完善“三權分置”法律制度
當前，“三權分置”改革正在我國農村深入推進。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實行農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權分置并行，是我國農村改革的又一次重大創新。“三權分置”改革契合我國農業和農村發展的現實需要，不僅有利于鞏固農村基本經營制度，而且有利于保障農民財產權利、促進農民持續增收，有利于實現土地適度規模經營、提高農業生產效益。
“三權分置”的目的是放活農民對所承包土地的經營權，讓農村土地活起來。為此，需要完善相關法律規定，有效設計權利歸屬和流轉規范，既保護農民土地權利，又完善土地適度規模經營所需要的體制機制。“三權分置”改革實行后，土地經營權就要為農戶之外的主體經營農業、占有和使用土地而設定權利，需要在立法上規范與土地經營權相關的權利義務關系。目前，可以根據土地經營權獲得方式的不同，完善相關法律制度。
合作社入股形成的經營權。一些地方的農戶以土地承包經營權入股，組建合作社或者合伙組織，建立規?；慕洜I體制。在這種情形下，合作社或者合伙組織取得土地經營權。這種經營模式是我國近年來一直在鼓勵和促進的，這種經營權的法律基礎問題已經解決，我國農業法、農村土地承包法、農民專業合作社法等法律都規定了相應條文。
以租賃方式形成的經營權。這種類型的經營權是按照合同法中有關租賃合同的規定，由經營權人和集體經濟組織或者農民個人訂立租賃合同，經營權人因此獲得法律承認的租賃權。合同法對于租賃雙方當事人的權利義務有一些強制性規定。比如，租賃期限不得超過20年；6個月以上的租賃應訂立書面合同，否則被視為不定期租賃，即當事人隨時可以撤銷約定；等等。如果依照這些規定，土地經營權就有了不得超過20年的時間限制；在不訂立書面合同的情況下，經營權人獲得的經營權就存在不確定性。
物權性質的經營權。在“三權分置”的法律實踐中，有必要強化經營權的物權性質。經營權物權化之后，同債權性質的租賃權會有很大區別。該權利的存續期間可以跨越合同法規定的20年最高期限，滿足權利人長期生產經營的需要。另外，把經營權依法確定為一種物權，也強化了這種權利進入市場的能力。我國物權法中已經有了在用益物權基礎上再設置用益物權的相關規定。土地上的權利一般期限較長，可以在此之上再設定權利。將經營權視為一種物權，在實踐中可以將其納入不動產登記，不論是轉讓還是設置抵押，法律上的操作都更為方便，也可以為農戶帶來更有保障的財產收益。
無論采取什么方式取得耕地的經營權，當事人之間都要訂立土地經營合同。當事人之間的權利和義務尤其是經營權的內容，主要由土地經營合同加以確定。所以，關于訂立土地經營合同的法律規則在實踐中具有重要意義，必須依法確立明確的制度。首先要明確合同的主體，主要是明確經營權人和誰訂立合同、如何訂立合同。這種合同有時候是農戶個人訂立，實踐中由集體出面訂立的也很多。相關法律制度設置應考慮到這些實際情況。
在“三權分置”改革的相關立法中，應堅持不得妨害農民現有土地承包經營權的原則。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。在依法處理農村土地權利問題時應當明確，建立健全土地法律制度的目的是發展現代農業、惠及廣大農民。相關立法必須立足我國農村發展的實際，照顧廣大農民群眾對土地的感情，維護農村穩定。
作者系中國社會科學院法學研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：人民日報 2018年9月17日
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