——兼與農(nóng)村土地征收制度改革的對(duì)比
摘要：農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 構(gòu)建科學(xué)合理的收益分配格局是聯(lián)動(dòng)改革的主要抓手。基于H省W市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度的改革實(shí)踐, 仿真模擬農(nóng)戶個(gè)體選擇行為分化及與政府間的博弈, 在評(píng)價(jià)W市土地利用效益的基礎(chǔ)上, 重構(gòu)“入市”收益分配格局, 探索兩項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。研究結(jié)果表明: (1) 農(nóng)民在策略選擇中表現(xiàn)出“理性經(jīng)濟(jì)人”特征。農(nóng)民參與入市改革的意愿較強(qiáng), 對(duì)土地征收則表現(xiàn)消極, 兩者收益分配存在差距導(dǎo)致農(nóng)民選擇分化。 (2) W市土地利用效益的評(píng)價(jià)結(jié)果顯示, 土地利用社會(huì)和生態(tài)效益有待提高, 國(guó)家、集體和農(nóng)民共享社會(huì)和生態(tài)效益, 理應(yīng)共同承擔(dān)支付成本。 (3) 以W市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)商業(yè)用途入市地塊為例, 調(diào)整“入市”改革中國(guó)家、集體和個(gè)人收益分配比例, 政府提取土地增值收益調(diào)節(jié)金比例增至31%～37%之間, 則“入市”和“征地”收益比控制在[1. 42∶1, 1. 58∶1]區(qū)間內(nèi), 能夠?qū)崿F(xiàn)大體平衡。研究得出結(jié)論:樹立改革底線思維, 建立“入市”和“征收”改革中的信任機(jī)制和“反哺”機(jī)制, 可推動(dòng)兩項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。
黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, “三農(nóng)”工作迎來重大機(jī)遇。農(nóng)村土地制度改革作為“三農(nóng)”工作的重要抓手, 對(duì)盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、解決農(nóng)民就業(yè)、保障農(nóng)民收益、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等具有重要作用。農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作自2015年正式啟動(dòng), 各試點(diǎn)歷時(shí)三年多的探索總結(jié), 形成了各具特色的改革經(jīng)驗(yàn)。2018年是農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作的收官之年, 全面深入總結(jié)三項(xiàng)改革, 提煉可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 可為《土地管理法》修改工作提供支撐, 為全面深化農(nóng)村改革、提升農(nóng)民獲得感提供政策參考。試點(diǎn)之一的H省在自貿(mào)區(qū) (港) 建設(shè)背景下, 相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地及基礎(chǔ)公共設(shè)施配套用地需求將增大, 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)將成為保障供地的重要抓手。目前, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相對(duì)較高的收益將增加農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)的期望, 導(dǎo)致農(nóng)民接受征地的意愿相比降低, 不利于后期公益性征地工作的開展, 影響農(nóng)村穩(wěn)定, 制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。平衡“入市”和“征地”兩項(xiàng)改革間的收益分配, 統(tǒng)籌推進(jìn)兩項(xiàng)改革工作成為亟待研究的重點(diǎn)。本文基于H省W市的改革實(shí)踐, 測(cè)算兩項(xiàng)改革收益差距, 分析農(nóng)民的選擇分化行為, 重構(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市分配比例, 探索建立兩項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
一、文獻(xiàn)回顧
在各試點(diǎn)改革如火如荼推進(jìn)的過程中, 學(xué)術(shù)界也聚焦于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配、農(nóng)村土地征收公共利益界定、宅基地“三權(quán)分置”改革等方面的研究。“入市”改革明確提出建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制, 可見構(gòu)建科學(xué)合理的收益分配格局是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的重點(diǎn)難點(diǎn), 攸關(guān)改革成效 (1) (2) 。對(duì)于各方主體的收益分配比例, 有學(xué)者提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益國(guó)家、集體分配采取“三七開”, 在未建立收益統(tǒng)籌的地區(qū), 集體與個(gè)人“二八開” (3) ;也有學(xué)者認(rèn)為, 確定收益分配比例的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在分配主體之間的大體平衡 (4) 。
農(nóng)村土地征收制度改革嚴(yán)格界定公益性, 縮小征地范圍, 土地增值收益大幅減少, 政府收益下降, 兩項(xiàng)改革“疊加”雖讓農(nóng)民享受到政策惠利, 但給地方政府帶來巨大的財(cái)政壓力。在三項(xiàng)改革統(tǒng)籌推進(jìn)過程中, 各試點(diǎn)地區(qū)均不同程度地出現(xiàn)“入市”與“征地”間存在收益差異的現(xiàn)象, 土地收益越高, 農(nóng)民和集體的地權(quán)意識(shí)越強(qiáng), 推進(jìn)改革面臨的挑戰(zhàn)越多 (5) (6) (7) (8) 。董祚繼認(rèn)為公共利益征地由政府“反哺”集體和農(nóng)民, “入市”則應(yīng)由集體和農(nóng)民“反饋”國(guó)家 (9) , 從而實(shí)現(xiàn)兩者之間的收益平衡。有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為征地制度改革的突破口, 可借此構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 (10) (11) , 應(yīng)該改變當(dāng)前各項(xiàng)改革試點(diǎn)“不打通”的局面, 增進(jìn)改革試點(diǎn)之間的協(xié)同配合, 形成改革合力。也有學(xué)者對(duì)“打通三塊地”, 即縮小征地范圍、讓集體 (農(nóng)民) 取代政府成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給主體等主流輿論進(jìn)行批判, 認(rèn)為不能為理想的制度設(shè)計(jì)而尋找片段論據(jù) (12) 。綜上, 已有研究對(duì)“入市”和“征地”這兩項(xiàng)改革之間的關(guān)系和作用機(jī)制做出探討, 普遍認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收之間相互影響, 兩項(xiàng)改革應(yīng)具有聯(lián)動(dòng)性 (13) , 但在兩項(xiàng)改革實(shí)踐中, 如何平衡“入市”與“征地”收益差距進(jìn)而增強(qiáng)改革聯(lián)動(dòng), 此類案例研究相對(duì)較少, 本研究試圖對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充。
二、W市兩項(xiàng)改革工作概況
(一) 研究區(qū)域概況
研究區(qū)域W市, 位于H省東北部, 陸地面積2 488平方公里, 下轄17個(gè)鎮(zhèn), 常住人口56.35萬, 人口城鎮(zhèn)化率為52.74%。2017年, 地區(qū)總產(chǎn)值為205.38億元, 三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為37.3∶23.8∶38.9, 全市城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入為21 879元。根據(jù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作的統(tǒng)一部署, W市于2015年2月啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作, 2016年9月開始農(nóng)村土地征收制度改革, 試點(diǎn)工作牢牢把握“四條底線”, 大膽探索、審慎求證, 建立健全改革試點(diǎn)規(guī)章制度, 積極探索“維民權(quán)益, 讓利于民”的試點(diǎn)路徑。
(二) 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市
自2015年W市啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作以來, 研究制定了《入市試點(diǎn)暫行辦法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃修改和調(diào)整暫行辦法》《入市稅收征管暫行辦法》《土地收益集體和個(gè)人分配指導(dǎo)意見》《入市交易規(guī)則》和《異地調(diào)整入市實(shí)施辦法》等6項(xiàng)配套政策, 為全面鋪開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了完善的政策依據(jù)。現(xiàn)有入市地塊均處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi), 用途均為商業(yè)和商服業(yè)性質(zhì), 成交單價(jià)平均約為100萬元/畝, 扣除政府收益調(diào)節(jié)金和農(nóng)村集體參與分配部分, 農(nóng)民實(shí)際獲得收益約為67萬元/畝。
(三) 土地征收制度改革
改革過程中, 頒布實(shí)施了《土地征收制度改革試點(diǎn)暫行辦法》和《土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》等政策, 第一批試點(diǎn)項(xiàng)目已實(shí)施完成, 目前已選定第二批試點(diǎn)項(xiàng)目準(zhǔn)備開展征收工作。在省級(jí)現(xiàn)行征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上, W市增設(shè)了近5萬元/畝的生活補(bǔ)貼資金, 設(shè)立了社保繳費(fèi)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼, 并對(duì)被征地農(nóng)民集體給予10%留用地安置。留用地安置分兩種方式處理:在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi), 土地征收為國(guó)有后, 再將10%留用地劃撥給集體使用;在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外, 留用地保留集體所有性質(zhì), 可作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易。W市通過多元化補(bǔ)償, 提高了農(nóng)民在土地征收中的收益, 以商業(yè)用途為例, 改革后規(guī)劃區(qū)內(nèi)每畝征地上集體和個(gè)人可獲得總收益約35萬元, 相比改革前畝均收益提高約13萬元;規(guī)劃區(qū)外每畝征地上集體和個(gè)人可獲得總收益約26萬元, 相比改革前畝均收益提高約8萬元。
三、兩項(xiàng)改革間的失衡
(一) 收益分配差距導(dǎo)致農(nóng)民選擇分化
從W市試點(diǎn)案例來看, 規(guī)劃區(qū)內(nèi)商業(yè)用途的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中農(nóng)民可獲得的平均土地增值收益約為67萬元/畝, 同區(qū)域同用途的征收地塊獲得土地收益約為35萬元/畝, 兩項(xiàng)改革中農(nóng)民和集體獲得的收益比約為2∶1, 調(diào)研訪談中了解到部分農(nóng)民和村集體參與“入市”改革的意愿強(qiáng)于土地征收。為進(jìn)一步驗(yàn)證兩項(xiàng)改革收益分配差距下的農(nóng)民選擇策略, 基于經(jīng)典的囚徒困境博弈 (1) , 利用仿真平臺(tái)Netlogo (2) 進(jìn)行模擬。在一定區(qū)域內(nèi), 所有個(gè)體演化博弈中的策略空間、收益矩陣、鄰居選取原則、策略轉(zhuǎn)化原則、外界環(huán)境等特征均相同, 即所有個(gè)體組成一個(gè)單同質(zhì)群體 (3) , 通過這一模型可模擬農(nóng)民和集體在兩項(xiàng)改革中的選擇行為。
假設(shè)現(xiàn)有一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地, 產(chǎn)權(quán)明晰, 農(nóng)民和集體擁有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)模仿能力, 可進(jìn)行自主決策。設(shè)定土地征收為合作 (Cooperation) 策略, 選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為違背 (Defection) 策略。以初始選擇為基準(zhǔn), 共有四種情況, 包括CC (選擇土地征收) , DD (選擇入市) , CD (由土地征收變?yōu)槿胧? , DC (由入市變?yōu)橥恋卣魇? 。設(shè)置初始值, 合作率為80% (初始征地配合程度較高) , 背叛獎(jiǎng)勵(lì)為2倍。仿真結(jié)果顯示, 農(nóng)民和集體適應(yīng)能力較強(qiáng), 經(jīng)5個(gè)回合后趨于一致, 基本為DD (選擇入市) 。
仿真結(jié)果表明:農(nóng)民和集體基于理性進(jìn)行策略選擇, 在比較兩項(xiàng)改革的收益差額后, 傾向于“入市”政策。即使最初征地合作率較高的情況下, 經(jīng)過幾個(gè)回合的選擇交互后, 農(nóng)民和集體的選擇策略只有DD。調(diào)研訪談中的農(nóng)民選擇意愿結(jié)果與此互為印證, 絕大多數(shù)農(nóng)民和集體對(duì)“入市”政策持積極態(tài)度, 認(rèn)為該政策不同于土地征收將所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市保留了農(nóng)村集體所有權(quán), 確保未來土地再支配的權(quán)利, 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民和集體對(duì)“入市”政策的選擇傾向, 可能給政府公益性征地帶來一定的阻礙。
(二) 政府與農(nóng)民、集體間的演化博弈
仿真政府與農(nóng)民、集體在利益分配中的博弈過程, 雙方多次交互策略包括Act-Randomly, Cooperate, Defect, Tit-for-Tat, Unforgiving, 表征隨對(duì)方選擇做出的不同反應(yīng)。農(nóng)民和集體為了獲得更高的收益, 初始為不妥協(xié) (Defect) 。政府從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益出發(fā), 會(huì)優(yōu)先選擇妥協(xié) (Cooperate) 。政府與農(nóng)民、集體交互一次,
若甲方始終選擇不妥協(xié) (Defect) 策略, 乙方始終選擇妥協(xié) (Cooperate) 策略, 即“DC”型, 其收益曲線最終將出現(xiàn)倒“U”型, 政府收益降低, 整體上并未實(shí)現(xiàn)收益最優(yōu)。可見, 改革中政府過度讓利于民并不可取, 可能使政府在農(nóng)村集體中的“影響力”下降, 不利于農(nóng)村系統(tǒng)的整體優(yōu)化。若甲乙雙方都選擇不妥協(xié) (Defect) 策略, 即“DD”型, 交互合作破裂, 收益不斷下滑。在收益分配過程中, 制定有效的對(duì)話機(jī)制, 防范風(fēng)險(xiǎn), 達(dá)成合作十分關(guān)鍵。經(jīng)模擬多種策略組合, 達(dá)到最優(yōu)收益組合 (即演化穩(wěn)定均衡) 時(shí), 雙方最終選擇策略為妥協(xié) (Cooperate) , 即“CC”型, 此時(shí)整體效益最優(yōu)。因此, 政府在利益分配方面應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié), 才能使改革效益達(dá)到最優(yōu)。
仿真模擬結(jié)果顯示, 政府與農(nóng)民、集體之間的博弈, 穩(wěn)定均衡最優(yōu)策略為農(nóng)民、集體與政府達(dá)成合作。實(shí)際上, “入市”與“征收”這兩項(xiàng)改革是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系, 在穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的同時(shí), 保證土地征收制度改革的順利開展, 實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)發(fā)展成為改革重點(diǎn), 而調(diào)整集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配比例則是其中一個(gè)重要突破口。
四、“入市”收益分配格局重構(gòu)———兼顧與土地征收的對(duì)比
一般認(rèn)為, 土地利用產(chǎn)生的效益包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三方面, 效益的產(chǎn)生源于經(jīng)營(yíng)主體對(duì)生產(chǎn)資料的投入, 但農(nóng)民、集體、政府為此承擔(dān)的成本和享有的效益并不協(xié)調(diào)。作為社會(huì)管理者, 政府除了大量的經(jīng)濟(jì)投入外, 還承擔(dān)了絕大部分的社會(huì)和生態(tài)成本, 而集體和農(nóng)民在享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三方面效益的同時(shí), 承擔(dān)的成本相對(duì)較低。因此, 農(nóng)村土地制度改革在讓利于民的同時(shí), 也要考慮地方財(cái)政的可承受能力和可持續(xù)發(fā)展需求, 尤其是在一些原始積累相對(duì)較薄弱的地區(qū)。在目前W市的“入市”收益分配格局下, 地方政府僅在一級(jí)市場(chǎng)中按不同用途收取5%~25%的收益調(diào)節(jié)金, 財(cái)政壓力過大, 基礎(chǔ)配套資金籌集困難。破解“入市”改革的現(xiàn)實(shí)困境需要重構(gòu)收益分配格局, 平衡政府、集體和農(nóng)民三類主體的收益與承擔(dān)成本關(guān)系。
在土地利用效益評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上, 依據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益權(quán)重值分析政府、集體和農(nóng)民各自應(yīng)承擔(dān)的成本比例, 按照“誰收益、誰支付”的原則, 兼顧與土地征收改革中各主體收益的對(duì)比, 對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配比例進(jìn)行調(diào)整, 縮小兩項(xiàng)改革間的收益分配差額, 促進(jìn)兩項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。
(一) W市土地利用效益評(píng)價(jià)———重構(gòu)收益分配比例的基礎(chǔ)
運(yùn)用熵值法對(duì)W市近十年 (2007—2016) 土地利用效益進(jìn)行評(píng)價(jià), 探究經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益之間的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)數(shù)據(jù)可獲取性和指標(biāo)科學(xué)性原則, 將W市2007—2016年土地利用效益作為目標(biāo)層, 選取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大效益為準(zhǔn)則層, 內(nèi)設(shè)子層6個(gè), 下設(shè)指標(biāo)層共24個(gè)指標(biāo), 其中正向指標(biāo)18個(gè), 負(fù)向指標(biāo)6個(gè), 組成24×10的指標(biāo)矩陣。經(jīng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、單項(xiàng)指標(biāo)比重ej、指標(biāo)信息熵dj、信息熵冗余度系列運(yùn)算得出指標(biāo)權(quán)重wi, 進(jìn)而得到單指標(biāo)評(píng)價(jià)得分以及標(biāo)準(zhǔn)差、均衡度及耦合協(xié)調(diào)度等。
根據(jù)計(jì)算得到的W市近十年土地利用的均衡度及耦合協(xié)調(diào)度, 繪制圖1。
評(píng)價(jià)結(jié)果表明, 近十年W市土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益總體呈上升態(tài)勢(shì)。在效益發(fā)展結(jié)構(gòu)上, 經(jīng)濟(jì)效益勢(shì)頭強(qiáng)勁, 而社會(huì)效益、生態(tài)效益不甚理想, 上升潛力空間較大, 亟需結(jié)構(gòu)調(diào)整。
均衡度D表征的是某年份土地利用各效益之間的均衡程度, 近十年W市土地利用效益的均衡波動(dòng)較大, 未來仍需增強(qiáng)效益之間的發(fā)展平衡。C為土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益間的耦合發(fā)展程度, 表征的是發(fā)展中的均衡效果, 其值介于[0, 1], C值越大表示三種土地利用效益的良性共生耦合態(tài)勢(shì)越強(qiáng) (1) 。測(cè)算結(jié)果表明, W市十年間土地利用效益耦合度波動(dòng)小, 耦合發(fā)展效果不明顯, W市應(yīng)在保持經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)健發(fā)展的同時(shí), 增強(qiáng)社會(huì)、生態(tài)效益, 為此需進(jìn)一步增加相應(yīng)領(lǐng)域投入, 地方政府財(cái)政壓力趨大。因此, 應(yīng)重新審視土地利用產(chǎn)生的社會(huì)效益和生態(tài)效益, 將成本考慮到土地利用收益分配之中, 重新構(gòu)建W市土地利用收益分配格局。
根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果, W市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的權(quán)重值為0.35∶0.39∶0.26。政府作為社會(huì)和生態(tài)效益成本的主要承擔(dān)主體, 應(yīng)在土地利用收益分配中重點(diǎn)考慮。試點(diǎn)地區(qū)訪談結(jié)果也表明, 政府在“入市”改革中雖讓利于民, 但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后, 面臨著配套設(shè)施等方面的財(cái)政壓力, 難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展, 故應(yīng)結(jié)合政府在土地利用各類效益中的貢獻(xiàn), 適當(dāng)提高政府在“入市”中的分配比例。
(二) 重構(gòu)“入市”收益分配比例
1. 現(xiàn)行“入市”收益分配比例
按照《W市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》, 政府收取土地增值收益調(diào)節(jié)金區(qū)分用途按比例 (住宅用地25%、商服用地20%、旅游用地15%、工業(yè)用地5%、其他用地10%) 從土地出讓成交價(jià)款中計(jì)提。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益直接源于出讓或出租的價(jià)格, 土地入市的交易成本包括有關(guān)稅費(fèi)、土地評(píng)估費(fèi)、中介費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償款等。政府按比例計(jì)提土地增值收益調(diào)節(jié)金后, 集體和農(nóng)戶再按照“三七開”原則進(jìn)行分配。集體預(yù)留部分的土地收益, 用于集體成員社會(huì)保障、村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)、土地交易合同履行費(fèi)用、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)等事項(xiàng)的必要內(nèi)容。比較某入市案例地塊A和同區(qū)域同用途土地征收地塊的收益情況, 入市征收比為1.91∶1。
2. 重構(gòu)過程與結(jié)果
現(xiàn)有政策下政府讓利于民, 農(nóng)民的效益成本均由政府和集體承擔(dān), 調(diào)整方案基于緩解地方財(cái)政壓力同時(shí)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的原則, 將農(nóng)民原有部分收益轉(zhuǎn)移為政府、集體的入市補(bǔ)貼資金。依據(jù)政府、集體、農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的貢獻(xiàn)值, 利用AHP評(píng)分矩陣, 計(jì)算得出政府與“集體+農(nóng)民”承擔(dān)成本比值為0.8174∶0.1826。從原農(nóng)民收益中調(diào)整部分給政府和集體, 曲線擬合最優(yōu)區(qū)間為[14.78, 21.80], 端點(diǎn)值分別位于政府和農(nóng)民收益相等、集體和農(nóng)民利益相等之處, 基于左、右區(qū)間端點(diǎn)的收益情況分別設(shè)計(jì)調(diào)整方案, 如表4所示。
調(diào)整方案一:政府按入市地塊成交總價(jià)款的31%提取收益調(diào)節(jié)金, 扣除相應(yīng)稅費(fèi)等成本后, 集體與農(nóng)民分別獲得土地純收益的42%和58%, 此時(shí)“集體+農(nóng)民”的入市收益與征收相比為1.58∶1;調(diào)整方案二:政府按入市地塊成交總價(jià)款的37%提取收益調(diào)節(jié)金, 扣除相應(yīng)稅費(fèi)等成本后, 集體與農(nóng)民各占土地純收益的一半, 此時(shí)“集體+農(nóng)民”的入市收益與征收相比為1.42∶1;可見調(diào)整入市收益分配比例后, 對(duì)于“集體+農(nóng)民”來說, 入市征收兩項(xiàng)改革獲得的收益比值在[1.42∶1, 1.58∶1]之間, 相對(duì)于調(diào)整前近2∶1的入市征收比, 入市征收的收益差額明顯縮小。
3. 調(diào)整分配后的益處
基礎(chǔ)公共設(shè)施配套給地方財(cái)政帶來較大壓力, 地方政府為了更好地發(fā)揮社會(huì)治理功能, 需要在“入市”改革中調(diào)整相關(guān)的收益調(diào)節(jié)金比例, 以保障配套資金, 這并非違背農(nóng)村土地制度改革中“讓利于民”的原則, 而是更全面地考慮政府在土地利用過程中為實(shí)現(xiàn)效益均衡而投入的成本, 促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)整入市收益分配比例后, 縮小了“入市”“征收”兩項(xiàng)改革的收益差額, 能夠促進(jìn)集體和農(nóng)民在兩項(xiàng)改革選擇中的無差異化, 實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。其益處具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:
(1) 從地方財(cái)政的角度來看, 充分考慮了政府對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施配套的資金投入和項(xiàng)目后期監(jiān)管維護(hù)成本, 平衡了土地利用效益中原由政府承擔(dān)的大部分成本, 緩解了政府參與“入市”改革的財(cái)政壓力, 促進(jìn)改革可持續(xù)發(fā)展。
(2) 從發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的角度, 兩種調(diào)整方案下集體參與分配比例進(jìn)一步提高, 保障了集體發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 增強(qiáng)了土地利用的生態(tài)保護(hù)意愿, 能夠推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的完善, 增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作效率, 為農(nóng)民增收致富提供組織層面的保證條件。
(3) 從保障農(nóng)民原有生活水平不降低的角度, 調(diào)整收益分配比例后, 雖將農(nóng)民在原收益分配格局中的部分收益轉(zhuǎn)換成支付成本, 但這與其享受的社會(huì)和生態(tài)效益是相當(dāng)?shù)? 體現(xiàn)了一定的公平合理性。此外, 調(diào)整方案中政府參與分配比例雖有所提高, 但并未突破農(nóng)民的心理預(yù)期, 確保了農(nóng)民原有生活水平不降低, 實(shí)現(xiàn)了與土地征收的收益大體平衡。
五、結(jié)論與政策建議
(一) 研究結(jié)論
W市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革均已取得一定成效, 但兩項(xiàng)改革還需進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 通過重構(gòu)入市收益分配比例可縮小兩項(xiàng)改革的收益差距, 進(jìn)而探索兩項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。
(1) 運(yùn)用演化博弈仿真驗(yàn)證農(nóng)民的選擇策略和與政府的交互過程, 結(jié)果顯示農(nóng)民和集體具有“理性經(jīng)濟(jì)人”特征, 面對(duì)具有一定收益分配差距的土地流轉(zhuǎn)方式, 優(yōu)先選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市, 對(duì)土地征收則由“配合”到“不妥協(xié)”, 這印證了試點(diǎn)實(shí)地訪談的結(jié)果, 兩項(xiàng)改革出現(xiàn)失衡;演化博弈仿真結(jié)果顯示, 政府與農(nóng)民、集體之間的博弈穩(wěn)定均衡最優(yōu)策略為雙方達(dá)成合作, 即兩項(xiàng)改革應(yīng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。
(2) 基于W市2007—2016年的面板數(shù)據(jù), 運(yùn)用熵值法對(duì)土地利用綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果顯示, W市土地利用效益結(jié)構(gòu)不甚合理, 未來在穩(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí), 要注重提升社會(huì)和生態(tài)效益, 這些都需要進(jìn)一步加大財(cái)政投入。因此, 在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配中, 應(yīng)適當(dāng)提高地方政府參與分配的比例, 緩解地方財(cái)政壓力, 保證區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。
(3) 基于效益評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配格局進(jìn)行重構(gòu), 同時(shí)與土地征收利益進(jìn)行對(duì)比, 以規(guī)劃區(qū)內(nèi)商服用途入市地塊為例設(shè)計(jì)調(diào)整方案:第一, 政府按成交總價(jià)款收取土地收益調(diào)節(jié)金比例由原20%提高到31%, 集體和農(nóng)民分別占有土地純收益的42%和58%, 此時(shí)“集體+農(nóng)民”的“入市”與“征收”收益比為1.58∶1;第二, 政府按成交總價(jià)款收取土地收益調(diào)節(jié)金比例由原20%提高到37%, 集體和農(nóng)民分別占有土地純收益的50%和50%, 此時(shí)“集體+農(nóng)民”的“入市”與“征收”收益比為1.42∶1;即土地收益調(diào)節(jié)金比例提高到30%以上, 可明顯縮小“入市”與“征收”改革的收益分配差距, 進(jìn)而推動(dòng)兩項(xiàng)試點(diǎn)改革的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
(二) 討論與展望
(1) 關(guān)于兩項(xiàng)試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)改革的研究對(duì)象。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收制度改革具有一體兩面性, 相互為“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系。應(yīng)采取“一增一減”的收益分配調(diào)整, 縮小兩項(xiàng)改革之間的收益分配差距, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革聯(lián)動(dòng)。本次研究只針對(duì)“入市”收益分配格局進(jìn)行了重構(gòu), 對(duì)兩項(xiàng)試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的另一政策主體“土地征收”的收益調(diào)整未做研究, 考慮在后續(xù)研究中進(jìn)行補(bǔ)充和驗(yàn)證。
(2) 關(guān)于博弈模型的多情景構(gòu)建。調(diào)研發(fā)現(xiàn)了部分農(nóng)民在現(xiàn)行“入市”和“征收”收益差距下的政策選擇傾向, 并通過仿真模擬驗(yàn)證了農(nóng)民的選擇行為及與政府的交互過程, 證明了平衡收益分配對(duì)實(shí)現(xiàn)演化穩(wěn)定均衡的重要性。但目前僅對(duì)現(xiàn)行政策下的選擇分化進(jìn)行了模擬驗(yàn)證, 未來可基于Netlogo仿真平臺(tái)構(gòu)建博弈模型, 模擬不同政策情景下的農(nóng)民選擇策略以及各主體參與收益分配達(dá)到均衡的最優(yōu)比例, 通過復(fù)雜系統(tǒng)抽象社會(huì)行為可減少實(shí)踐驗(yàn)證成本。
(3) 關(guān)于重構(gòu)收益分配比例的案例選擇。本次研究案例地塊位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi), 用途為商業(yè)。而規(guī)劃區(qū)內(nèi)外、不同用途的土地價(jià)值不同, 收益的入市征收比可能存在差距, 進(jìn)而對(duì)農(nóng)民的選擇策略也可能存在一定影響, 考慮后續(xù)進(jìn)一步區(qū)分規(guī)劃區(qū)內(nèi)外、不同用途的地塊進(jìn)行對(duì)比研究并設(shè)計(jì)差異化調(diào)整方案。
(三) 推進(jìn)兩項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的政策建議
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打破了政府對(duì)建設(shè)用地供給的壟斷模式, 建設(shè)用地市場(chǎng)供給主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變, 在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”等方面發(fā)揮了重要作用。土地征收制度改革基于現(xiàn)存征地矛盾, 要求縮小征地范圍, 完善征收程序, 提高征地補(bǔ)償。兩項(xiàng)改革都切實(shí)提高了農(nóng)民獲得感, 拓寬了農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置的途徑, 一定程度上實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)期目標(biāo)。基于W市現(xiàn)有兩項(xiàng)改革的成效與面臨的問題, 應(yīng)堅(jiān)持“三條底線”, 增強(qiáng)政府公信力, 建立政府與農(nóng)民、集體間的“反哺”機(jī)制, 形成改革合力。
(1) 樹立改革底線思維。不論是“入市”還是“征收”, 農(nóng)民收益過高可能滋生土地“私有化”觀念, 沖擊土地公有制制度。為堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變的底線, 要明確“入市”的主體資格, 著重培育集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展力量, 建立合理的收益分配制度, 平衡“入市”與“征收”之間的收益差距, 統(tǒng)籌推進(jìn)兩項(xiàng)改革, 建立以用途管制為中心的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng), 防范“入市”走形變樣。為堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損底線, 對(duì)符合入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)保障其入市權(quán)利, 對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施配套需要征地的, 應(yīng)嚴(yán)格界定征地的公益性質(zhì), 縮小征地范圍, 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 實(shí)現(xiàn)“入市”和“征收”收益的大體平衡, 保障農(nóng)民利益不受損、獲得感提高。
(2) 探索“入市”和“征收”改革中的信任機(jī)制。H省自貿(mào)區(qū) (港) 建設(shè)要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí), 產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 基礎(chǔ)公共設(shè)施配套的資金和用地需求同時(shí)增加。由于此前地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴, 土地征收公益性劃分不清, 使得部分農(nóng)民談“征”色變, 認(rèn)為政府在土地增值收益分配中侵占了自身利益, 忽視了政府對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施配套投入的大量成本, 農(nóng)民對(duì)政府的信任降低。即便土地征收制度改革提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 但信任缺失直接影響了農(nóng)民參與征地改革意愿;信任不足也導(dǎo)致“入市”改革中農(nóng)民不愿承擔(dān)土地利用形成的社會(huì)生態(tài)成本。解決這一矛盾的關(guān)鍵是“保障農(nóng)民利益不受損”, 在“入市”和“征收”中按照規(guī)范的流程辦事, 建立通暢的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制, 維護(hù)其參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)益, 增強(qiáng)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上的獲得感和心理上的滿足感, 進(jìn)而提升政府公信力, 探索改革的“信任”機(jī)制, 保證改革順利推進(jìn)。
(3) 建立“入市”與“征收”改革中的“反哺”機(jī)制。試點(diǎn)實(shí)踐表明, “入市”農(nóng)民集體獲得的收益較高, 農(nóng)民集體參與“入市”改革意愿較強(qiáng), 對(duì)土地收益的長(zhǎng)期依賴有可能形成新“土地財(cái)政”主體的風(fēng)險(xiǎn), 違背“入市”改革初衷。因此, 有必要通過對(duì)入市土地增值收益的初次分配和稅收再分配, 合理調(diào)整國(guó)家、集體和個(gè)人的分配比例。在“入市”改革中, 集體和農(nóng)民應(yīng)“反哺”政府, 保證政府社會(huì)治理的配套資金, 緩解地方財(cái)政壓力, 實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展, 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看對(duì)解決“三農(nóng)”問題也大有裨益。在“征收”改革中, 政府應(yīng)“反哺”集體和農(nóng)民, 探索多元化補(bǔ)償機(jī)制保障失地農(nóng)民的生計(jì)和發(fā)展, 通過留用地、留用物業(yè)等形式壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展力量, 培育農(nóng)村的造血功能, 探索“土地扶貧”, 提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。“反哺”機(jī)制將促進(jìn)政府與農(nóng)民集體形成互動(dòng)幫扶的良好關(guān)系, 平衡兩項(xiàng)改革中的收益差距, 推動(dòng)兩項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2018年05期
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