，未來要加大對小城鎮的建設力度，增強吸引力”，十八大報告指出，“要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。”2016年《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》指出完善縣級基本財力保障機制獎補資金分配辦法，中央和省級財政在測算縣級相關民生支出時，要適當考慮持有居住證人口因素，加強對吸納農業轉移人口較多且民生支出缺口較大的中西部縣級政府的財力保障，縣級政府要統籌用好資金，切實將農業轉移人口納入基本公共服務保障范圍，使農業轉移人口與當地戶籍人口享受同等基本公共服務，為農民提供宜居、宜工、宜農的生存環境，讓農民過上和城市居民一樣的生活，逐步實現農民職業的非農化、生活方式的城市化以及思想觀念的現代化。
作者系洛陽師范學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《湖北社會科學》2018年第3期
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