——梓潼縣非正常上訪調查與法治思考
摘要：非正常上訪不同于正常上訪，必須掌握其規律，依法治理才能取得長治久安的效果。對非正常上訪的治理既要綜合施策，更要依法治理。要樹立對法治的信仰，維護信訪人合法權益，嚴密細致、周到穩妥依法處置非正常上訪，依法嚴厲打擊違法信訪，完善信訪工作機制，提高信訪工作隊伍運用法治思維、法治方式處理非正常上訪問題的能力和水平，完善人大代表的民意溝通功能。
關鍵詞：非正常上訪; 依法治理; 社會穩定
群眾上訪，是向黨和政府反映情況，以求解決實際困難和問題。自2005年國務院《信訪條例》實施后，各級黨委、政府始終堅持以人為本，切實暢通信訪渠道，嚴格規范信訪行為，積極解決合理訴求，全國信訪形勢大有好轉。但有一個問題我們不能忽視，就是無理訪、越級訪、集體訪、極端形式異常訪等非正常上訪現象，在一定范圍內仍然存在，在某些地方甚至愈演愈烈。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。依法治理非正常上訪在基層實施情況如何，在實施過程中又遇到了哪些問題，如何破解？為此，筆者花了半年時間，走訪了梓潼縣委縣政府信訪和群眾工作局、縣公安局、縣法院、縣住建局、縣民政局、縣人社局、8個鄉鎮、21個村（社區）和部分企業事業單位以及部分信訪群眾，就梓潼縣依法治理非正常上訪工作進行了調查研究，提出對治理非正常上訪法治化建設的思考和建議。
一、依法治理非正常上訪的經驗及取得的成效
近年來，梓潼縣堅持依法治理非正常上訪，取得了較好的效果，非正常上訪量趨于下降，實現了基層維穩機制理性化運行。
（一）依法推動信訪改革。一是廣泛開展法治宣傳。通過網絡、LED顯示屏、固定展板等途徑，以召開會議、印發資料、窗口接訪、街頭宣傳等形式，廣泛宣傳《信訪條例》和《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》等法規政策，以及中央、省、市、縣關于暢通和規范信訪渠道、依法逐級走訪、訴訪分離等改革舉措，引導群眾正確行使權利，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治社會氛圍。
（二）依法規范信訪秩序。引導信訪群眾正視自身責、權、利，依法理性表達訴求。完善協調工作機制，堅決遏制“以鬧求解決、以訪謀私利”等不正?，F象，依靠法治規范信訪秩序。2014年對非正常信訪人進行訓誡談話6人次。2015年，對在信訪過程中采取過激行為的信訪人進行訓誡談話6人次。
（三）依法辦理初信初訪。嚴格執行信訪事項首接首辦責任制，把好信訪工作“第一道關口”，按照“誰主管、誰負責”的要求，抓實受理、交辦、督辦、回復四環節，依法依規及時就地高效處理信訪事項。2014年初信初訪一次性辦結率達到90%以上，避免小事情拖成大事情，簡單問題轉化為復雜問題，小矛盾上升為大矛盾，最大限度減少問題積累、矛盾上行，堅決防止“初轉重”、“信轉訪”。
（四）引導群眾依法逐級走訪。一是認真落實國家、省、市關于依法逐級走訪辦法，規范信訪事項辦理受理程序，著力解決工作不規范、落實不到位等問題，真正以方便快捷的信訪途徑和較高的一次性辦結率、息訴息訪率和滿意率引導信訪群眾就地反映訴求。2014年對32件涉法涉訴信訪事項集中移交政法機關依法按程序辦理。
二是扎實做好越級走訪群眾的教育疏導工作，引導其依法逐級反映訴求，不支持、不受理越級走訪。2016年做好越級走訪群眾的教育疏導工作420余人次。
三是定期或不定期分析研判越級走訪形勢，調研督導越級走訪重點案件，不斷加強和改進工作，將越級走訪量降下來。2015年調研督導越級走訪重點案件18件，越級上訪總量較2014年同比下降21%。
四是積極參加政風行風熱線值守，解答群眾熱點難點問題。2015年，結合農村基層組織建設，對農村支部書記、村（社區）主任信訪維穩工作進行培訓3期1000余人次。
（五）依法推進訴訪分離。堅持訴訪分離制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，積極引導信訪人對涉法涉訴上訪到有關政法機關反映。2016年將省委巡視組移送信訪件以及省市交辦的2批積案中涉法涉訴的23件移送法院、公安局等政法機關依法處理。
（六）依法化解信訪積案難案。一是成立工作領導小組，與各鄉（鎮）、各單位簽定《信訪積案化解工作目標責任書》，明確各單位黨政一把手為信訪積案化解工作第一責任人，切實抓好信訪積案化解工作。
二是建立信訪積案臺帳，進行動態式管理，使信訪積案化解工作有的放矢。
三是把好交辦、督辦、結案 “三關”，處理好工作進度與工作程序的關系，健全完善信訪案件辦理質量驗收機制，進一步提高辦理質量，促進信訪工作出實效，確保高標準完成任務。
四是持續深入抓好信訪積案化解活動，完善信訪工作與“大調解”、法律援助銜接機制，按照“不欠政策帳、不欠感情帳、不欠時間帳”的要求，縣級領導主動牽頭與責任部門及責任人對信訪突出問題進行研究、分析，通過領導大接訪、帶案下訪、領導包案、督查督辦等措施，著力解決一批影響社會和諧穩定的突出信訪問題，有效防止和控制越級訪、重復訪、集體訪的發生，為地方經濟社會發展營造安定團結的社會環境。2017年，定期不定期集中梳理信訪積案難案臺賬8次，逐一落實領導包案及責任單位化解穩控責任，堅持執行“一個案件、一套方案、一名包案領導、一名律師、一名金牌調解員”的“五個一”積案化解工作機制。
五是對中央省市交辦的信訪積難案件，進行專題安排逐一落實縣級領導包案，加強督查督辦，促進有效化解。2017年8-9月，中央環保督查組在川督查期間交辦梓潼縣環保類信訪問題29件，梓潼縣承辦18件，到9月中旬全部辦結，全部環保投訴案件均按照中央、省、市相關要求，嚴格案件辦理程序，規范案件辦理回復內容及相關佐證要件，嚴把整改落實關，防止環保整改敷衍塞責、陽奉陰違。
（七）依法處理信訪違法行為。及時妥善處理工作中掌握的揚言采取過激行為、制造事端、串聯規模性聚集上訪等信息，確保不發生信訪極端惡性事件。對違法上訪的典型案例適時曝光，樹立“無理不能取鬧、有理也要依法理性反映訴求”正確導向。
（八）加強干部學法用法建設。建立黨員干部會前學法制度，加強法制信訪宣傳力度，要求黨員干部堅持集中學習、分散自學等形式抓好自身法律理論知識學習，自覺增強國家法律法規、方針政策解讀、宣傳能力，更好地引導群眾增強學法用法，遇到問題找法靠法意識和能力。
二、基層依法治理非正常上訪遇到的問題和薄弱環節
（一）越級上訪形勢嚴峻。調查發現，非正常上訪人員通常采取的方式是信上不信下，信權不信法，其指導思想始終認為上訪層級越高問題越容易解決；越級上訪的人數越多，訴求越會得到滿足。為此，往往喜歡往省上、北京等政府有關部門上訪，以此給基層政府和有關部門施加壓力。2015年四川省委巡視組在綿陽期間到市上訪達到52批 97人次。2016年省委巡視組駐梓期間上訪達到200余件次。
（二）信訪分流落實難。少數信訪人法制觀念淡薄，信“訪”不信“法”，表現在應該通過司法等渠道解決的事項，信訪人始終要找信訪部門，信訪分流落實艱難。
（三）排查化解穩控難。群眾反映的土地征用、拆遷安置、規劃建設、環境保護、勞動社保等領域信訪問題較為突出，集訪、纏訪、鬧訪、重復訪多，疏導化解手段有限，穩控難度大。2017年涉房、涉軍、瀑電移民、退休干部、非法集資、企事業單位改制歷史遺留、拆遷安置等信訪群體不穩定因素激增，信訪人久訴不息甚至蠻投濫訪問題突出，責任單位疏導化解手段少，維穩形勢嚴峻。
（四）非訪處置工作需改進和加強。一方面，一些上訪群眾喜歡采取威脅的方式打橫幅標語、書寫大字報、呼喊口號，身穿孝服、頭戴孝帽、散發傳單，制造不良氣氛以求達到目的；有的采取攜帶管制刀具、易燃易爆、腐蝕等危險物品上訪；更有甚者以沖擊黨政機關和采取嚴重危害公共安全（封堵道路）的方式上訪。
另一方面，對于纏訪、鬧訪行政機關辦公場所、辱罵領導干部和工作人員等違法上訪行為處置、打擊力度不夠，缺乏有效處置手段，形成的壓力、威懾力不足。對相關單位責任追究不力，從源頭預防非訪發生的機制不夠完善。
三、基層非正常上訪問題的法治路徑
十九大報告《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。”治理非正常上訪，既要綜合施策，更要依法治理，只有依法治理，才能為信訪問題的解決增強權威性、可預期性。
（一）樹立對法治的信仰
進一步開展 《信訪條例》暨信訪法制宣傳教育，拓展信訪法制教育的受眾面，增強人民群眾的法治意識。堅決杜絕信訪工作中“能壓下就有兩下、擺平就是水平、搞定就是穩定、妥協就是和諧”、“花錢買息訪”的治理思維，減少“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的非正常上訪的預期，牢固樹立運用法治思維和法治方式化解信訪問題的理念，引導廣大群眾樹立依法信訪、依法辦事的法治意識。
（二）維護信訪人合法權益
對國家機關濫用職權、不作為、慢作為甚至亂作為，侵害信訪人權益導致信訪事項發生而造成嚴重后果的，對直接負責的主管領導和責任人依紀依法給與黨政紀處分，直至追究刑事責任。
（三）周到穩妥依法處置
在依法處置非正常上訪方面，應堅持公開案件、公開訴求、公開辦案過程、 公開處理結果的原則；在法律法規適用上要做到違法事實清楚、證據全面充分；在工作程序上要做到嚴格規范、尺度統一，使每一個非正常上訪案件都得到妥善處理。
對于農村集體權益分配類的矛盾，要在準確掌握集體資產總數、權益分配方案、各方利益訴求等信息的前提下，初步形成一致性意見，然后召開村民代表大會進行討論，獲得大多數人的擁護和支持，為矛盾的化解奠定扎實的群眾基礎。對于勞資糾紛類矛盾，政府要在準確掌握信息和把握細節的基礎上，引導勞資雙方充分交流、理性談判，設計出兼顧各方利益需求的解決方案。對于重復非正常上訪、鬧訪、纏訪等疑難積案類矛盾，要按照“先期預警、綜合施策、公開透明、主動積極”的原則有效應對，讓公眾全面準確地了解事實真相。
（四）依法嚴厲打擊違法信訪
要嚴守信訪底線和法律紅線，加大對違法信訪的處理力度。一要慎用警力，二要依法處置。慎用警力不是不用警力，從法律上界定非正常上訪行為表現后，對那些在非正常上訪行為中的違法人員，公安機關應依法處置。對一般行為不構成治安管理處罰的非正常上訪人員，公安機關要發放訓誡書，建立訓誡檔案。對無理信訪、要求過高的有理信訪以及有法定途徑的信訪事項，通過信訪程序依法告知、答復、辦結、終結。對反復纏訪鬧訪、擾亂社會公共秩序、妨害公共安全和社會管理的非正常上訪人員，在進行批評、教育和警告、勸阻的同時，要注意收集、固定、保存證據，為依法處理奠定基礎。對借信訪無理取鬧，捏造、夸大事實屢教不改的信訪人和嚴重擾亂社會秩序和黨政機關正常工作的非法上訪行為，相關部門要積極勸阻，勸阻無效的，要依法依規，堅決果斷處理。
（五）依法完善信訪考核機制
要減少對地方黨政領導的壓力，通過降低群眾對信訪維穩的預期，減少群眾非正常信訪。要將信訪維穩工作的考核重心轉移到查處在信訪工作中存在失職、瀆職、不作為和違法違紀等問題。
（六）不斷提高信訪工作隊伍運用法治思維、法治方式處理問題的能力和水平。
（七）完善人大代表的民意溝通功能。
完善人大代表的民意溝通功能，防止民眾將所有的訴求向基層政府傾瀉。新加坡以“民事診所”方式較好地實現了政府與民眾有效溝通的經驗，值得我們在破解非正常上訪難題中加以借鑒。新加坡的“民事診所”是國會議員定期傾聽民眾訴求的例行工作。國會議員利用業余時間接待民眾（選民），每周一次，晚上8點開始，往往深夜才能結束。其程序為：選民求見登記；求見者向工作人員（由志愿者 擔任）詳談所要反映的問題；打印談話內容；議員按順序接待來訪者。議員和來訪者見面，進一步核實情況，能夠當場解決的問題就當場予以解決，不能當場解決的問題，在打印好書信內容的專用信紙上簽上議員的名字，并將其傳真給政府有關部門或機構，而政府部門或機構則必須在一個星期內直接回復當事人。據統計，每年有5萬名選民在每周接待活動中向議員求助?！懊袷略\所”的最大優勢在于其充分發揮了人大代表的民意溝通功能，通過這樣的制度安排，不僅疏通了民眾與政府的關系，民眾的怨氣也有了一個“宣泄口”，而糾紛的解決則多了一個有效“切入點”。
（作者簡介：黃元武，男，四川梓潼人，中共梓潼縣委黨校、梓潼縣行政學校副校長、法學高級講師，主要研究方向：法學、黨建、公共行政。）
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