【摘 要】土地“三權分置”深刻影響著農(nóng)村治理。土地“三權分置”包含承包權確權、經(jīng)營權配置和所有權實現(xiàn)。“三權分置”帶來的農(nóng)村治理環(huán)境變化包括治理基礎的市場化、治理邊界的開放化、治理過程的契約化；其帶來的農(nóng)村治理主體變化有集體組織的治理功能強化、集體成員各階層參與治理的程度分化、非集體成員參與治理的作用加強；其帶來的治理機制變化有權力格局開放化和決策程序民主化。
【關鍵詞】三權分置；治理環(huán)境；治理主體；治理機制
土地產(chǎn)權制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度，也是農(nóng)村治理的重要制度基礎。基于土地所有制變遷的考察，吳曉燕（2013）將我國農(nóng)村治理概括為“鄉(xiāng)村自治”、“縱向官治”、“鄉(xiāng)政村治”和“多元治理”四種形式。陳世偉（2011）針對土地流轉對治理邊界的沖擊，主張農(nóng)村治理由村民自治向社區(qū)自治轉變。項繼權（2002）認為，隨著土地產(chǎn)權在農(nóng)村中重要性的不斷降低和農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村治理的出路在于集體化和再集體化。以上成果為我們理解土地產(chǎn)權制度與農(nóng)村治理的內(nèi)在關聯(lián)、農(nóng)村治理的未來發(fā)展提供了有益啟示，但僅揭示了農(nóng)村治理的某些面向，并未系統(tǒng)揭示土地產(chǎn)權制度對農(nóng)村治理的內(nèi)在影響。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（下稱《意見》），明確提出所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的具體要求。這一重大的制度創(chuàng)新，必將對我國農(nóng)村治理帶來深遠影響。本文擬在分析土地“三權分置”產(chǎn)權構架的基礎上，借鑒徐勇的研究成果，從治理環(huán)境、治理主體和治理機制三個層面論證“三權分置”對農(nóng)村治理的內(nèi)在影響。
一、土地“三權分置”的產(chǎn)權構架及特征
根據(jù)《意見》基本原則的規(guī)定，可繪制土地“三權分置”產(chǎn)權構架圖。（見圖1）
1.土地承包權的確權與特征。
土地承包權確權是“三權分置”的基礎性環(huán)節(jié)，有“確權到戶到地”和“確權確股不確地”兩種方式。“確權到戶到地”是指在確認地塊坐落、四至和面積的基礎上，采用合規(guī)技術與方法，由地方國土部門向農(nóng)戶和經(jīng)營主體頒發(fā)承包權證和經(jīng)營權證。在此基礎上，集體可反租承包地并統(tǒng)一將成片土地經(jīng)過市場方式承包給其他經(jīng)營主體。“確權確股不確地”是指不將地塊具體承包到農(nóng)戶，而是打破地塊界限，“將土地折股量化、確權到戶”，組建集體土地股份合作組織并由其主導農(nóng)業(yè)經(jīng)營。“三權分置”后，土地承包權的生產(chǎn)功能退化，成為財產(chǎn)保障性質(zhì)的成員權——地位維持權、對價請求權和繼承權，且不能抵押擔保。因此，對于集體成員，土地既應按現(xiàn)有人口均分，也要考慮人口變動因素，需處理好“穩(wěn)”和“調(diào)”的關系。就“穩(wěn)”的方面看，土地承包權是農(nóng)民享有的基礎權利，應保持“長久不變”，其期限可設置為70年。就“調(diào)”的方面看，對成為“有地市民”的農(nóng)民，應變通“減人不減地”政策，在優(yōu)化《農(nóng)村土地承包法》強制無償收回、自愿無償交回和有償轉讓等退出途徑的基礎上，探索土地自愿有償和公平合理的退出機制。對集體新增人口，應重新審視“增人不增地”政策，構建好新增人口的土地進入機制。
2.土地經(jīng)營權的配置與特征。
土地經(jīng)營權相對獨立化、配置便利化是“三權分置”的重要目標。其配置有自用和流轉兩種方式。土地自用就是“發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎作用”，維持農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營。對于鎖定性強、資本技術投入高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可鼓勵合作（聯(lián)）社經(jīng)營。土地流轉，有分散流轉和集中流轉兩種情況。分散流轉一般缺乏合同約束，難以明確相關方的權利義務，不利于規(guī)模經(jīng)營。集中流轉一般由集體經(jīng)濟組織對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃整理，再通過市場流轉以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。《意見》重點扶持家庭農(nóng)場和龍頭企業(yè)兩類新型經(jīng)營主體，引導家庭農(nóng)場“成為引領適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量”，鼓勵龍頭企業(yè)進入“農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務”行業(yè)。“三權分置”后，土地經(jīng)營權負載的占有、使用和收益功能進一步強化，成為真正的物權：經(jīng)營主體集體成員的身份限制取消，其在法律及合同規(guī)定范圍內(nèi)，自主經(jīng)營，并直接受惠于糧食直補等惠農(nóng)政策；真正實現(xiàn)抵押和擔保。
3.土地所有權的實現(xiàn)與特征。
土地所有權在“三權”格局中處于本源地位，其實現(xiàn)包括權能實現(xiàn)和主體實現(xiàn)兩個維度。目前，所有權權能脆弱現(xiàn)象十分普遍，集體僅扮演簡單管理者角色，農(nóng)戶粗放經(jīng)營土地并自行承擔各種風險，其真正實現(xiàn)應在處分權、監(jiān)督權和收益權等方面下工夫。根據(jù)《意見》精神，所有權權能將在“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營”和“提高生產(chǎn)效率”的“多種形式的生產(chǎn)服務”等方面發(fā)揮重要作用。所有權主體的實現(xiàn)主要涉及集體和成員關系問題。集體不是獨立于成員的具有抽象人格的法人組織，其利益和成員利益有機統(tǒng)一。因此，所有權權能既可以由集體行使，也可以在集體的監(jiān)督下由成員個人行使。
總之，土地“三權分置”在堅持土地集體所有權的前提下，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權以延續(xù)其保障功能，放活經(jīng)營權以優(yōu)化其配置效率，這必將釋放更多土地政策紅利。那么，“三權分置”對農(nóng)村治理帶來什么影響呢？
二、土地“三權分置”下的農(nóng)村治理環(huán)境
土地“三權分置”帶來的農(nóng)村治理環(huán)境變化包括治理基礎的市場化、治理邊界的開放化、治理過程的契約化三個方面。
1.治理基礎的市場化。
土地“三權分置”在資源配置、農(nóng)民利益關系等方面引致農(nóng)村治理基礎的市場化。農(nóng)村資源配置市場化除了村內(nèi)土地資源的規(guī)范化市場配置外，更包括各種要素資源在城鄉(xiāng)之間的市場配置：一方面，城市資本大量流入適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，土地租金更趨于市場化，資本帶來的示范和產(chǎn)業(yè)聚集效應不斷顯現(xiàn)，農(nóng)民通過嵌入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，學會自覺根據(jù)市場需要安排生產(chǎn)經(jīng)營；另一方面，“地動”引發(fā)“人動”，大量剩余勞動力離開農(nóng)村在城市自由擇業(yè)。這樣，農(nóng)村不再是傳統(tǒng)上作為農(nóng)產(chǎn)品剩余單向地流出資源，而是有機融入整個市場體系。這種市場融入不再是由剝奪和生存推動，而是牟利推動所致。農(nóng)民利益關系市場化表現(xiàn)在，農(nóng)民經(jīng)濟活動貨幣化程度提高，農(nóng)民與國家、集體、個人的關系由簡單型結構轉化為交叉式復合結構，形成村內(nèi)各主體間以親緣關系為核心的邊界模糊的“差序格局”。
2.治理邊界的開放化。
傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)部結構完整、功能完備，農(nóng)民對外交往少，治理邊界以行政區(qū)劃界定，呈現(xiàn)典型的內(nèi)聚型特征。隨著市場化推進，農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)不再“由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區(qū)域的邊界決定”。農(nóng)民深入市場的范圍越廣，程度越深，其活動邊界和交往邊界越可能超越農(nóng)村。特別是隨著土地流轉加速，農(nóng)村人口邊界更加開放：一方面，農(nóng)民以“離土不離鄉(xiāng)”或“離土又離鄉(xiāng)”的方式外流并長期居住異地；另一方面，部分經(jīng)濟發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)，由于集體經(jīng)濟及其他合資合作經(jīng)濟成分存在，本村農(nóng)民和其他成員都能以承包、入股、合資等方式參與產(chǎn)權經(jīng)營，或以技術管理人員等身份參與生產(chǎn)和管理。
3.治理過程的契約化。
契約的本質(zhì)是每個平等主體不受外在因素的影響和制約，自由表達自己意愿的一種制度和行為，體現(xiàn)了社會民主和自由進步的程度。長期以來，農(nóng)村社會是典型的身份社會，村組與農(nóng)民之間是基于成員權的土地資源的分配關系，農(nóng)民與農(nóng)民之間以血緣、地緣紐帶作為主要連接形式，缺乏契約性的約束與管理。隨著市場化程度提高，農(nóng)村原來結構彈性極低的身份制度結構開始發(fā)生松動，村組、農(nóng)民與其他主體與土地有關的活動都圍繞合同契約展開。這種因土地制度變革形成的契約觀念不斷在農(nóng)村被廣泛接受和利用，并向農(nóng)村治理的其他領域滲透和遷移。這樣，契約關系使農(nóng)村治理變得有序和便捷，村內(nèi)各主體間的權力義務都有約在先、有章可循，有關生產(chǎn)及活動都有規(guī)范標準、透明程序和書面依據(jù)。
三、土地“三權分置”下的農(nóng)村治理主體
土地“三權分置”帶來的農(nóng)村治理主體變化表現(xiàn)在：集體組織的治理功能強化、集體成員各階層參與治理的程度分化、非集體成員參與治理的作用加強。
1.集體組織的治理功能強化。
在土地所有權的實現(xiàn)過程中，隨著不斷加強土地管控和統(tǒng)一經(jīng)營能力，集體組織的治理功能得到加強：一方面，集體經(jīng)濟實力不斷增強，公共利益和公共事務日益增多，這更加凝聚農(nóng)民的集體意識和對農(nóng)村基層治理的認同感，更加強化農(nóng)民與基層公共權力的緊密聯(lián)系，推動農(nóng)民的政治參與熱情；另一方面，集體組織不斷擴大農(nóng)村公共權力機構的經(jīng)濟資源和組織資源，強化集體的組織動員和公共管理職能，農(nóng)村社會秩序維系、農(nóng)民社會交往和公共產(chǎn)品供給均被覆蓋。集體經(jīng)濟組織的封閉性、決策權力的集中性和農(nóng)村治理所追求的大眾參與和民主決策相矛盾。這造成經(jīng)濟組織以外的人員不能享受集體提供的公共服務。如何合理劃分和協(xié)調(diào)兩者功能是今后進一步鞏固和強化集體治理功能的關鍵所在。
2.集體成員各階層參與治理的程度分化。
隨著土地流轉和勞動力流動，農(nóng)村集體成員分化為三個階層：非農(nóng)階層、兼業(yè)階層、純農(nóng)階層。非農(nóng)階層一般常年在外務工且工作穩(wěn)定，或在農(nóng)村從事非農(nóng)職業(yè)。兼業(yè)階層數(shù)量龐大，通過家庭成員以代際分工或性別分工實現(xiàn)外出務工和在家務農(nóng)的職業(yè)整合。純農(nóng)階層包括貧弱階層和中農(nóng)階層。貧弱階層種植的田畝較少，無家庭成員外出打工，僅能維持溫飽。中農(nóng)階層多在40-60歲之間，正值從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的黃金時期。總的看來，非農(nóng)階層對土地依賴性最弱，與農(nóng)村利益最為疏遠，對農(nóng)村治理關注不足。兼業(yè)階層對土地有一定依賴性，雖對農(nóng)村治理有一定參與意愿，但受外出務工節(jié)律制約，他們投入精力不足。純農(nóng)階層中的貧弱階層，對土地有著極強的依賴性，但溫飽尚且吃力，其參與意愿能力嚴重不足。中農(nóng)階層與土地依賴性最強，與農(nóng)村利益關聯(lián)最為緊密，他們的交往空間和社會關系在農(nóng)村，對農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展懷有極大的熱情，他們是農(nóng)村治理的中堅力量，主要通過主要通過選舉式參與投身于農(nóng)村治理，并在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面發(fā)揮重要作用。
3.非集體成員參與治理的作用加強。
如前所述，非集體成員主要包括龍頭企業(yè)業(yè)主和外來務工人員。他們進村目的在于獲得利潤和工資收入，并且在土地流轉、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和其他公共服務等方面，他們的參與作用不可替代。但由于他們不屬于農(nóng)村集體成員，不能以政治選舉等途徑直接參與農(nóng)村事務，只能以議論式、抵制式和游說式途徑參與農(nóng)村治理。由于農(nóng)村資源集中在集體手中，這些組織往往被納入集體管理體系中，還難以獨立發(fā)揮治理作用。
四、土地“三權分置”下的農(nóng)村治理機制
從上可知，農(nóng)村治理是在一定治理背景下，相關主體依托治理資源、通過一定治理機制，對農(nóng)村公共事務進行組織和調(diào)控的過程。就農(nóng)村治理機制而言，土地“三權分置”主要從權力格局和決策程序兩方面產(chǎn)生影響。
1.村治權力格局開放化。
在歷史上，父權、族權、紳權、政權等村治權力要素自成一體，均源自固定、先在的身份，是一種同閉合式的同心圓社會相一致的封閉性權力格局。建國后，村治權力封閉性減弱，逐漸形成體制性權力和憑借個人能力獲得的自致性權力相混合的格局。土地“三權分置”促使村治權力格局進一步向開放性轉變。隨著農(nóng)村市場化發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結構多樣化調(diào)整，村治權力各要素圍繞農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)結構重新組合與配置。農(nóng)民通過競爭、非集體成員通過擔任集體企業(yè)領導人，進入權力階層。他們執(zhí)掌權力以后不一定常住農(nóng)村，其社會交往領域大大超越原有閉合圈子。從趨勢看，自致性權力主體越來越重要，體制性權力主體越來越式微。自致性權力主體以能人為主，包括家庭農(nóng)場戶、種糧大戶和能辦事的人。他們通過流轉經(jīng)營大片土地、組建專業(yè)合作社和建立行業(yè)協(xié)會等途徑，不斷塑造自身權威。
2.決策程序民主化。
農(nóng)村治理的相關決策，雖然伴隨著一定的集體討論和會議決策等形式，但在“班長掛帥、黨委領導、黨政經(jīng)一體”的權力體制下，帶有明顯的“集體討論，書記做主”的色彩，村民委員會、村民大會等沒有實質(zhì)性的決策權力。李普塞特認為：“促進民主的條件，必須把重點放在分歧和共識的根源上。”在“三權分置”過程中，為達成合作與妥協(xié)，各地創(chuàng)新產(chǎn)生了“村民議事會”為載體的新型民主化決策程序，在產(chǎn)權摸底調(diào)查、方案制定及實施、過程監(jiān)督等方面發(fā)揮主導作用。在成都，部分“村民議事會”己經(jīng)成為村級事務的常設議事決策機構，管理當?shù)卣畵芨兜拇寮墝ｍ椯Y金，在授權范圍內(nèi)可以撤銷和變更村民委員會不適當?shù)淖鳛椤?/p>
五、基本結論及進一步討論
1.基本結論。
土地產(chǎn)權制度決定和支配著農(nóng)村基層治理。土地“三權分置”對農(nóng)村治理環(huán)境帶來沖擊，影響治理主體的參與意愿和能力，最終對農(nóng)村治理實現(xiàn)帶來重大影響。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變革的推進，農(nóng)村治理的形式和內(nèi)容都將發(fā)生進一步深刻變革。
2.進一步討論。
（1）農(nóng)村治理離不開國家社會、法律政策、基層政權等宏觀因素的影響。因此，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進步，必將決定著農(nóng)村治理發(fā)展的方向。（2）不少學者主張構建“社區(qū)共同體”，并將其視為繼“社隊制”、“村組制”之后的第三次重大變革。但這種共同體不是均質(zhì)的，而是有層次差異的，其內(nèi)核是原來農(nóng)村及其成員，外圍是其他非集體成員。兩類成員如何分權和享權還需要進一步探索。
作者：王貝，西華大學馬克思主義學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2017年第8期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
