——以浙江麗水為例
麗水作為人民銀行總行與浙江省政府“行省共建”的全國農村金融改革試點地區, 同時又是國務院批準的全國“兩權”抵押貸款試點地區, 始終堅持回歸本源、服務“三農”的改革理念, 持續推進農民住房財產權抵押貸款試點工作并有效盤活農村“沉睡”資產。2017年初以來, 人民銀行麗水市中心支行結合當地民宿、農家樂等農旅經濟快速發展的實際, 將農民住房所有權與使用權分離, 創新推出農民住房使用權抵押貸款, 進一步實現農村產權資本化, 推動農村經濟加速發展。
農民住房使用權抵押貸款的可行性
近年來, 麗水市民宿、農家樂等旅游產業發展迅速, 農村經濟發展迅速, 農村信貸需求不斷擴大。人民銀行麗水市中支在調研中發現, 轄內鄉村民宿和農家樂所使用的場所, 有很大一部分是由經營者通過租賃方式從農戶或村集體手中流轉獲得使用權。同時, 在農民住房所有權基礎上派生出一定期限內的農民住房使用權, 其包含的租金、裝修、家具等價值較高。農旅產業經營者以“農民住房使用權”向商業銀行申請抵押貸款的需求較大。
實際上, 根據現有的政策法規, 農民住房使用權抵押貸款已經不存在障礙。首先, 《物權法》《擔保法》關于農房抵押貸款的政策限制主要是“集體所有的宅基地使用權不得抵押”。從農民住房所有權中分離出來的農民住房使用權用于抵押, 并沒有違反相關法律。其次, 農民住房使用權用于抵押與國家保護農民利益的政策取向不存在沖突。在農房抵押貸款推進工作中, 中央在關于宅基地流轉方面的改革一直較為謹慎, 只允許宅基地在村集體范圍內流轉, 其目的主要是防止出現大量農民失房失地現象。然而, 如果開展農民住房使用權抵押貸款, 即使出現不良, 也僅僅是處置一定期限內的農民住房使用權, 農房及土地的所有權始終歸農民和村集體所有。
對于金融機構而言, 農民住房使用權抵押貸款具有較強的操作性。首先, 農民住房使用權具有較高價值且相對較容易評估。農民住房使用權租金、房屋內家具、家電等資產價值較高, 并且租金可以根據流轉合同量化, 家具等資產也可折現評估, 金融機構在開展農民住房使用權抵押貸款時抵押物的評估標準相對明確。其次, 作為抵押物的農民住房使用權具有較好的市場流動性。發生不良的貸款抵押物, 可以流轉給有投資民宿意愿的經營主體, 通過再次流轉實現權益讓渡, 從而減輕金融機構對抵押物流轉處置的擔憂。
試點初見成效
農民住房使用權抵押貸款是一項政策性和技術性很強的金融創新。我們在推進過程中, 對農民住房使用權抵押貸款的可行性及相關政策進行充分研究, 并組織設計了貸款的總體推進方案, 確保創新工作有序推進。明確了貸款發放的對象與條件、抵押物價值確定、貸款辦理流程等內容。
為確保創新工作風險可控, 我們采取先試點后推廣原則, 在試點成功的基礎上再向全市各縣 (市、區) 、各銀行機構全面推廣。一是科學選取試點縣。選取了旅游產業發展較快、民宿經濟發達、農房抵押貸款創新意愿較強的云和縣以及獲批開展全國農民住房財產權抵押貸款試點的青田縣作為首批試點地區。二是合理選擇試點合作銀行。選擇產品創新自主性較高的農商行 (農村信用聯社) 和村鎮銀行作為首批試點合作銀行。三是審慎選擇首批貸款發放對象。選擇了民宿經營情況優良、農民住房使用權價值較高、信用好、有融資發展需求的民宿作為首批貸款發放對象, 既便于操作, 又有利于控制風險。
在開展農民住房使用權抵押貸款過程中, 麗水市金融機構創新推出了兩種操作模式。一是民宿經營者利用從農民手中流轉租賃過來的農民住房使用權向銀行申請抵押貸款。銀行機構根據經營者流轉租賃合同約定的使用年限、農房裝修投入、民宿預期經營收益等資產價值進行評估, 確定授信金額和發放貸款。如果經營者不能及時歸還貸款, 銀行可以將農民住房使用權進行再流轉, 所得價款用于抵償貸款損失。農民住房使用權抵押貸款業務推出后, 深受民宿經營者歡迎。比如, 云和縣“牧云居民宿”利用從農戶處流轉獲得的15年農民住房使用權, 向銀行抵押獲得30萬元貸款, 用于擴大民宿規模。青田縣洞背村村民周某向同村村民租用一幢6間3層共720平方米的農房用于經營古村民宿, 此后他用這些房屋6年的使用權向銀行申請到15萬元貸款, 用于擴大民宿規模。二是農民以自有住房使用權申請抵押貸款。在這一模式中, 農民以自有住房一定年限的使用權作為抵押物, 銀行則根據農房的使用條件和農戶信用狀況確定授信額度。如果農戶不能及時歸還貸款, 銀行可將農房相應年限的使用權進行流轉交易, 所得價款用于抵償貸款損失。該業務開展以來, 青田縣石門漁村村民陳某平、陳某松分別以其20年期限的農房使用權為抵押物, 從銀行獲得30萬元和10萬元貸款, 用于滿足其農家樂 (民宿) 流動資金需求;考坑村村民吳某以其480平方米石頭老房子的20年使用權為抵押, 獲得30萬元貸款用于開辦特色民宿。
農民住房使用權抵押貸款創新業務進展順利, 并產生較好的示范效應。目前, 麗水已經在3個試點縣啟動了農民住房使用權抵押貸款業務, 7家銀行機構共為67家民宿經營主體發放了67筆貸款, 金額共計1550萬元, 平均每筆貸款金額23萬元, 全部用于擴大民宿經營規模。隨著這些貸款的順利發放, 農民住房使用權抵押貸款得到社會各界高度關注, 越來越多的金融機構準備參與貸款試點工作, 申請農民住房使用權抵押貸款的民宿經營主體也明顯增加。
農民住房使用權抵押貸款有效破解了農房流轉處置難問題。由于農民住房產權的特殊性, 且考慮到農民失房失地引發的社會穩定問題, 以往的農房直接抵押貸款一旦出現風險, 在抵押物處置方面有著較大的困難。而農民住房使用權抵押貸款, 在保障農房所有權不變的基礎上, 實現了農房使用權價值最大化, 并且在遇到風險時可通過再次流轉破解農房限定在本村范圍流轉、處置難等問題, 很大程度上消除了金融機構推動農村產權抵押創新的顧慮。農民住房使用權抵押貸款的成功推出, 不僅拓寬了農村市場主體的融資渠道, 而且在較大程度上滿足了民宿等經營主體的大額融資需求, 有利于實現農村產權資本化和價值最大化, 促進美麗鄉村建設和民宿經濟發展。
主要問題和政策建議
缺乏政策的頂層設計。雖然農民住房使用權抵押貸款在法律上不存在直接障礙, 但在政策及法律層面尚缺乏頂層設計, 在工作推進中難以找到直接的政策依據, 導致銀行機構在推進過程中仍然存在一定顧慮;在配套制度設計時, 相關部門對此項金融創新持謹慎觀望態度。
確權頒證、抵押登記等配套機制有待建立。明晰產權和避免重復抵押是抵押貸款工作的重要基礎, 也是銀行機構普遍關注的環節。由于“農民住房使用權”這一概念是麗水市參照中央關于農地“產權分置”思路以及近年來當地民宿快速發展、農民住房租賃流轉規模不斷擴大等現實情況創新提出的, 在實際操作過程中缺乏政策支持, 在推進“農民住房使用權”的確權頒證工作特別是明確頒證和抵押登記部門職責時存在一定困難。
風險分擔和補償機制有待進一步完善。根據現有操作模式, 農民住房使用權抵押貸款發生不良后, 在抵押物處置工作中, 流轉受讓對象一般也必須是從事民宿經營的主體, 受讓對象相對要求更高、范圍更小, 單單由銀行機構自行處置難度較大。同時, 農民住房使用權抵押貸款處于創新階段, 金融機構存在一定后顧之憂, 期待盡快建立對應的風險分擔和補償機制以提高其積極性。
針對上述主要問題, 筆者提出相應的政策建議。首先, 建議參考農地“三權分置”改革思路, 由中央研究制定出臺相關政策, 鼓勵將農民住房財產權與使用權進行分離, 并支持金融機構開展農民住房使用權的相關融資創新工作, 為基層創新實踐提供政策依據。其次, 建議地方政府在推進農民住房使用權抵押貸款創新工作中, 明確由主管農民住房財產權和宅基地使用權確權登記頒證工作的國土部門, 負責農民住房使用權的確權頒證和抵押登記工作。最后, 建議組織政策性擔保公司積極參與農民住房使用權抵押擔保工作;由政府成立收儲機構, 對發生不良的農民住房使用權進行收儲, 集中處置;制定風險補償財政配套政策, 構建風險分擔補償機制;加快保險與農民住房使用權抵押貸款的有效結合, 控制貸款風險, 減少金融機構的后顧之憂。
中國鄉村發現網轉自：中國金融 2017年22期
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