關(guān)于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年11月2日印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中規(guī)定：“在有條件的地方開(kāi)展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)”，不僅首次提出“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”這一概念，而且強(qiáng)調(diào)“有償退出”和在“有條件的地方”“試點(diǎn)”。2016年1月18日，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于扎實(shí)做好2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見(jiàn)》（農(nóng)發(fā)〔2016〕1號(hào)）中強(qiáng)調(diào)：“探索農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿有償退出政策”，不僅再一次提出“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”這一概念，而且進(jìn)一步提出了“退出”的前提是“依法自愿有償”。2016年4月18日，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)家測(cè)繪地理信息局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證有關(guān)工作的通知》進(jìn)一步明確了：“有條件的地方，可以充分利用確權(quán)成果，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出試點(diǎn)”。
“土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓”這一概念的首次出現(xiàn)是在上述農(nóng)業(yè)部《關(guān)于扎實(shí)做好2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見(jiàn)》中，該文件強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。不難發(fā)現(xiàn)，“土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓”的前提是“依法自愿有償”，這一前提與前述“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”的前提是一致的。
筆者在這一節(jié)之所以使用“土地承包權(quán)退出”這一概念而不是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”、“土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓”的原因如下：首先，研究“土地承包權(quán)”的“退出”，而不是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“退出”，不僅與中央關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的改革舉措相銜接，更有利于探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下的土地承包權(quán)退出問(wèn)題。畢竟，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)戶(hù)只保留了土地承包權(quán)，雖然農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的退出會(huì)導(dǎo)致其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)期內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍掌握在農(nóng)地流入方手中，此時(shí)，用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”顯然較為不妥。其次，研究“土地承包權(quán)退出”而非“土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓”的原因是，“退出”這一概念的內(nèi)涵外延要大于“轉(zhuǎn)讓”。以農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出為例，按照現(xiàn)行法律，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的主要途徑有三個(gè)：一是自愿交回；二是轉(zhuǎn)讓?zhuān)蝗鞘栈亍?不僅如此，筆者認(rèn)為，由征地導(dǎo)致的農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的途徑之一。
土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下所形成的物權(quán)，并且，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下，對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭而言，只存在土地承包權(quán)，不再存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如此一來(lái)，法定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出途徑其實(shí)也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下土地承包權(quán)的退出途徑。不僅如此，筆者以為，由于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回”的前提條件——“全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的”——較為過(guò)時(shí)，不能完全涵蓋近年來(lái)大量農(nóng)民家庭通過(guò)搬遷至縣級(jí)市、縣城以及建制鎮(zhèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化這一現(xiàn)實(shí)，所以有必要進(jìn)一步拓展“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”的內(nèi)涵外延。
由此可見(jiàn)，土地承包權(quán)的退出，是指“在農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下，農(nóng)民家庭通過(guò)（當(dāng)前）法定的自愿交回、轉(zhuǎn)讓、集體收回、土地被征收等途徑，或者是通過(guò)舉家搬遷至縣級(jí)市、縣城和建制鎮(zhèn)而實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化這一途徑，與農(nóng)民集體解除土地承包關(guān)系，退出農(nóng)民集體。”
(摘自眾誠(chéng)智庫(kù)微信公眾號(hào)《土地承包權(quán)退出問(wèn)題辨析》)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)人愛(ài)農(nóng)地 2018-10-14
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