摘要：人民調(diào)解制度淵源于中華民族的文化傳統(tǒng)，被稱作為“東方一枝花”，最大的特點就是體現(xiàn)人性化，是法、理、情的有機統(tǒng)一。據(jù)考證，在3000多年前的西周官府中，就設(shè)有“調(diào)人”、“胥吏”的官職，專司調(diào)解糾紛，平息訴訟，維護(hù)社會秩序的工作。近年來，我縣高度重視發(fā)揮人民調(diào)解維護(hù)社會穩(wěn)定“第一道防線”的作用，不斷完善人民調(diào)解工作制度，進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解“定紛止?fàn)帯钡闹匾饔茫瑢S護(hù)社會穩(wěn)定起到了標(biāo)本兼治的效果，為富麗安康新南江的建設(shè)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。
關(guān)鍵詞：人民調(diào)解; 規(guī)范化; 建設(shè)
隨著國家改革的不斷深入，社會經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人民調(diào)解工作也面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)，如何推動人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)，更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展，成為一個亟需研究解決的新課題。
一、人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)的重要意義
一是貫徹落實黨的十九大精神，將楓橋經(jīng)驗發(fā)揚光大，鞏固黨執(zhí)政根基的需要。人民調(diào)解制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷發(fā)展和完善起來的一項具有中國特色的社會主義法律制度。黨的十九大對人民調(diào)解工作提出了更高更新的要求，這也是適應(yīng)新的時期社會管理的需求。人民調(diào)解作為調(diào)解民間糾紛的一種重要方式，長期以來，以其特有的便民性、主動性、親和性和情理法共融性，把大量的矛盾糾紛化解在了萌芽狀態(tài)，大大減少了信訪量、訴訟量和可能發(fā)生的違法犯罪，在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著獨特的 “減壓閥”、“潤滑劑”作用，既鞏固了黨的執(zhí)政根基，又在擴大黨的影響力和凝聚力上發(fā)揮著重要作用，已經(jīng)成為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。
二是進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解職能作用，提高矛盾糾紛化解能力的需要。開展人民調(diào)解委員會規(guī)范化建設(shè)活動，全面加強人民調(diào)解組織、隊伍和業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，是新時期進(jìn)一步加強人民調(diào)解工作的重要舉措，對于強化人民調(diào)解組織建設(shè)，提高調(diào)解員隊伍素質(zhì)，改善調(diào)解工作條件，增強人民調(diào)解的社會公信力，提高全市人民調(diào)解工作水平，促進(jìn)人民調(diào)解工作改革與發(fā)展，具有十分重要的意義。
三是推進(jìn)富麗安康新南江建設(shè)的客觀需要和必然要求。隨著改革開放的深入進(jìn)行，將會越來越多地觸及到深層次的利益格局，矛盾糾紛逐漸增多，群眾關(guān)注的熱點問題日益增多，尤其是當(dāng)前，在諸如土地征用、醫(yī)療糾紛、重大突發(fā)事故等社會熱點問題上，極易引發(fā)群體性事件。而人民調(diào)解在化解人民內(nèi)部矛盾、促進(jìn)社會發(fā)展的進(jìn)程中肩負(fù)著義不容辭的責(zé)任。實踐證明，人民調(diào)解把大量的矛盾糾紛解決在基層、解決在民間、解決在萌芽狀態(tài)，防止糾紛的激化和轉(zhuǎn)化，消除當(dāng)事人之間的隔閡，推動社會公平正義的實現(xiàn)，是維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的“第一道防線”。
二、人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)的主要做法
（一）健全組織機構(gòu)
1、建立三級人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。建全縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級矛盾糾紛排查調(diào)處組織機構(gòu)，目前南江全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會共48各，村（社）人民調(diào)解委員會共617個，均設(shè)立調(diào)解室，配備人民調(diào)解員，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的矛盾糾紛排查調(diào)處工作。全縣根據(jù)工作實際，成立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會4個，包括婚姻家庭糾紛調(diào)解中心、道路交通事故糾紛調(diào)解中心、醫(yī)療糾紛調(diào)解中心、消費糾紛調(diào)解中心各1個。
2、規(guī)范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會陣地建設(shè)。嚴(yán)格按照“六有”、“六統(tǒng)一”和“六落實”的標(biāo)準(zhǔn)，切實落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會的陣地。截止目前，全縣48各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會全部有專門的辦公室、醒目的標(biāo)識標(biāo)牌，規(guī)范統(tǒng)一的文書等。
(二)提升隊伍素質(zhì)
1、籌備動態(tài)管理機制。目前全縣共有各類調(diào)解組織669個，專兼職調(diào)解員3602人，現(xiàn)重點工作是按照《人民調(diào)解員管理辦法》落實星級人民調(diào)解員評定工作，已下發(fā)《南江縣司法局關(guān)于實施〈星級人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員等級評定〉的通知》，將人民調(diào)解員分為首席調(diào)解員、二級調(diào)解員和三級調(diào)解員，實行分級管理，并根據(jù)年度考核情況進(jìn)行調(diào)整，實現(xiàn)“一人一檔，動態(tài)管理”。
2、堅持定期組織培訓(xùn)。依照年初的工作重點開展人民調(diào)解員和法律明白人培訓(xùn)，不定期邀請法官、檢察官、警察、律師和法學(xué)專家對人民調(diào)解員進(jìn)行法律知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時著重進(jìn)行調(diào)解技能培訓(xùn)，幫助調(diào)解員不斷提高調(diào)解的方法和技巧，增強調(diào)解員對婚姻家庭、山林土地、相鄰關(guān)系和民間借貸等常見糾紛的調(diào)解能力，進(jìn)一步提高人民調(diào)解員綜合業(yè)務(wù)水平，加強人民調(diào)解隊伍建設(shè)。
（三）完善工作機制
1、完善矛盾糾紛排查調(diào)處制度。每月開展常規(guī)排查，在重大節(jié)日前開展定期排查，在重要會議等敏感時期進(jìn)行專項排查，做到定期排查與專門排查相結(jié)合。
2、完善人民調(diào)解工作程序。按照《四川省人民調(diào)解條例》、《四川省人民調(diào)解員管理辦法》、《四川省人民調(diào)解委員會規(guī)范化建設(shè)辦法》的相關(guān)規(guī)定，通過建章立制，進(jìn)一步規(guī)范了調(diào)解程序，嚴(yán)格按程序辦理，使得動態(tài)糾紛信息得到及時反饋，一般性民間糾紛化解在萌芽狀態(tài)，疑難性糾紛得到有效監(jiān)控和分流處理。有效落實調(diào)解回訪工作制度，透過回訪及時掌握糾紛調(diào)處的效果和協(xié)議履行狀況，對不全面履行或不履行協(xié)議的，說服教育當(dāng)事人，督促其履行協(xié)議。
3、嚴(yán)格落實辦案補貼。我縣將人民調(diào)解專項經(jīng)費列入財政，并對調(diào)解案件的難易程度、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)難易程度，將案件糾紛劃分為：一般民間糾紛、疑難民間糾紛、重大民間糾紛，對主要事實清楚，調(diào)解程序合法，調(diào)解文書制作規(guī)范并調(diào)解成功的案件，經(jīng)評估打分，分別給予50元、80元、100元的個案補貼。辦案補貼的落實，有力調(diào)動了全縣人民調(diào)解員的工作積極性。
三、人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)面臨的主要問題
（一）人民調(diào)解組織不完善
1、調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)亟待加強。全縣村（社）調(diào)委會共617個，比照《四川省人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)辦法》，達(dá)標(biāo)合格的只有96個，僅僅占15％；企事業(yè)單位調(diào)解組織還很薄弱，區(qū)域性、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織雖然成立，但缺乏保障呈“三無”狀態(tài)，工作開展阻礙較大。
2、大調(diào)解體系需加強聯(lián)動。有關(guān)部門對其歸口管理的社會團體和行業(yè)性組織的糾紛調(diào)解工作，培育扶持和幫助指導(dǎo)不夠，造成人民調(diào)解工作的指導(dǎo)管理也不可能落到實處。
3、“三大調(diào)解”對接機制有待優(yōu)化。當(dāng)前，我國化解矛盾糾紛、解決處理問題的方式主要有人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解，但這三類調(diào)解基本上都是各自為陣，自行開展工作，相互配合少。還沒有充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性、司法調(diào)解簡潔性和行政調(diào)解自主性的特點，更沒有整合“三大調(diào)解”的人力資源、活動陣地、職能職責(zé)等，做到有機結(jié)合，導(dǎo)致在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面效果不明顯。
（二）人民調(diào)解隊伍需強化
1、人民調(diào)解隊伍人員不足。村級調(diào)委會名義上由3名以上委員組成，但實際上從事日常調(diào)解工作的往往只有1至2人，而且這些調(diào)解員全都是村支部委員會干部兼職，除了擔(dān)任調(diào)解工作外，還身兼綜治、計生、網(wǎng)格等數(shù)職。這些兼職人員長期處于工作壓力大、任務(wù)重、超負(fù)荷工作狀態(tài)，沒有更多的時間和精力從事村級調(diào)解工作，更談不上提高調(diào)解水平了。
2、調(diào)解隊伍人員不穩(wěn)定。由于各種原因，調(diào)委會人員更換頻繁，隊伍建設(shè)不穩(wěn)定，出現(xiàn)民間糾紛或遇到突發(fā)事件，無人敢管，沒人調(diào)解，導(dǎo)致矛盾激化，致使事態(tài)擴大惡化，影響了社會治安穩(wěn)定。
3、業(yè)務(wù)水平普遍不高。目前調(diào)解員一般有村委會干部兼任，調(diào)解工作在很大程度上還是沿襲傳統(tǒng)調(diào)解工作的方式、方法開展的，調(diào)解手段側(cè)重于“情”與“理”的運用，而不注意“德”與“法”的結(jié)合，因而調(diào)解效果不明顯。加之，由于法律知識缺乏，很多村級調(diào)解員不愿意或不會制作調(diào)解協(xié)議書，即使制作了調(diào)解協(xié)議書，也存在許多不規(guī)范的地方，調(diào)解協(xié)議書的效用難以發(fā)揮。
（三）保障機制有待加強
1、重視力度不夠。俗話說“磨刀不誤砍柴工”，“養(yǎng)兵一世，用兵一時”，但各級政府特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有認(rèn)識到人民調(diào)解的重要性，認(rèn)為上訪找信訪、糾紛找法院、案子找公安，疏于對人民調(diào)解相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)部署，平時對人民調(diào)解的陣地規(guī)范化建設(shè)、調(diào)解員規(guī)范化管理指導(dǎo)工作支持不夠，但事實上，人民來訪、法院、公安受理的民間糾紛，大部分會進(jìn)入人民調(diào)解程序，這讓人民調(diào)解工作的職能發(fā)揮效果大打折扣。
2、工作經(jīng)費短缺。經(jīng)費保障是一切工作的基礎(chǔ)，而對于調(diào)解不收費的村級調(diào)解工作來說更是迫切需要。在實際運作中，村級調(diào)解經(jīng)費短缺仍然是導(dǎo)致矛盾糾紛排查調(diào)處力度不夠，培訓(xùn)、宣傳工作難于開展最直接的原因。雖然有個案補貼經(jīng)費，但一方面受礙于調(diào)解員身兼數(shù)職無暇在調(diào)解之余抽出時間完善調(diào)解卷宗，另一方面?zhèn)€案補貼經(jīng)費過少無法有效調(diào)動起調(diào)解員的積極性。
四、人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)的建議
針對以上人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)存在的問題和不足，結(jié)合我縣實際，應(yīng)該從以下幾方面加以強化和落實。
（一）健全人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系
1、完善組織機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。組織建設(shè)是開展人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)，是規(guī)范化建設(shè)的核心。本著科學(xué)、合理、管用的原則，按照《四川省人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)辦法》中的“六有”、“六統(tǒng)一”和“六落實”的標(biāo)準(zhǔn)建立健全各級各類人民調(diào)解組織。特別要在矛盾多發(fā)、人口密集、重點行業(yè)建立人民調(diào)解工作室，如縣城新區(qū)、光霧山旅游景區(qū)，實現(xiàn)人民調(diào)解組織“無死角”，對照省、市的目標(biāo)要求，爭取完成50％基層司法所的規(guī)范化建設(shè)。形成以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會為主導(dǎo)，村（居）人民調(diào)解委員會為基礎(chǔ)，區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會為觸角的多層次、寬領(lǐng)域、規(guī)范化的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。
2、規(guī)范人民調(diào)解制度建設(shè)。制度建設(shè)是依法開展人民調(diào)解工作的有效保證，也是規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容。人民調(diào)解組織必須建立起業(yè)務(wù)管轄、工作程序、糾紛排查、文書制作、審查備案、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)等方面的規(guī)章制度，建立和完善矛盾糾紛排查、重大疑難糾紛快報、“司法、信訪”聯(lián)動工作、年度考評獎懲、社會救助、督查回訪等機制，保障人民調(diào)解的公正、規(guī)范運行，不斷提高廣大人民群眾對調(diào)解工作的社會公信力。
3、加強人民調(diào)解多元體系的銜接。拓寬調(diào)解領(lǐng)域，加強聯(lián)動機制，創(chuàng)新完善人民調(diào)解工作機制，加強人民調(diào)解與相關(guān)程序的銜接配合機制，進(jìn)一步凸顯人民調(diào)解在大調(diào)解工作機制中的基礎(chǔ)性作用。完善與工商、衛(wèi)生、環(huán)保、人社、住建、安監(jiān)等矛盾多發(fā)部門的對接機制，積極探索在工作程序、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等方面的對接；建立人民調(diào)解介入政府信訪機制，引導(dǎo)上訪人員通過人民調(diào)解渠道解決問題；充分發(fā)揮行政部門和工會、婦聯(lián)等社會團體在人民調(diào)解工作中的作用，實現(xiàn)對矛盾糾紛的綜合治理。
（二）強化人民調(diào)解隊伍管理
1、狠抓人民調(diào)解隊伍建設(shè)。調(diào)解員隊伍是人民調(diào)解工作的重點。一是要按照人民調(diào)解員選任條件和程序，采取選舉、聘任的方式，選聘法律服務(wù)工作者、政法干部、農(nóng)村“五老”和熱心調(diào)解工作的人到調(diào)解隊伍中來；聘請人大代表、政協(xié)委員擔(dān)任兼職調(diào)解員；聘請專業(yè)人員擔(dān)任專職人民調(diào)解員，逐步壯大人民調(diào)解員隊伍。二是實行動態(tài)管理，推廣“首席調(diào)解員制”、“調(diào)解人員等級制”和“持證上崗制”等，每年表彰一批“十佳人民調(diào)解員”，努力造就一支政策、法律、文化“三高”的人民調(diào)解隊伍，更好的服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展。
2、提升人民調(diào)解工作質(zhì)量。依法調(diào)解是人民調(diào)解工作的生命線，這就要求必須依法、規(guī)范調(diào)解。一是嚴(yán)格按照法定程序開展工作，堅持公平公正原則，認(rèn)真做好案件登記、調(diào)查取證、組織調(diào)處、協(xié)議履行和質(zhì)量回訪每一個環(huán)節(jié)。二是積極發(fā)揮“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心的作用，充分整合人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解資源，做到陣地統(tǒng)一使用、人員統(tǒng)一安排，案件統(tǒng)一派送。三是對于通過多次組織調(diào)解不成的糾紛，應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，并告知當(dāng)事人可通過仲裁、司法等途徑維護(hù)自已的權(quán)益。四是積極開展案件反饋工作，在案件調(diào)處過程及時跟進(jìn)，實時了解當(dāng)事雙方要求和情緒變動，防止事態(tài)反復(fù)或復(fù)雜化、擴大化，在調(diào)解工作結(jié)束后必須跟蹤了解調(diào)解落實情況，確保所辦案件全流程控制。
3、加強人民調(diào)解指導(dǎo)管理。一是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照分級培訓(xùn)的原則，重點抓好人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作。縣司法局負(fù)責(zé)每年一次的兩級調(diào)處中心主任、首席調(diào)解員和縣級各類人民調(diào)解組織首席人民調(diào)解員的集中培訓(xùn)；司法所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會主任的年度培訓(xùn)、負(fù)責(zé)對轄區(qū)人民調(diào)解員的日常培訓(xùn)工作。采用多種行之有效的授課方式加強對調(diào)解人員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)。二是提高人民調(diào)解工作制度化、規(guī)范化水平。高度重視人民調(diào)解工作規(guī)范化、制度化建設(shè)，制定完善相關(guān)配套制度和人民調(diào)解委員會工作制度，規(guī)范各類人民調(diào)解組織名稱和標(biāo)識，規(guī)范文書格式，完善調(diào)解糾紛登記和統(tǒng)計報送工作，增強調(diào)解協(xié)議的法律性和政策性，提高人民調(diào)解的成功率。
（三）完善人民調(diào)解保障機制
1、提高思想認(rèn)識。要從面向全社會、有利于加強社會管理的角度，重視人民調(diào)解的第一道防線作用，在各轄區(qū)范圍內(nèi)調(diào)整充實人民調(diào)解隊伍力量，按照《人民調(diào)解法》要求，以鎮(zhèn)調(diào)委會為主導(dǎo)，在轄區(qū)村（居）委會成立了人民調(diào)解委員會，加大對人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)的支持和保障，特別是充分保證行業(yè)性的人民調(diào)解委員會的基礎(chǔ)保障，確保人民調(diào)解工作的正常開展。
2、強化經(jīng)費保障。各級黨委和政府要將調(diào)解工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，適當(dāng)提高案件補貼，全額保障人民調(diào)解工作所需經(jīng)費。積極探索建立人民調(diào)解員保險制度，實行定額補貼，納入財政統(tǒng)籌范圍。建立健全經(jīng)費落實的督促檢查機制，把辦公設(shè)施、經(jīng)費落實以及專項使用情況作為依法治縣工作考評的一項重要內(nèi)容，促使經(jīng)費全面落實。同時，每年開展“優(yōu)秀人民調(diào)解員”、“優(yōu)秀人民調(diào)解委員會”的評比表彰工作，通過激勵機制調(diào)動指導(dǎo)人民調(diào)解工作的積極性，保障人民調(diào)解工作依法有序開展。
3、加強氛圍營造。采取多種有效形式, 在縣電視臺、縣政府網(wǎng)站、專題、專欄，形成由普法門戶網(wǎng)站、普法微博、普法QQ群和手機普法短信“四位一體”的宣傳格局，結(jié)合法律進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校等形式，廣泛的開展了宣傳教育活動,使《人民調(diào)解法》進(jìn)入千家萬戶，使調(diào)解工作“有法可依”,并得到社會各界和廣大群眾了解、支持、參與人民調(diào)解工作，更多地選擇以人民調(diào)解方式解決紛爭，為《人民調(diào)解法》貫徹落實營造了良好的輿論氛圍。
（作者單位：南江縣司法局）
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