內容摘要：衰退產業，是指在產業結構中陷入停滯甚至萎縮的產業。產業衰退其實也就是產業盛極而衰的一個過程。但是，如果不加以調控，任其發展，將會給經濟發展造成嚴重的負面影響。破解嘉禾煤炭、冶煉、鑄鍛造產業衰退問題，必須創新思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續的措施。
關鍵詞：產業衰退; 調查; 對策
衰退產業，是指一個地區或一個國家的產業結構中不適應市場需求變化、不具備區位優勢、缺乏競爭力的產業群，在產業結構中陷入停滯甚至萎縮的產業。產業衰退的原因有很多的，各個國家不同，基本上是有些行業泡沫嚴重，開始衰退，然后產生傳遞效應導致整個市場信心不足。其實也就是盛極而衰，如果不加以調控，任其發展，將會給經濟發展造成嚴重的負面影響。
嘉禾縣位于湖南省郴州市西南部，轄9鎮1鄉，面積699平方公里，人口43.5萬，是湖南省地域面積最小、人口密度最大的縣份之一。全縣是以煤炭、錳鐵礦、石灰石開采、加工，生產鑄鍛件、水泥、能源為主導產業的一個典型的綜合性資源縣，是全國100個重點產煤縣之一，境內探明的煤炭地質儲量1.45億噸，工業儲量9000多萬噸，含煤面積近30平方公里；是湖南省鑄造產業基地，被評為“江南鑄都”，縣內鑄造企業210多家，年產鑄件80多萬噸；是“中國鍛造之鄉”，精密五金鍛造工具年產5000萬件，占據全國市場份額的20%。
一、產業衰退基本情況
近年來，受資源日益枯竭、國家宏觀經濟持續下行和去產能政策等因素影響，我縣傳統主導產業日益衰退，產值由2011年的28.6億元下降到2016年的10.2億元，規模以上企業由37個下降到19個，吸納就業人員由9823人下降到1200人，稅收由2.6億元下降到0.56億元，利潤由11.72億元下降到2.07億元。
（一）煤炭產業嚴重萎縮。受政策調整影響，煤礦從曾經的200多個關閉整合到2011年的58個，再減少到目前的12個（其中正常生產的只有9個），煤炭產業產值占工業總產值的比重由之前的50%以上下降到2012年的20.3%，再下降到目前的5.1%，煤炭稅費由1.9億元下降到2016年的0.57億元，占財政總收入的比重也由23%下降到4.9%，隨著煤礦關閉政策的進一步落實，到2018年，還要退出6個煤礦，煤炭稅費還將進一步下降，煤炭對整個產業的支撐能力逐步消失。
（二）冶煉行業遭遇政策性淘汰。我縣冶煉企業規模小，產能低，抗風險能力弱。在國家環保政策和產業政策雙重壓力下，冶煉企業加速淘汰。冶煉企業從2009年的81家減少至目前的1家，稅收從2009年最輝煌時的1.7億元下降到現在的30萬元。
（三）鑄鍛造行業效益不高。由于我縣的鑄鍛造業處于產業的最底端，技術含量不高，產品附加值低。加上近兩年金屬制品價格持續走低，我縣鑄鍛造行業稅收由2011年的3610萬元下降到現在的1355萬元。
二、產業衰退引發的突出問題
由于煤炭資源逐漸枯竭，我縣長期以資源型、粗放型、低端型產業為主的發展過程中積累的各種深層次矛盾和問題不斷凸顯，嚴重影響了嘉禾的可持續發展。特別是近年來的去產能政策對嘉禾這個資源依賴型地區造成了較大的影響和沖擊，突出表現在以下幾個方面：
（一）產業衰退造成財政運行嚴重困難。一是稅費征收總額減收嚴重。從稅收分行業來看，煤炭業、鑄鍛造業、冶煉業稅是我縣的支柱財源，占財政收入的半壁江山，煤炭形勢最好時，僅煤炭行業實現的稅費就占財政總收入的40%以上。隨著國家去產能、降能耗政策調整，我縣煤炭業、鑄鍛造業、冶煉業實現的稅收大幅減少，分別從2011年的18720萬元、3610萬元、9067萬元減少到2016年的5686萬元、1355萬元、61萬元，我縣的可用財力大幅下降。二是財政支出大幅增加。2014年以來，我縣共關閉退出國有煤礦4個，涉及職工1866人（其中無固定期限職工833人、合同制職工1033人），初步預算需要補償資金2.68億元,市財政實際拔給職工安置費1.46億元,缺口1.2億元以上。2016年，關閉非國有煤礦2個，需關退獎補資金2400萬元（有包括之前關閉的煤礦），造成目前縣財政資金缺口巨大，運行更加困難。
（二）產業衰退造成社會不穩定因素增加。一是減少了群眾的收入。煤炭、冶煉等主導產業的衰退，直接導致從事煤炭等行業的從業人員從以前9823人下降到目前的1200余人。同時，從事煤炭運輸、煤場經營、煤炭銷售以及為煤炭生產提供材料，為煤礦工人生活提供服務的行業間接吸納就業人數減少6000余人。去年，我縣關閉袁家、羅卜安、鐵爐下3個國有煤礦，加上焦沖元煤礦共有職工1866人失去工作，下崗失業，近1000個家庭失去主要經濟來源，家庭因失業致貧。今年春節前，數百名煤礦下崗工人到縣委、縣政府集體上訪，嚴重影響公共秩序。此外，大量煤礦職工下崗，造成我縣正在建設的國有煤礦棚戶區改造建設資金籌集受到嚴重影響，全縣有近1000戶未及時交納建房集資款，目前建設項目處于半停工狀態。同時，由于煤礦工人大都是當地居民，有的全家數人都在煤礦從事采煤、后勤等工作，煤礦關閉退出后，對家庭收入影響巨大。二是對職業病人的醫治產生不利影響。近年來，我縣煤礦從業人員職業病數量不斷攀高，煤礦衰退致使職業病人維權之路面臨中斷，后期的治療費用和基本生活費用失去經濟保障，糾紛不斷。三是部分企業主對政策的誤判導致投資失敗產生不穩定隱患。隨著國家煤礦關閉退出機制的出臺，對煤礦企業技改等要求越來越高，部分煤礦老板盲目投入巨額資金進行技改擴能建設，全縣民間資金共投入近3億元。2016年國家又出臺關閉政策，各關閉退出煤礦損失巨大，約900個股東因投資煤炭產業血本無歸，成為新的不穩定因素。
（三）煤炭衰退對關聯產業產生致命影響。近5年來，全縣減少的煤炭產量110萬噸，按目前煤價每噸500元計算，減少工業總產值5.5億元。此外，煤炭產業衰退對關聯產業影響巨大。嘉禾發達的汽車運輸業，很大程度上是礦業運輸的帶動作用，2011年，按每車10噸載重量計算，嘉禾共170萬噸煤炭，需17萬臺次。汽車運輸又帶動汽車維修、汽車銷售等產業的繁榮。礦產設備的制造、銷售也隨煤礦關閉由繁榮走向衰退，嘉禾縣有超過一半以上礦產設備制造和銷售企業倒閉。
（四）采煤沉陷區綜合治理陷入困境。粗放的開采方式對礦山地質環境造成了非常嚴重的影響，地面塌陷、土地損毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題日益突出。由于采煤沉陷，影響了我縣的5個產煤鄉鎮，34個自然村，1324戶，4495人不同程度的受到采煤沉陷引發的礦山地質災害隱患的威脅和損失。由于引發地質災害的煤礦關閉，原來由礦山承擔的部分地質災害治理資金后續投入無法保障，引發的房屋開裂、山體滑坡等地質災害治理困難，特別是到了雨季，直接威脅到礦區群眾生命和財產安全。
三、促進產業衰退地區發展的工作思路及做法
（一）穩妥推進國有煤礦關閉退出，著力去產能、降成本。近年來，我縣不斷健全煤礦關閉退出機制，完善煤礦關閉退出相關標準，指導煤礦有序退出，推動資源枯竭型城市轉型發展。一是實行各級領導聯鄉聯礦制度。深入鄉鎮深入煤礦做工作，分析產業政策和經濟形勢，剖析煤礦資源貯存情況，陳述關閉整合的利害關系，最大限度減少煤礦關閉退出阻力。二是加大政策宣傳力度。充分利用電視、廣播、報紙、墻報、宣傳冊、網絡等各種形式大力宣傳國家產業政策，讓產煤鄉鎮、煤礦、煤礦股東和職工認清形勢，做好心中有數。三是推行煤礦安全倒逼機制。對安全條件差和不符合安全條件的煤礦實行嚴格管理，堅決打擊違法違規生產和作業行為。經過5輪煤礦關閉整合，由原來的65家煤礦整合到目前的12家，煤礦關閉整合及退出工作基本平穩。
（二）促進產業轉型升級，催生新產業、形成新業態。順應市場環境和發展條件的變化，努力克服國家去產能政策帶來的煤炭產業萎縮、鑄鍛造產業持續低迷的陣痛，輕裝上陣，加快產業轉型，打造布局合理、層次分明、產城一體的現代產業體系。一是力推鑄鍛造等傳統產業向智能制造轉變。以智能裝備制造、精密五金為主攻方向，主動對接“中國制造2025”、制造強省建設“1274”行動計劃，加快“一區兩園”建設，大力推進機械裝備、智能制造等高新技術產業發展，推動傳統鑄鍛造向裝備制造、嘉禾智造轉型升級，朝著高端化、智能化、低碳化加速邁進，打造“江南鑄都”升級版。二是大力培育戰略性新興產業。依托嘉禾獨特的區位優勢、豐富的自然資源、深厚的文化底蘊，著力將溫泉產業、觀光旅游、文化旅游、電子商務、現代物流等產業培育成新的經濟增長點，加快補齊我縣產業發展短板。三是推動體制機制創新。以經濟體制改革為牽引，解放思想，大膽探索，破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，建立起科學規范、運行有效、適應嘉禾加快轉型跨越發展的體制機制。進一步優化政務環境，把簡政放權、放管結合、優化服務工作推向深入，為創新創業開路，為企業發展松綁，為擴大就業助力。不斷創新園區管理體制，解除園區體制機制束縛，打破身份界限，釋放機構和人的活力。加快創新招商引資體制，引進開放的理念、先進的機制、優勢的資本，加快與經濟發達地區的全面對接，確保在項目策劃、招大引強上實現新突破。
（三）加強沉陷區綜合治理，著力促穩定、惠民生。近年來，我縣堅持把采煤沉陷區治理擺在優先位置，突出抓好沉陷區生態環境恢復治理、棚戶區改造、沉陷村搬遷項目，大力推進城鄉供水、公交、社會救助一體化，不斷改善沉陷區居民生活環境，提高沉陷區居民生活質量。通過多年的努力，取得了一定的成效。一是組織好治理資金。縣財政將治理資金納入年度預算，保證每年安排1000萬元資金，用于全縣的采煤沉陷區的治理工作。嚴抓現有煤礦的礦山生態修復與環境治理工作，全縣每年用于礦山生態修復與環境整治理資金不得少于200萬元。積極爭取國家采煤沉陷區綜合治理項目資金，2016年成功申報龍潭采煤沉陷區專項建設基金2000萬元。二是加大治理工作力度。堅持把沉陷區避險安置工作放在首位，按照規劃推進，保證工程質量，兌現竣工時間，每年完成200戶以上的危房治理任務。充分調動鄉鎮、村組、煤礦參與治理沉陷區的工作積極性，結合沉陷區治理，抓生態恢復、經濟發展、產業接續工作。三是抓好沉陷區項目落地。按照 國家、省市提出的七大板塊，落實項目，落實政策、落實責任主體，配合項目業主與建設單位，加大棚戶區改造、沉陷區搬遷等項目建設力度，爭取項目早落地、早開工、早完工。目前，全縣（國家財政、縣級財政、煤礦、村民）先后共投入資金近3億元，有8個村272戶實施了整體搬遷；有31個村142戶村民在政府的組織下自行拆舊建新，異地避險安置；有20個村的200多畝農田得到了“水田改旱土、貨幣補償”；有36個村150多戶被鑒定為A、B級危房的村民住房得到了維修；部分受損水利工程輸水灌溉功能得到了修復。
（四）加大困難群眾幫扶力度，著力搭平臺、保就業。支持企業多渠道分流安置煤礦職工，做好再就業幫扶工作。支持下崗職工和殘疾人等弱勢群體創業就業，為下崗職工和殘疾人等弱勢群體提供職業選擇、求職技巧、職業技能等方面的指導，并將就業技能培訓與推薦就業有機結合起來，實現培訓就業“一條龍”服務。積極推動勞務輸出，鼓勵農村剩余勞動力外出務工，積極搭建平臺，大力推進全民創業“六個一”工程，即建立一個創業項目信息庫、創建一個返鄉創業基地、教會一手創業技能、安排一筆小額貸款、出臺一系列優惠政策、樹立一批創業典型，引導嘉禾在外老板和務工人員“攜資金、帶技術、引外商”返鄉創業。特別是在要素資源配置方面實現稅費征收、人員落戶、場地安排等方面的優化整合，喚發出了全民創業、全民創新的大熱情，走出了一條“統籌城鄉發展，促進全民創業就業”的嘉禾模式。目前，全縣返鄉創業人數達到1.6萬余人，創辦回流型實體經濟2300多家，為群眾提供就業崗位4.93萬個，新增城鎮就業1.1萬人，新增農村勞動力轉移就業1.3萬人，幫助農民增收達5.8億余元，有效解決了因產業衰退失業人員的的再就業問題，一定程度上消除了社會不穩定因素。
（五）加大上級政策資金爭取力度，著力強保障、促發展。 我縣財政總量小，基礎設施、城鎮保障等歷史欠賬多，再加上產業衰退，財政壓力巨大，要實現資源枯竭型城市轉型發展，就必須搶抓國家政策機遇，認真研究國家、省和市政策投資導向，加大采煤沉陷區綜合治理、促進產業衰退地區發展等項目申報力度，全力爭取上級各類專項資金。一是研究政策，把握投向。不斷加大與上級發改部門的溝通聯系工作力度，及時了解上級資金投向，第一時間獲取政策信息并及時送到企業手中，為項目申報做好前期工作準備。 二是超前謀劃，爭取主動。按照中央、省和市資金投向、項目申報要求，著力與我縣在建、擬建項目搞好對接，超前梳理各類申報材料，認真查漏補缺，完善項目手續，確保萬無一失，在各級政策出臺后，立即組織上報，牢牢把握工作主動權，搶占先機。三是跟蹤服務，確保成效。對申報項目全程跟蹤抓好落實，直至項目獲批。隨時與上級部門加強溝通對接，以快速的效能、務實的作風和誠懇的態度，爭取各級對我縣經濟發展的最大關注和支持。四是加強儲備，科學發展。為充分發揮項目建設在經濟發展中的重要推動作用，我縣堅持以項目為本，不斷強化措施，對于符合國家產業政策，有利于優化資源配置和結構調整升級，有利于促進經濟社會全面協調、可持續發展的項目，積極做好項目申報工作，爭取更多的上級政策和資金支持。
（作者單位：中共嘉禾縣委黨校）
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