改革開放之前，我國并不重視小城鎮的發展，小城鎮只是與農村地區聯系在一起，以服務農村為主要職能，在名稱上也統稱“村鎮”。由于我國實行計劃經濟體制，為保證優先發展重工業的政策目標，政府采取了“城市偏向”的政策，表現為極其嚴格的城鄉分割的戶籍、就業和社會福利等制度，農村、農業和農民為工業化的發展作出了巨大的貢獻和犧牲，相應地，為農村地區服務的小城鎮也沒有發展的土壤和空間。從1978年開始，我國由農村聯產承包責任制起步的農村地區全面改革發展，釋放出大量的農村剩余勞動力，并開始改變我國長期低速甚至停滯不前的城鎮化發展狀態。但是，在我國二元結構條件下嚴重的城鄉戶籍分隔狀況及經濟發展與城市基礎設施建設滯后的背景下，以小城鎮作為吸納農村剩余勞動力的主要載體成為該階段我國城鎮化發展的最佳政策選擇。農村地區以“離土不離鄉”的就業模式為主導的鄉鎮企業及其支撐的小城鎮開始崛起。1984年，中共中央國務院批轉農牧漁業部《關于開創社隊企業新局面的報告》提出鄉辦、村辦、聯戶辦和戶辦四個輪子一起轉的鄉鎮企業發展策略，鄉鎮企業在全國范圍內得到了較大的發展，成為中國農村剩余勞動力就業的主要途徑、經濟發展和小城鎮發展的主要動力。同時，隨著城鄉集市貿易的開放和發展，國家允許務工、經商、辦服務業的農民自帶口糧在城鎮落戶（1984年），以及鼓勵農民進入集鎮落戶（1985年），這也使得大量離開土地的農民進入小城鎮。為了適應城鄉經濟發展的需要和進一步培育這種發展態勢，國務院于1984年11月批轉民政部《關于調整建制鎮標準的報告》，降低了建制鎮的設鎮標準。1984年底，全國2366個縣有6211個縣轄建制鎮，而到1988年，全國的建制鎮已經增加到11481個。1993年，建設部在蘇州召開的全國村鎮建設工作會議確定了以小城鎮建設為重點的村鎮建設工作方針，確立了小城鎮建設在農村地區發展中的核心引領作用，小城鎮也獲得了一個加快發展的政策環境，如1994年建設部等六部委聯合頒發《關于加強小城鎮建設的若干意見》、1995年國家體改委等11個部委聯合下發《小城鎮綜合改革試點指導意見》并在全國范圍選擇57個鎮作為綜合改革試點、1997年國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》的通知，直到1998年10月中共十五屆三中全會的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出了“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”（“小城鎮大戰略”），把小城鎮發展定位在國家戰略的高度。
縱觀改革開放以來我國的小城鎮發展，可以看出小城鎮發展的作用始終聚焦于服務農村地區。盡管其政策環境不斷改善，但小城鎮的發展狀況并不盡如人意，無論在對小城鎮發展自身的服務與支撐作用上，還是在對農村地區的吸引與影響作用上，均沒有發揮出預期的與國家政策引導相對應的作用。根據住建部組織對全國31個省、市、自治區百余鎮的調查①，小城鎮普遍存在經濟規模總量小、水平低，產業結構層次偏低，就業規模小，經濟的持續增長能力低，整體經濟發展活力弱，以及小城鎮建設水平低等問題。根據對全國各地1.2萬余名小城鎮居民的問卷調查，對小城鎮發展最不滿意的也集中在就業機會、產業發展和基礎設施等三個方面，不滿意的比例分別為32.5%、21.5%和19.4%。同時，由于受到城市集聚效應的影響，大量小城鎮和農村居民（尤其是年輕人）通過外出務工或買房離開小城鎮進入城市，留在小城鎮的以中老年人居多，更進一步削弱了小城鎮的活力。因此，如此國家政策引導下的小城鎮發展并沒有起到充分對人口和產業吸納及推進城鎮化全面健康發展的作用。究其原因，主要還在于對小城鎮發展作用的預期存在一定的偏差。改革開放以來小城鎮發展作為城鄉區域結合的社會綜合體被限定于“上接城市”和“下引農村”，向上承接城市的技術、資金和人才等發展要素只是小城鎮發展的手段，下引作為農村地區的增長極和經濟、政治、文化中心才是根本的目的，而忽視了小城鎮服務于城市地區的作用，小城鎮作為城鄉發展要素流動和組合的載體也表現為從城市到農村的單向模式。從這種發展模式的實際成效看，目前我國大多數地區小城鎮的發展都存在著供需關系嚴重結構性不平衡的狀況。一方面是小城鎮生產和提供了大量中低端的產品和服務，這些產品和服務既不能提升農村地區的發展質量，也無法支撐小城鎮本身的發展需求；另一方面，更大范圍區域在發展進程中所產生的中高端的需求卻得不到充分的供給。但是，在我國部分沿海經濟發展地區，由于充分利用了小城鎮發展的政策環境優勢并發揮小城鎮對城市地區發展的支撐作用，出現了大量新興的小城鎮，并表現為從“一鎮一品”到產業集群的經濟發展模式。這樣的小城鎮發展模式與路徑值得借鑒。
回顧小城鎮作用的政策預期及其發展實踐，未來我國小城鎮要增強服務功能和人口經濟的集聚能力，應更加關注其在城鄉區域發展中的雙向作用，在明確小城鎮產品和服務的供給方向的基礎上，優化配置好發展的要素資源，調整經濟結構，提高供給質量和效率，更好地滿足城鄉兩個市場對中高端產品的需求，并培育特色經濟發展，促進經濟的可持續發展。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》要求“構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的產業發展格局”，2016年國家《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中也明確提出“要加快發展中小城市和特色鎮，因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。
創新性和特色化的產業發展是特色小城鎮發展的核心，特色小城鎮的供給側結構性改革首先要優化小城鎮產業發展的生產要素資源配置結構，通過技術創新提高全要素的生產效率。其次，通過要素資源的優化配置和產業發展，培育適應高端需求的新興產業，可以推動整個區域的產業結構轉型，實現生產力水平的躍升。從已有的較為成功的小城鎮發展案例可以發現，小城鎮對城鄉的雙向功能作用決定了小城鎮產品與服務供給要滿足城市（地區）和農村兩個方向的輸出。面向城市的產品輸出需要實現產品（服務）的獨特性、稀缺性及特定階段城市（地區）發展需求的緊迫性，而面向農村的輸出則應包括產品、公共服務及就業機會等更多形式，應對“三農”發展的需要并具有正外部性，并有助于農村人口向小城鎮的集聚和土地的集約利用，促進城鎮化健康發展。同時，小城鎮的產品與服務的良好供給體系培育必須遵循產業結構的演進規律，特別是某一產業發展對其他產業活動可能產生直接的或間接的不同效應的影響，以及小城鎮所處區域的產業發展基礎。再次，小城鎮發展的供給側結構性改革的關鍵是對制度供給的改革，使制度供給與生產要素的自由流動更好地匹配起來，突破制約生產要素自由流動的制度瓶頸，對相關制度和體制機制進行改革性供給。如小城鎮要從原先主要承接城市資金轉向各方社會力量參與、企業為主體的運營機制及市場化的運作方式，包括小城鎮及其所服務的農村地區自身發展要素的優化配置，尤其是土地要素優化配置，并與特色產業培育發展的緊密結合，并落實國家新型城鎮化發展所提出的投融資體制機制的改革，實現小城鎮建設的融資方式創新，探索產業基金、股權眾籌、PPP等融資路徑和市場化機制。
作者系同濟大學建筑與城市規劃學院教授
中國鄉村發現網轉自：鄉村與城鎮建設 微信公眾號（原創）
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