農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村具有“四梁八柱”性質(zhì)的根本性改革， 關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。黨的十九大報告明確提出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”，指明了改革的方向和重點。2016 年底，中共中央、國務院出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下稱《意見》）明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織， 可以稱為經(jīng)濟合作社， 也可以稱為（ 股份） 經(jīng)濟合作社。（股份）經(jīng)濟合作社作為集體所有權(quán)的行使者，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)深化，逐步在農(nóng)村全面建立， 將成為我國農(nóng)村合作經(jīng)濟的新形式， 脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會的中堅力量。
深刻理解建立農(nóng)村（股份） 經(jīng)濟合作社的現(xiàn)實意義
農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度性成果。建立（股份）經(jīng)濟合作社，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度目標。從陜西工作實踐看，一是進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須建立（股份） 經(jīng)濟合作社。農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社就是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織， 是產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，代表集體經(jīng)濟組織成員履行所有權(quán)職責的法律主體，是組織帶領(lǐng)農(nóng)民群眾發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、實現(xiàn)共同富裕的組織載體，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度性安排。二是構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代治理體系必須建立農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社。憲法賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，有“獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”。但長期以來集體經(jīng)濟組織主體地位弱化、缺位，集體資產(chǎn)經(jīng)營管理缺主體、缺制度、缺監(jiān)督，普遍存在政經(jīng)不分、監(jiān)管不力、組織渙散等問題，造成了農(nóng)村社會管理的低效， 成為農(nóng)村社會治理的短板。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社，將與村民自治組織相補充， 形成黨支部、村委會、監(jiān)委會、農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社“四駕馬車”齊發(fā)力、共治理的新型治理體系，共同構(gòu)成我國農(nóng)村治理的基本框架。陜西省西安市根據(jù)改革發(fā)展要求，還提出建立黨支部、村委會、監(jiān)委會、（股份）經(jīng)濟合作社、產(chǎn)權(quán)交易站、政務服務中心“六駕馬車”并進的村級治理格局。三是夯實鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟基礎(chǔ)必須建立農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)村經(jīng)濟事務將由（股份）經(jīng)濟合作社專事經(jīng)營、管理和發(fā)展，社會事務和公益事業(yè)費用將由（股份）經(jīng)濟合作社從盈余中提取的公益金承擔。
農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社是適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制的體現(xiàn)。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。具體到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制， 發(fā)展農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社這一農(nóng)村合作經(jīng)濟新形式是制度要求， 也是實踐所需。一是設(shè)立農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社符合我國法律法規(guī)。我國《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等一系列法律法規(guī)，對農(nóng)村（股份） 經(jīng)濟合作社的社會主義公有制性質(zhì)進行了體現(xiàn)和保障。改革開放以來， 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直不健全，多數(shù)地區(qū)由村委會代行集體經(jīng)濟組織職能?，F(xiàn)在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社， 適應了社會主義市場經(jīng)濟要求，建立健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制的實現(xiàn)形式，完全符合國家法律法規(guī)要求。二是農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社的市場主體地位已經(jīng)明確。中央《意見》明確賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織——農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社的市場主體地位。2017 年 10 月施行的《中華人民共和國民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人，與機關(guān)法人、基層群眾性自治組織具有同樣的法人資格。最近，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行和國家市場監(jiān)督管理總局下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》，進一步確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場法人主體地位。三是農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社是一種特殊的合作經(jīng)濟組織。農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社實行成員大會或成員代表大會下的理事會負責制，其決策機制是成員一人一票的民主決策，不是公司制的誰控股、誰決策。同時中央《意見》明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織——農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社具有“管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員” 的職能，要求農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社以市場化手段，全方位對外合作聯(lián)合經(jīng)營，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。
農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社是建立中國特色社會主義集體產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實體現(xiàn)。中共中央、國務院出臺的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》強調(diào)，產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，保護產(chǎn)權(quán)是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標是逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。要求農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社做到 ：集體資產(chǎn)確權(quán)明晰、集體成員股權(quán)權(quán)能完整、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢、產(chǎn)權(quán)保護嚴格。
農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)全體成員共同富裕的制度保障。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終落腳點。一是從組建過程來看，先要對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資、確定成員身份、完成股權(quán)量化后，才能成立（股份）經(jīng)濟合作社。其中股份量化到人到戶、按股分紅本身就是財產(chǎn)性收益的體現(xiàn)。改革的目標是要建立中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，以制度來保障農(nóng)民成員財產(chǎn)的收益權(quán)、分配權(quán)、民主管理權(quán)， 這是制度安排、制度保障。二是從經(jīng)營發(fā)展來看，（股份）經(jīng)濟合作社成立之后，要不斷發(fā)展壯大。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富裕。
農(nóng)村集體股份合作社股權(quán)的科學設(shè)置
股權(quán)設(shè)置依據(jù)受益主體主要設(shè)置成員股。中央《意見》明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造， 要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。”受益股東只有集體和成員兩種類別，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組各層級集體經(jīng)濟組織和本集體經(jīng)濟組織成員。中央《意見》明確股權(quán)設(shè)置應以成員股為主，是否設(shè)置集體股， 尊重農(nóng)民意愿，由成員民主決定。
成員股股權(quán)配置應統(tǒng)籌考慮勞齡、個人對集體貢獻等因素。憲法規(guī)定“社會主義公有制實行各盡所能、按勞分配的原則”。股份經(jīng)濟合作社在股權(quán)設(shè)置上，就是要以人為基礎(chǔ)，兼顧個人勞動及貢獻，具體可設(shè)置個人股、勞齡股、貢獻股等股份。對集體成員投工投勞形成資產(chǎn)較少的村，可不設(shè)勞齡股、貢獻股等。集體成員構(gòu)成復雜的，應統(tǒng)籌兼顧不同成員的利益，確保改革穩(wěn)定有序。股權(quán)配置方案應經(jīng)村民廣泛討論，確保增減配股要于法有據(jù)，群眾認可。
嚴格區(qū)分集體資產(chǎn)權(quán)益股與集體經(jīng)濟發(fā)展股。集體資產(chǎn)權(quán)益股是依據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策對集體統(tǒng)一經(jīng)營的資產(chǎn)進行量化，并確權(quán)到集體成員農(nóng)戶或個人的股份， 是農(nóng)民分享集體資產(chǎn)收益的依據(jù)， 具有封閉性和排他性特點。集體經(jīng)濟發(fā)展股是集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員、個人、企業(yè)以自有資產(chǎn)、資源、資金、權(quán)益、技術(shù)等對外與社會市場主體參與投資、聯(lián)合合作獲得的股權(quán)，是集體或內(nèi)部成員或集體企業(yè)作為參股主體參與經(jīng)營分紅的依據(jù)。集體經(jīng)濟組織可以對外參股投資占股份，但社會市場主體不能參股集體經(jīng)濟組織占股份。對陜西省改革試點中在集體資產(chǎn)權(quán)益股中設(shè)“資金股”的村，要及時予以規(guī)范，有必要的應剝離界定為發(fā)展股 ；對只設(shè)對外發(fā)展股的村，應進行全面清產(chǎn)核資，設(shè)置好集體權(quán)益股，確保群眾權(quán)益清晰，不受侵犯； 對個別混合設(shè)置權(quán)益股和發(fā)展股的村，特別是企業(yè)或個人依據(jù)投資占有集體權(quán)益股的，要及時退出，避免違反政策，觸犯法律。
農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社經(jīng)營農(nóng)民承包地的行為規(guī)范
一段時間以來，一些行政村為了壯大集體經(jīng)濟，出現(xiàn)了集體收回或流轉(zhuǎn)農(nóng)民家庭承包土地，由集體統(tǒng)一經(jīng)營的做法。這些問題，我們在工作中主要把握三點 ：
嚴格守住農(nóng)村土地家庭承包關(guān)系不變底線。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村政策的基石。無論采取哪種經(jīng)營方式，我們必須嚴守農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營關(guān)系不變的底線。主要體現(xiàn)為 ：第一，集體統(tǒng)一經(jīng)營承包地不能改變土地承包關(guān)系，不能借改革之名隨意調(diào)整承包地。此類問題在現(xiàn)實中居多，要進行糾正。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定家庭承包土地到期之前，原則上不能調(diào)整。黨的十九大報告明確“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變， 第二輪土地承包到期后再延長三十年”，體現(xiàn)了黨的土地承包政策的穩(wěn)定性。我們不能借改革之名違反法律和政策。第二，（股份）經(jīng)濟合作社內(nèi)設(shè)“ 承包地股” 要公平合理， 不能出現(xiàn)“承包地股”和集體其他股權(quán)相互擠占權(quán)益的問題。按照中央要求，這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，承包地不在集體資產(chǎn)股份量化的范圍，集體資產(chǎn)權(quán)益股中不出現(xiàn)“承包地股”。對全員參與集體統(tǒng)一經(jīng)營的村，可經(jīng)民主程序予以設(shè)立“承包地股”，但土地經(jīng)營收益由家庭承包農(nóng)戶全額享受，不得在分配中平調(diào)承包地經(jīng)營收益。第三， 運用土地確權(quán)登記頒證成果。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作已在全國全面開展，陜西去年基本完成，發(fā)證率達到 97% 以上。國家和地方政府花費了大量的財力、人力、物力， 為農(nóng)民頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證， 給農(nóng)民吃上了長效“定心丸”，具有法定意義和法律保護意義。農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社開展農(nóng)民家庭承包土地統(tǒng)一經(jīng)營時，必須以為農(nóng)戶確權(quán)登記頒證的承包地為依據(jù)。
嚴格執(zhí)行民主程序。農(nóng)村（股份） 經(jīng)濟合作社在統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)戶家庭承包地時，對生產(chǎn)項目、經(jīng)營方式以及流轉(zhuǎn)方向、流轉(zhuǎn)費等，要經(jīng)成員（代表）大會廣泛討論，民主做出決定， 決不能出現(xiàn)被動承包、強迫承包甚至無償收回土地等問題。
嚴格履行法律手續(xù)。農(nóng)民家庭承包土地，由集體直接經(jīng)營的，（股份）經(jīng)濟合作社要與農(nóng)民簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。經(jīng)農(nóng)村（股份） 經(jīng)濟合作社協(xié)調(diào)組織，由專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體經(jīng)營的，（股份）經(jīng)濟合作社要做好組織服務和權(quán)益維護工作， 經(jīng)營主體要與農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同， 做到依法流轉(zhuǎn)、依法經(jīng)營。
作者系陜西省農(nóng)業(yè)廳副廳長
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