在中國長期的農業大國、農村大國的社會背景下，小城鎮作為廣大鄉村的政治經濟文化中心、商品交易場所、公共服務設施集聚之處，無疑在鄉村乃至國家發展中起著十分重要的作用，縣城和建制鎮掌控了鄉村發展的總體格局。1949年以來，國家始終重視小城鎮的發展，毛澤東接見外賓時指出“還是小城鎮好”，更成為中國城市發展的重要指導思想。而在文化大革命中，由于對城市認識的偏見，在“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”的思潮下，在城市知青下鄉、干部乃至居民下放的同時，小城鎮也出現撤鎮、廢鎮乃至毀鎮的現象。1978年改革開放以來，國家依然把農業放在首位，關注小城鎮發展，歷年的中央一號文件都與農業和小城鎮有關。概括小城鎮發展之路，其地位作用、發展態勢、發展路徑大致可以分為三個階段。
從1978年至80年代，是小城鎮積極發展時期，也是中國小城鎮的黃金時期。隨著農村經濟改革的推進，農業發展、農村經濟活躍，鄉村企業興起，在短缺經濟的工業化初期，小城鎮成了農村乃至整個國家經濟的重要支柱。作為鄉鎮企業的承載地和村辦工業運銷中心的小城鎮得到很大發展，成為農村人口就業的重要場所。1983年著名的社會學家費孝通先生發表了《小城鎮大問題》及繼后的《小城鎮大戰略》，更推動了小城鎮發展熱潮，大大提高了小城鎮的地位。而1984年建制鎮標準的調整，使小城鎮數量大幅度增加（1982—1990年建制鎮數量從2678個劇增至14539個），是全國發展最快的城鎮類型。以鄉鎮企業為支撐的小城鎮道路也成為中國城鎮化的特色而走向國際交流，例如，上世紀80年代，建設部規劃司俞德寅先生曾赴日本名古屋參加聯合國區域研究中心召開的會議并作了發言。小城鎮發展也受到中央的重視。1978年國務院召開的城市工作會議就確立了“控制大城市規模，多搞小城鎮”的方針。1980年全國城市規劃工作會議提出“控制大城市規模、合理發展中等城市，積極發展小城市（包含縣城和建制鎮）”的方針，嗣后的六五、七五及1989年《城市規劃法》均延續了這個精神，只是在“控制大城市規模”前增加了“嚴格”兩字。但是，由于鄉鎮企業存在規模小、產業層次低、產品質量差、效益少，且占地多、污染重、布局散亂、基礎建設浪費大等問題，因而廣受詬病。相應地，小城鎮發展也進入低潮。
上世紀90年代至本世紀初，是小城鎮重點發展時期。隨著城市經濟體制改革、鄧小平南巡講話、改革開放推進、外資進入、沿海經濟特區和開放城市的建立，各級城市特別是東部發達地區城市發展加速。為強調中心城市的帶動作用，浙江和江蘇兩省率先提出加快大城市發展，提高小城鎮發展質量。盡管中央仍堅持小城鎮發展政策，推出小城鎮戰略，也通過戶籍制度改革，以及撤鄉建鎮、鄉鎮合并、建設工業園、集中村級工業向鎮集中等措施，使小城鎮取得一定發展，規模和經濟實力有所增強，但整體上已不是數量的擴張，而是把提高小城鎮發展質量放在重要位置，提出“有重點地發展中小城鎮”（2001年“十五”計劃“重點放到縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮”）。特別是提出大力發展縣域經濟后，縣城、重點鎮、中心鎮成為小城鎮發展的方向和重點。中國小城鎮發展也引起國際學術界的注意。1995年，由我和美國阿克倫大學馬潤潮教授（華裔）聯合，以“中國自下而上的城市化研究”為題的中美合作項目，向美國魯斯基金會申請資助獲批，由兩國8個高校（美3中5）和2個中國科研與規劃設計機構，歷時3年，共同開展東中西9省區40多個建制鎮的調查研究，對中國小城鎮在城鎮化進程中的地位作用及其機制做了科學的論證。其成果分別發表于中美高級學術刊物。
本世紀以來，是小城鎮協調發展時期。隨著改革開放的深入、全球化的推進、現代工業體系的建立和服務業的發展、城市開發區新區的設立、城市戶籍制度的開放，城市成為人口、企業、資金等要素的集聚地，中心城市和大城市獲得迅速發展，發揮著社會發展的引領作用。城市的協調發展成為中國城市健康可持續發展的關鍵。1998年中共十五屆三中全會已提出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”的要求。目前，中國城市發展已從發展中心城市到以中心城市為核心，依托特大城市形成城市群推動大中小城市和建制鎮協調發展的新階段。小城鎮在中央新農村建設和解決三農問題各項政策支持下，通過產業提升、對外合作、企業改革，也獲得發展和進步。部分小城鎮經濟發展已達城市水平，也具相當人口規模（據資料，2013年全國有大于5萬人口以上的小城鎮973個——葉裕民），但總體而言，由于發展潛力不足、產業布局分散、基礎設施和公共服務設施水平差、就業崗位少、和大中城市缺乏有效的產業聯系，對農村轉移人口缺乏吸引力。因此，小城鎮也只有走協調發展道路，才能獲得應有的發展。
當前我國已進入創新發展、轉型發展的新時期，小城鎮也面臨新的發展背景、新的形勢、新的要求，包括：（1）新型城鎮化道路，城鄉統籌、城鄉一體的要求，鄉村振興戰略；（2）東部及大城市產業結構調整、產能轉移的形勢；（3）大城市高新技術產業升級對就業者的文化需求和吸引人才政策；（4）中西部地區內生動力的增強，人口回流和就地城鎮化的新態勢；（5）現代交通和通信條件支撐下的時空距離的改變；（6）互聯網和移動通訊技術支撐下的電商和淘寶村的出現；（7）大范圍旅游休閑和回歸自然、懷念鄉愁的人們對生活和居住環境的新需求；（8）農業產業化、特色鎮的建設等等。這些均對資源配置、資金分配、產業布局、人口流動、農業人口轉移帶來深層次的影響，這些都為小城鎮發展帶來新的機遇和挑戰。小城鎮將如何響應，如何應對？新的中國小城鎮發展之路何在？需要我們認真思索，也在此求教于各位學界同仁。
作者系南京大學建筑與城市規劃學院教授
中國鄉村發現網轉自：鄉村與城鎮建設 微信公眾號（原創）
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