農村土地治理是對農村土地利用中各類矛盾與沖突的協(xié)調與管制，從而實現(xiàn)在維持土地資源可持續(xù)利用基礎上的整體福祉最大化。由于位置的固定性和空間的開放性，導致土地利用常常表現(xiàn)出強烈的外部性，不可避免地會對相鄰地段或地塊的利用產生正面或負面的影響，客觀需要科學的治理體系來解決因外部性而帶來的“搭便車”之類的問題。我國農村土地實行的集體所有制，農用地推行的是所有權、承包權、經(jīng)營權的“三權分置”，宅基地也明確了所有權、資格權和使用權的“三權分置”改革目標，在具體的農村土地資源利用中，涉及的利益主體多、利益關系錯綜復雜，對構建農村土地多元化治理體系的需求更加迫切。下面是對如何構建農村土地多元化治理體系的幾點思考。
一、壯大村集體經(jīng)濟組織，強化關鍵主體的治理能力
要對我國農村土地治理中的相關利益主體盡數(shù)羅列存在一定的困難，組織層面涉及政府、村集體經(jīng)濟組織、各類理事會、合作社、龍頭企業(yè)等，個人則包括普通村民、擁有承包經(jīng)營權的村民、只取得農地經(jīng)營權的村民，還有擁有宅基地使用資格的村民、只有宅基地使用權的外村人等。但村集體經(jīng)濟組織作為農村土地的法定主體，理應是多元化治理體系中的核心主體，發(fā)揮著關鍵作用。調研發(fā)現(xiàn)，農村土地資源治理成效好、資源利用效果好的村莊，如江西的修水縣黃溪村推行“確權不確地、分紅按人頭、補貼歸原戶、組級管理、村級整包”的“確權確股不確地”耕地流轉模式，以及以土地整治為抓手、實現(xiàn)人、地、錢要素的同步聚集；瑞金市田塢村以“總量控制、自主調配，以建補拆、點內平衡”推進村莊“遷村并點”；優(yōu)化農村宅基地布局，余江縣推行“一村一案”農村宅基地改革；四川省成都青杠樹村以“分別立項、統(tǒng)一管理、同步實施、整村推進、分類驗收”的項目管理方式，形成土地綜合整治“一盤棋”，推進農村經(jīng)營性建設用地入市改革。以上案例無一例外都是村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮了至關重要的主體作用。
然而，改革開放以來，我國的村集體經(jīng)濟組織建設總體上呈不斷弱化的趨勢，特別是在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，“無資產、無資本、無資金”的村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)狀很是普遍，大部分村集體組織難以擔當農村土地資源治理的主體作用。因此，加強村集體經(jīng)濟組織建設、強化其治理能力是農村土地多元化治理體系的首要任務。首先要選好班子領頭人，對鄉(xiāng)村有情懷、有奉獻精神、有創(chuàng)勁的人才能成為村集體經(jīng)濟組織主心骨；其次要培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”管理隊伍，特別是要吸引青年骨干進入村集體班子；第三要改善村干部的待遇，真正留住能人為村集體建設服務；第四要重視對村集體經(jīng)濟組織的能力建設，不斷提升其政策解讀、參與市場競爭、治理創(chuàng)新的能力，從而勝任農村土地多元化治理體系中的核心主體責任。
二、緊扣新時代治理需求，明確多元協(xié)同治理目標
不同的發(fā)展階段，社會對農村土地治理的現(xiàn)實需求不同。從治理的本質內涵看，土地治理的內容集中在土地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護，以及土地資源利用的局部效益與整體效益、短期效益與長久效益之間的關系協(xié)調上。正確把握新時代農村土地治理的現(xiàn)實需求，是完善農村土地多元化治理體系的前提。新時代我國農村土地治理的現(xiàn)實需求與治理目標，源于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及推進生態(tài)文明建設的需求，為實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供用地保障，為城鄉(xiāng)要素的流通創(chuàng)造良好的用地環(huán)境，同時為生態(tài)文明建設提供良好的土地生態(tài)環(huán)境，遵循土地倫理利用土地，維護土地健康。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
一是確保國家糧食安全，建設生態(tài)糧倉。把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，始終是我國農村土地所承擔的最重要功能，不僅要讓全國人民吃飽飯，更要吃好、吃得安全。因此，要利用治理手段，鼓勵耕地使用者積極采取“稻蝦”“稻魚”“稻鴨”等各類生態(tài)種養(yǎng)模式、用地養(yǎng)地作物相結合的輪作制度，以及諸如測土配方施肥的環(huán)境友好型技術等生態(tài)耕種行為，防止農業(yè)面源污染、掠奪性耕種等生態(tài)環(huán)境破壞行為，切實實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量與生態(tài)“三位一體”保護目標。二是滿足人們對美好生活的需求，提供良好的鄉(xiāng)村生態(tài)產品。不僅包括為生態(tài)宜居村莊提供建設用地的配置保障，還要針對“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的”的社會主要矛盾，提供各類生態(tài)旅游產品。例如一三產業(yè)融合的農旅結合，依托傳統(tǒng)的農業(yè)生產這個第一產業(yè)，發(fā)展農業(yè)觀光采摘園、農業(yè)科技游、農耕體驗、農家樂、農業(yè)博覽園等第三產業(yè)，綜合發(fā)揮耕地的生產、農耕文化、農田景觀等功能。三是珍惜寶貴的土地資源，提高土地資源的節(jié)約集約利用水平。我國是一個人多地少的人口大國，珍惜每一寸土地資源，提高土地節(jié)約集約利用水平，是國情的基本要求，然而，隨著城鎮(zhèn)化的推進，農村居住人口的不斷減少，農村建設用地卻不減反增，導致土地利用方式日益粗放。因此，應進一步加強農村建設用地節(jié)約集約的機制建設，促進土地資源的節(jié)約集約。四是針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標，構建人地同步城鎮(zhèn)化的用地治理機制。鄉(xiāng)村振興追求的是“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展，要使城市與鄉(xiāng)村形成相輔相成，互為促進的共生共榮、共享共利關系。城市的發(fā)展繁榮不能排斥農村的發(fā)展繁榮。應通過有效的治理，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調發(fā)展。
三、明確各主體責職定位，形成多元主體協(xié)同合力
盡管涉及農村土地治理的相關利益主體眾多，但主要治理主體是三個：政府、村集體經(jīng)濟組織和廣大農民。強調村集體經(jīng)濟組織是多元化治理體系中的核心主體地位，并不排斥政府與廣大農民的作用，但三者的角色定位必須清晰，相互協(xié)同、形成農村土地治理合力。村集體經(jīng)濟組織是真正的決策者，政府支持是保障，其主要責職是編制跨村區(qū)域的土地利用規(guī)劃、制定相關土地利用政策、加強農村集體經(jīng)濟組織的建設；而農民的參與和支持是基礎，既要防止“塔西佗陷阱”，也要杜絕村民“等、靠、要”的依賴思想，要調動全體農民參與農村土地治理的積極性，必須構建科學的公眾參與機制，賦予農民充分的知情權、選擇權和話語權。
現(xiàn)階段，當務之急是要改變基層政府大包大攬農村事務的工作方式。基層地方政府雖具有很強的組織能力，但由基層地方政府完全主導農村土地治理，存在諸多弊端。一方面，我國廣大農村地域廣闊，每個地方的自然資源稟賦和社會經(jīng)濟條件不同，但都有自己深厚的歷史根源，有其獨特的風土人情與傳統(tǒng)習俗，“一刀切”的行政手段常導致各地農村土地治理的同質化而導致治理失效；另一方面，容易導致村民形成對政府依賴的習慣而缺乏主人翁的創(chuàng)新精神，甚至一些地方出現(xiàn)“上熱下冷、外熱內冷”和“政府干、村民看”的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入繁雜的具體事務而壓力巨大，“五加二、黑加白”的工作方式成為了常態(tài)化等等。
四、構建科學的制度保障體系，健全多元主體協(xié)同機制
科學的制度保障是農村土地多元化治理體系有效運行的重要基礎，要通過制度來規(guī)范各主體的行為，促進主體間的協(xié)同。然而，目前我國農村土地治理中的制度保障還不健全，導致不同主體間的協(xié)同行為不夠和諧。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺乏治理目標的共識，共同目標不夠清晰。農村土地治理的最終目標是什么？有什么具體要求？尚未形成各主體的共識，每一主體都追求自身利益的最大化，這與我國農村治理體系不完善相關。二是行為約束不夠。由于多主體在農村土地治理中扮演的角色不同，其具體的行為約束也有所不同，但目前并沒有詳細的行為約束機制，這與農村土地使用制度不健全相關。三是協(xié)同機制不夠健全，各主體在土地治理中缺乏相互溝通、相互討論的平臺與有效途徑，這與科學的公眾參與機制的缺失有關。
要構建科學的制度保障體系，健全多元主體協(xié)同機制，一是要強化協(xié)同治理的理念，明確農村土地治理的最終目標與具體要求。不可否認，在眾多的農村土地治理主體中，不同主體的優(yōu)勢不同，但也存在相應的劣勢，應揚長避短，形成合力。同時要針對區(qū)域土地資源利用的生態(tài)環(huán)境脆弱性特征，結合社會經(jīng)濟的需求，明確當?shù)剞r村土地治理的最終目標與具體要求。各治理主體扮演的角色不同，作用有區(qū)別，但協(xié)同的地位應是平等的，協(xié)同才能共贏，才能達到土地治理的共同目標。二是制定切實可行的用途管制細則。用途管制是土地利用規(guī)劃的調控手段，也是土地治理的主要路徑，但應當改變目前全國實行統(tǒng)一的土地用途分類體系的現(xiàn)狀，應允許各地針對自身的土地利用與治理需求，在全國土地用途分類體系的基礎上，因地制宜地制定土地用途分類及其用途管制規(guī)則，體現(xiàn)各地用途管制的地域性和可操作性。三是要建立科學的公眾參與機制。公眾參與是多主體協(xié)同的內在需求，缺乏公眾參與機制，不可能形成共識。公眾參與要貫穿于土地治理的全過程，包括當?shù)赝恋刭Y源的形勢分析、治理目標的確定、治理手段與措施的選擇、治理過程的監(jiān)督、治理效果的評估等。四是要重視發(fā)揮非正式制度的作用。正式制度具有強制性，其約束或激勵方向明確，但也不能忽視非正式制度的作用。我國廣大村莊的形成具有鮮明的地域性和血緣特征，有著深厚的歷史積累，長期形成的處事風格、村規(guī)民約，這些非正式制度具備很強生命力，是村民日常生活中的行為準則，必須正確應用于土地治理之中。
作者單位：江西農業(yè)大學農村土地資源利用與保護研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創(chuàng)）
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