農(nóng)村土地治理是對(duì)農(nóng)村土地利用中各類矛盾與沖突的協(xié)調(diào)與管制，從而實(shí)現(xiàn)在維持土地資源可持續(xù)利用基礎(chǔ)上的整體福祉最大化。由于位置的固定性和空間的開放性，導(dǎo)致土地利用常常表現(xiàn)出強(qiáng)烈的外部性，不可避免地會(huì)對(duì)相鄰地段或地塊的利用產(chǎn)生正面或負(fù)面的影響，客觀需要科學(xué)的治理體系來解決因外部性而帶來的“搭便車”之類的問題。我國農(nóng)村土地實(shí)行的集體所有制，農(nóng)用地推行的是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，宅基地也明確了所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，在具體的農(nóng)村土地資源利用中，涉及的利益主體多、利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)構(gòu)建農(nóng)村土地多元化治理體系的需求更加迫切。下面是對(duì)如何構(gòu)建農(nóng)村土地多元化治理體系的幾點(diǎn)思考。
一、壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)化關(guān)鍵主體的治理能力
要對(duì)我國農(nóng)村土地治理中的相關(guān)利益主體盡數(shù)羅列存在一定的困難，組織層面涉及政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、各類理事會(huì)、合作社、龍頭企業(yè)等，個(gè)人則包括普通村民、擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的村民、只取得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的村民，還有擁有宅基地使用資格的村民、只有宅基地使用權(quán)的外村人等。但村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地的法定主體，理應(yīng)是多元化治理體系中的核心主體，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資源治理成效好、資源利用效果好的村莊，如江西的修水縣黃溪村推行“確權(quán)不確地、分紅按人頭、補(bǔ)貼歸原戶、組級(jí)管理、村級(jí)整包”的“確權(quán)確股不確地”耕地流轉(zhuǎn)模式，以及以土地整治為抓手、實(shí)現(xiàn)人、地、錢要素的同步聚集；瑞金市田塢村以“總量控制、自主調(diào)配，以建補(bǔ)拆、點(diǎn)內(nèi)平衡”推進(jìn)村莊“遷村并點(diǎn)”；優(yōu)化農(nóng)村宅基地布局，余江縣推行“一村一案”農(nóng)村宅基地改革；四川省成都青杠樹村以“分別立項(xiàng)、統(tǒng)一管理、同步實(shí)施、整村推進(jìn)、分類驗(yàn)收”的項(xiàng)目管理方式，形成土地綜合整治“一盤棋”，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。以上案例無一例外都是村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮了至關(guān)重要的主體作用。
然而，改革開放以來，我國的村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)總體上呈不斷弱化的趨勢(shì)，特別是在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“無資產(chǎn)、無資本、無資金”的村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀很是普遍，大部分村集體組織難以擔(dān)當(dāng)農(nóng)村土地資源治理的主體作用。因此，加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、強(qiáng)化其治理能力是農(nóng)村土地多元化治理體系的首要任務(wù)。首先要選好班子領(lǐng)頭人，對(duì)鄉(xiāng)村有情懷、有奉獻(xiàn)精神、有創(chuàng)勁的人才能成為村集體經(jīng)濟(jì)組織主心骨；其次要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”管理隊(duì)伍，特別是要吸引青年骨干進(jìn)入村集體班子；第三要改善村干部的待遇，真正留住能人為村集體建設(shè)服務(wù)；第四要重視對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的能力建設(shè)，不斷提升其政策解讀、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、治理創(chuàng)新的能力，從而勝任農(nóng)村土地多元化治理體系中的核心主體責(zé)任。
二、緊扣新時(shí)代治理需求，明確多元協(xié)同治理目標(biāo)
不同的發(fā)展階段，社會(huì)對(duì)農(nóng)村土地治理的現(xiàn)實(shí)需求不同。從治理的本質(zhì)內(nèi)涵看，土地治理的內(nèi)容集中在土地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及土地資源利用的局部效益與整體效益、短期效益與長(zhǎng)久效益之間的關(guān)系協(xié)調(diào)上。正確把握新時(shí)代農(nóng)村土地治理的現(xiàn)實(shí)需求，是完善農(nóng)村土地多元化治理體系的前提。新時(shí)代我國農(nóng)村土地治理的現(xiàn)實(shí)需求與治理目標(biāo)，源于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需求，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供用地保障，為城鄉(xiāng)要素的流通創(chuàng)造良好的用地環(huán)境，同時(shí)為生態(tài)文明建設(shè)提供良好的土地生態(tài)環(huán)境，遵循土地倫理利用土地，維護(hù)土地健康。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一是確保國家糧食安全，建設(shè)生態(tài)糧倉。把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，始終是我國農(nóng)村土地所承擔(dān)的最重要功能，不僅要讓全國人民吃飽飯，更要吃好、吃得安全。因此，要利用治理手段，鼓勵(lì)耕地使用者積極采取“稻蝦”“稻魚”“稻鴨”等各類生態(tài)種養(yǎng)模式、用地養(yǎng)地作物相結(jié)合的輪作制度，以及諸如測(cè)土配方施肥的環(huán)境友好型技術(shù)等生態(tài)耕種行為，防止農(nóng)業(yè)面源污染、掠奪性耕種等生態(tài)環(huán)境破壞行為，切實(shí)實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”保護(hù)目標(biāo)。二是滿足人們對(duì)美好生活的需求，提供良好的鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品。不僅包括為生態(tài)宜居村莊提供建設(shè)用地的配置保障，還要針對(duì)“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的”的社會(huì)主要矛盾，提供各類生態(tài)旅游產(chǎn)品。例如一三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)旅結(jié)合，依托傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這個(gè)第一產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光采摘園、農(nóng)業(yè)科技游、農(nóng)耕體驗(yàn)、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)博覽園等第三產(chǎn)業(yè)，綜合發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、農(nóng)耕文化、農(nóng)田景觀等功能。三是珍惜寶貴的土地資源，提高土地資源的節(jié)約集約利用水平。我國是一個(gè)人多地少的人口大國，珍惜每一寸土地資源，提高土地節(jié)約集約利用水平，是國情的基本要求，然而，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村居住人口的不斷減少，農(nóng)村建設(shè)用地卻不減反增，導(dǎo)致土地利用方式日益粗放。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約的機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約。四是針對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建人地同步城鎮(zhèn)化的用地治理機(jī)制。鄉(xiāng)村振興追求的是“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展，要使城市與鄉(xiāng)村形成相輔相成，互為促進(jìn)的共生共榮、共享共利關(guān)系。城市的發(fā)展繁榮不能排斥農(nóng)村的發(fā)展繁榮。應(yīng)通過有效的治理，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、明確各主體責(zé)職定位，形成多元主體協(xié)同合力
盡管涉及農(nóng)村土地治理的相關(guān)利益主體眾多，但主要治理主體是三個(gè)：政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民。強(qiáng)調(diào)村集體經(jīng)濟(jì)組織是多元化治理體系中的核心主體地位，并不排斥政府與廣大農(nóng)民的作用，但三者的角色定位必須清晰，相互協(xié)同、形成農(nóng)村土地治理合力。村集體經(jīng)濟(jì)組織是真正的決策者，政府支持是保障，其主要責(zé)職是編制跨村區(qū)域的土地利用規(guī)劃、制定相關(guān)土地利用政策、加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)；而農(nóng)民的參與和支持是基礎(chǔ)，既要防止“塔西佗陷阱”，也要杜絕村民“等、靠、要”的依賴思想，要調(diào)動(dòng)全體農(nóng)民參與農(nóng)村土地治理的積極性，必須構(gòu)建科學(xué)的公眾參與機(jī)制，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、選擇權(quán)和話語權(quán)。
現(xiàn)階段，當(dāng)務(wù)之急是要改變基層政府大包大攬農(nóng)村事務(wù)的工作方式?；鶎拥胤秸m具有很強(qiáng)的組織能力，但由基層地方政府完全主導(dǎo)農(nóng)村土地治理，存在諸多弊端。一方面，我國廣大農(nóng)村地域廣闊，每個(gè)地方的自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同，但都有自己深厚的歷史根源，有其獨(dú)特的風(fēng)土人情與傳統(tǒng)習(xí)俗，“一刀切”的行政手段常導(dǎo)致各地農(nóng)村土地治理的同質(zhì)化而導(dǎo)致治理失效；另一方面，容易導(dǎo)致村民形成對(duì)政府依賴的習(xí)慣而缺乏主人翁的創(chuàng)新精神，甚至一些地方出現(xiàn)“上熱下冷、外熱內(nèi)冷”和“政府干、村民看”的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入繁雜的具體事務(wù)而壓力巨大，“五加二、黑加白”的工作方式成為了常態(tài)化等等。
四、構(gòu)建科學(xué)的制度保障體系，健全多元主體協(xié)同機(jī)制
科學(xué)的制度保障是農(nóng)村土地多元化治理體系有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，要通過制度來規(guī)范各主體的行為，促進(jìn)主體間的協(xié)同。然而，目前我國農(nóng)村土地治理中的制度保障還不健全，導(dǎo)致不同主體間的協(xié)同行為不夠和諧。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是缺乏治理目標(biāo)的共識(shí)，共同目標(biāo)不夠清晰。農(nóng)村土地治理的最終目標(biāo)是什么？有什么具體要求？尚未形成各主體的共識(shí)，每一主體都追求自身利益的最大化，這與我國農(nóng)村治理體系不完善相關(guān)。二是行為約束不夠。由于多主體在農(nóng)村土地治理中扮演的角色不同，其具體的行為約束也有所不同，但目前并沒有詳細(xì)的行為約束機(jī)制，這與農(nóng)村土地使用制度不健全相關(guān)。三是協(xié)同機(jī)制不夠健全，各主體在土地治理中缺乏相互溝通、相互討論的平臺(tái)與有效途徑，這與科學(xué)的公眾參與機(jī)制的缺失有關(guān)。
要構(gòu)建科學(xué)的制度保障體系，健全多元主體協(xié)同機(jī)制，一是要強(qiáng)化協(xié)同治理的理念，明確農(nóng)村土地治理的最終目標(biāo)與具體要求。不可否認(rèn)，在眾多的農(nóng)村土地治理主體中，不同主體的優(yōu)勢(shì)不同，但也存在相應(yīng)的劣勢(shì)，應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成合力。同時(shí)要針對(duì)區(qū)域土地資源利用的生態(tài)環(huán)境脆弱性特征，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需求，明確當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地治理的最終目標(biāo)與具體要求。各治理主體扮演的角色不同，作用有區(qū)別，但協(xié)同的地位應(yīng)是平等的，協(xié)同才能共贏，才能達(dá)到土地治理的共同目標(biāo)。二是制定切實(shí)可行的用途管制細(xì)則。用途管制是土地利用規(guī)劃的調(diào)控手段，也是土地治理的主要路徑，但應(yīng)當(dāng)改變目前全國實(shí)行統(tǒng)一的土地用途分類體系的現(xiàn)狀，應(yīng)允許各地針對(duì)自身的土地利用與治理需求，在全國土地用途分類體系的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定土地用途分類及其用途管制規(guī)則，體現(xiàn)各地用途管制的地域性和可操作性。三是要建立科學(xué)的公眾參與機(jī)制。公眾參與是多主體協(xié)同的內(nèi)在需求，缺乏公眾參與機(jī)制，不可能形成共識(shí)。公眾參與要貫穿于土地治理的全過程，包括當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的形勢(shì)分析、治理目標(biāo)的確定、治理手段與措施的選擇、治理過程的監(jiān)督、治理效果的評(píng)估等。四是要重視發(fā)揮非正式制度的作用。正式制度具有強(qiáng)制性，其約束或激勵(lì)方向明確，但也不能忽視非正式制度的作用。我國廣大村莊的形成具有鮮明的地域性和血緣特征，有著深厚的歷史積累，長(zhǎng)期形成的處事風(fēng)格、村規(guī)民約，這些非正式制度具備很強(qiáng)生命力，是村民日常生活中的行為準(zhǔn)則，必須正確應(yīng)用于土地治理之中。
作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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