摘要：人民調解制度淵源于中華民族的文化傳統，被稱作為“東方一枝花”，最大的特點就是體現人性化，是法、理、情的有機統一。據考證，在3000多年前的西周官府中，就設有“調人”、“胥吏”的官職，專司調解糾紛，平息訴訟，維護社會秩序的工作。近年來，我縣高度重視發揮人民調解維護社會穩定“第一道防線”的作用，不斷完善人民調解工作制度，進一步發揮人民調解“定紛止爭”的重要作用，對維護社會穩定起到了標本兼治的效果，為富麗安康新南江的建設創造了良好的社會環境。
關鍵詞：人民調解; 規范化; 建設
隨著國家改革的不斷深入，社會經濟發展進入新常態，人民調解工作也面臨著許多新的問題和挑戰，如何推動人民調解工作的規范化建設，更好地服務于經濟社會發展，成為一個亟需研究解決的新課題。
一、人民調解規范化建設的重要意義
一是貫徹落實黨的十九大精神，將楓橋經驗發揚光大，鞏固黨執政根基的需要。人民調解制度是在黨的領導下，不斷發展和完善起來的一項具有中國特色的社會主義法律制度。黨的十九大對人民調解工作提出了更高更新的要求，這也是適應新的時期社會管理的需求。人民調解作為調解民間糾紛的一種重要方式，長期以來，以其特有的便民性、主動性、親和性和情理法共融性，把大量的矛盾糾紛化解在了萌芽狀態，大大減少了信訪量、訴訟量和可能發生的違法犯罪，在維護社會和諧穩定中發揮著獨特的 “減壓閥”、“潤滑劑”作用，既鞏固了黨的執政根基，又在擴大黨的影響力和凝聚力上發揮著重要作用，已經成為黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶。
二是進一步發揮人民調解職能作用，提高矛盾糾紛化解能力的需要。開展人民調解委員會規范化建設活動，全面加強人民調解組織、隊伍和業務規范化建設，是新時期進一步加強人民調解工作的重要舉措，對于強化人民調解組織建設，提高調解員隊伍素質，改善調解工作條件，增強人民調解的社會公信力，提高全市人民調解工作水平，促進人民調解工作改革與發展，具有十分重要的意義。
三是推進富麗安康新南江建設的客觀需要和必然要求。隨著改革開放的深入進行，將會越來越多地觸及到深層次的利益格局，矛盾糾紛逐漸增多，群眾關注的熱點問題日益增多，尤其是當前，在諸如土地征用、醫療糾紛、重大突發事故等社會熱點問題上，極易引發群體性事件。而人民調解在化解人民內部矛盾、促進社會發展的進程中肩負著義不容辭的責任。實踐證明，人民調解把大量的矛盾糾紛解決在基層、解決在民間、解決在萌芽狀態，防止糾紛的激化和轉化，消除當事人之間的隔閡，推動社會公平正義的實現，是維護社會穩定、構建和諧社會的“第一道防線”。
二、人民調解規范化建設的主要做法
（一）健全組織機構
1、建立三級人民調解網絡體系。建全縣、鄉(鎮)、村三級矛盾糾紛排查調處組織機構，目前南江全縣鄉（鎮）人民調解委員會共48各，村（社）人民調解委員會共617個，均設立調解室，配備人民調解員，負責本轄區的矛盾糾紛排查調處工作。全縣根據工作實際，成立行業性、專業性人民調解委員會4個，包括婚姻家庭糾紛調解中心、道路交通事故糾紛調解中心、醫療糾紛調解中心、消費糾紛調解中心各1個。
2、規范鄉（鎮）人民調解委員會陣地建設。嚴格按照“六有”、“六統一”和“六落實”的標準，切實落實鄉（鎮）人民調解委員會的陣地。截止目前，全縣48各鄉（鎮）人民調解委員會全部有專門的辦公室、醒目的標識標牌，規范統一的文書等。
(二)提升隊伍素質
1、籌備動態管理機制。目前全縣共有各類調解組織669個，專兼職調解員3602人，現重點工作是按照《人民調解員管理辦法》落實星級人民調解員評定工作，已下發《南江縣司法局關于實施〈星級人民調解委員會和人民調解員等級評定〉的通知》，將人民調解員分為首席調解員、二級調解員和三級調解員，實行分級管理，并根據年度考核情況進行調整，實現“一人一檔，動態管理”。
2、堅持定期組織培訓。依照年初的工作重點開展人民調解員和法律明白人培訓，不定期邀請法官、檢察官、警察、律師和法學專家對人民調解員進行法律知識業務培訓，同時著重進行調解技能培訓，幫助調解員不斷提高調解的方法和技巧，增強調解員對婚姻家庭、山林土地、相鄰關系和民間借貸等常見糾紛的調解能力，進一步提高人民調解員綜合業務水平，加強人民調解隊伍建設。
（三）完善工作機制
1、完善矛盾糾紛排查調處制度。每月開展常規排查，在重大節日前開展定期排查，在重要會議等敏感時期進行專項排查，做到定期排查與專門排查相結合。
2、完善人民調解工作程序。按照《四川省人民調解條例》、《四川省人民調解員管理辦法》、《四川省人民調解委員會規范化建設辦法》的相關規定，通過建章立制，進一步規范了調解程序，嚴格按程序辦理，使得動態糾紛信息得到及時反饋，一般性民間糾紛化解在萌芽狀態，疑難性糾紛得到有效監控和分流處理。有效落實調解回訪工作制度，透過回訪及時掌握糾紛調處的效果和協議履行狀況，對不全面履行或不履行協議的，說服教育當事人，督促其履行協議。
3、嚴格落實辦案補貼。我縣將人民調解專項經費列入財政，并對調解案件的難易程度、認定標準、補貼標準和發放程序進行了詳細的規定。根據難易程度，將案件糾紛劃分為：一般民間糾紛、疑難民間糾紛、重大民間糾紛，對主要事實清楚，調解程序合法，調解文書制作規范并調解成功的案件，經評估打分，分別給予50元、80元、100元的個案補貼。辦案補貼的落實，有力調動了全縣人民調解員的工作積極性。
三、人民調解規范化建設面臨的主要問題
（一）人民調解組織不完善
1、調解組織規范化建設亟待加強。全縣村（社）調委會共617個，比照《四川省人民調解規范化建設辦法》，達標合格的只有96個，僅僅占15％；企事業單位調解組織還很薄弱，區域性、行業性專業人民調解組織雖然成立，但缺乏保障呈“三無”狀態，工作開展阻礙較大。
2、大調解體系需加強聯動。有關部門對其歸口管理的社會團體和行業性組織的糾紛調解工作，培育扶持和幫助指導不夠，造成人民調解工作的指導管理也不可能落到實處。
3、“三大調解”對接機制有待優化。當前，我國化解矛盾糾紛、解決處理問題的方式主要有人民調解、司法調解和行政調解，但這三類調解基本上都是各自為陣，自行開展工作，相互配合少。還沒有充分發揮人民調解基礎性、司法調解簡潔性和行政調解自主性的特點，更沒有整合“三大調解”的人力資源、活動陣地、職能職責等，做到有機結合，導致在維護社會穩定、促進經濟發展、維護當事人的合法權益等方面效果不明顯。
（二）人民調解隊伍需強化
1、人民調解隊伍人員不足。村級調委會名義上由3名以上委員組成，但實際上從事日常調解工作的往往只有1至2人，而且這些調解員全都是村支部委員會干部兼職，除了擔任調解工作外，還身兼綜治、計生、網格等數職。這些兼職人員長期處于工作壓力大、任務重、超負荷工作狀態，沒有更多的時間和精力從事村級調解工作，更談不上提高調解水平了。
2、調解隊伍人員不穩定。由于各種原因，調委會人員更換頻繁，隊伍建設不穩定，出現民間糾紛或遇到突發事件，無人敢管，沒人調解，導致矛盾激化，致使事態擴大惡化，影響了社會治安穩定。
3、業務水平普遍不高。目前調解員一般有村委會干部兼任，調解工作在很大程度上還是沿襲傳統調解工作的方式、方法開展的，調解手段側重于“情”與“理”的運用，而不注意“德”與“法”的結合，因而調解效果不明顯。加之，由于法律知識缺乏，很多村級調解員不愿意或不會制作調解協議書，即使制作了調解協議書，也存在許多不規范的地方，調解協議書的效用難以發揮。
（三）保障機制有待加強
1、重視力度不夠。俗話說“磨刀不誤砍柴工”，“養兵一世，用兵一時”，但各級政府特別是基層鄉鎮人民政府沒有認識到人民調解的重要性，認為上訪找信訪、糾紛找法院、案子找公安，疏于對人民調解相關工作的領導部署，平時對人民調解的陣地規范化建設、調解員規范化管理指導工作支持不夠，但事實上，人民來訪、法院、公安受理的民間糾紛，大部分會進入人民調解程序，這讓人民調解工作的職能發揮效果大打折扣。
2、工作經費短缺。經費保障是一切工作的基礎，而對于調解不收費的村級調解工作來說更是迫切需要。在實際運作中，村級調解經費短缺仍然是導致矛盾糾紛排查調處力度不夠，培訓、宣傳工作難于開展最直接的原因。雖然有個案補貼經費，但一方面受礙于調解員身兼數職無暇在調解之余抽出時間完善調解卷宗，另一方面個案補貼經費過少無法有效調動起調解員的積極性。
四、人民調解規范化建設的建議
針對以上人民調解工作規范化建設存在的問題和不足，結合我縣實際，應該從以下幾方面加以強化和落實。
（一）健全人民調解網絡體系
1、完善組織機構規范化建設。組織建設是開展人民調解工作的基礎，是規范化建設的核心。本著科學、合理、管用的原則，按照《四川省人民調解規范化建設辦法》中的“六有”、“六統一”和“六落實”的標準建立健全各級各類人民調解組織。特別要在矛盾多發、人口密集、重點行業建立人民調解工作室，如縣城新區、光霧山旅游景區，實現人民調解組織“無死角”，對照省、市的目標要求，爭取完成50％基層司法所的規范化建設。形成以縣、鄉鎮（街道）人民調解委員會為主導，村（居）人民調解委員會為基礎，區域性、行業性人民調解委員會為觸角的多層次、寬領域、規范化的調解組織網絡體系。
2、規范人民調解制度建設。制度建設是依法開展人民調解工作的有效保證，也是規范化建設的主要內容。人民調解組織必須建立起業務管轄、工作程序、糾紛排查、文書制作、審查備案、業務指導與培訓等方面的規章制度，建立和完善矛盾糾紛排查、重大疑難糾紛快報、“司法、信訪”聯動工作、年度考評獎懲、社會救助、督查回訪等機制，保障人民調解的公正、規范運行，不斷提高廣大人民群眾對調解工作的社會公信力。
3、加強人民調解多元體系的銜接。拓寬調解領域，加強聯動機制，創新完善人民調解工作機制，加強人民調解與相關程序的銜接配合機制，進一步凸顯人民調解在大調解工作機制中的基礎性作用。完善與工商、衛生、環保、人社、住建、安監等矛盾多發部門的對接機制，積極探索在工作程序、業務指導、人員培訓等方面的對接；建立人民調解介入政府信訪機制，引導上訪人員通過人民調解渠道解決問題；充分發揮行政部門和工會、婦聯等社會團體在人民調解工作中的作用，實現對矛盾糾紛的綜合治理。
（二）強化人民調解隊伍管理
1、狠抓人民調解隊伍建設。調解員隊伍是人民調解工作的重點。一是要按照人民調解員選任條件和程序，采取選舉、聘任的方式，選聘法律服務工作者、政法干部、農村“五老”和熱心調解工作的人到調解隊伍中來；聘請人大代表、政協委員擔任兼職調解員；聘請專業人員擔任專職人民調解員，逐步壯大人民調解員隊伍。二是實行動態管理，推廣“首席調解員制”、“調解人員等級制”和“持證上崗制”等，每年表彰一批“十佳人民調解員”，努力造就一支政策、法律、文化“三高”的人民調解隊伍，更好的服務于經濟社會發展。
2、提升人民調解工作質量。依法調解是人民調解工作的生命線，這就要求必須依法、規范調解。一是嚴格按照法定程序開展工作，堅持公平公正原則，認真做好案件登記、調查取證、組織調處、協議履行和質量回訪每一個環節。二是積極發揮“大調解”協調中心的作用，充分整合人民調解、司法調解和行政調解資源，做到陣地統一使用、人員統一安排，案件統一派送。三是對于通過多次組織調解不成的糾紛，應當終止調解，并告知當事人可通過仲裁、司法等途徑維護自已的權益。四是積極開展案件反饋工作，在案件調處過程及時跟進，實時了解當事雙方要求和情緒變動，防止事態反復或復雜化、擴大化，在調解工作結束后必須跟蹤了解調解落實情況，確保所辦案件全流程控制。
3、加強人民調解指導管理。一是加強業務培訓，按照分級培訓的原則，重點抓好人民調解員的培訓工作。縣司法局負責每年一次的兩級調處中心主任、首席調解員和縣級各類人民調解組織首席人民調解員的集中培訓；司法所負責轄區內村（社區）人民調解委員會主任的年度培訓、負責對轄區人民調解員的日常培訓工作。采用多種行之有效的授課方式加強對調解人員的崗前培訓和在崗培訓。二是提高人民調解工作制度化、規范化水平。高度重視人民調解工作規范化、制度化建設，制定完善相關配套制度和人民調解委員會工作制度，規范各類人民調解組織名稱和標識，規范文書格式，完善調解糾紛登記和統計報送工作，增強調解協議的法律性和政策性，提高人民調解的成功率。
（三）完善人民調解保障機制
1、提高思想認識。要從面向全社會、有利于加強社會管理的角度，重視人民調解的第一道防線作用，在各轄區范圍內調整充實人民調解隊伍力量，按照《人民調解法》要求，以鎮調委會為主導，在轄區村（居）委會成立了人民調解委員會，加大對人民調解規范化建設的支持和保障，特別是充分保證行業性的人民調解委員會的基礎保障，確保人民調解工作的正常開展。
2、強化經費保障。各級黨委和政府要將調解工作經費納入財政預算，適當提高案件補貼，全額保障人民調解工作所需經費。積極探索建立人民調解員保險制度，實行定額補貼，納入財政統籌范圍。建立健全經費落實的督促檢查機制，把辦公設施、經費落實以及專項使用情況作為依法治縣工作考評的一項重要內容，促使經費全面落實。同時，每年開展“優秀人民調解員”、“優秀人民調解委員會”的評比表彰工作，通過激勵機制調動指導人民調解工作的積極性，保障人民調解工作依法有序開展。
3、加強氛圍營造。采取多種有效形式, 在縣電視臺、縣政府網站、專題、專欄，形成由普法門戶網站、普法微博、普法QQ群和手機普法短信“四位一體”的宣傳格局，結合法律進社區、進農村、進學校等形式，廣泛的開展了宣傳教育活動,使《人民調解法》進入千家萬戶，使調解工作“有法可依”,并得到社會各界和廣大群眾了解、支持、參與人民調解工作，更多地選擇以人民調解方式解決紛爭，為《人民調解法》貫徹落實營造了良好的輿論氛圍。
（作者單位：南江縣司法局）
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