——兼論農村“三塊地”改革的市場化方向
內容提要：2015年農村“三塊地”改革試點啟動以來，農村集體經營性建設用地入市改革取得積極進展，交易規則及制度體系初步建立。但現階段改革離“建立城鄉統一的建設用地市場”這一目標還有很大距離，主要存在與城鎮化戰略銜接不足、改革舉措難以全面推開、與關聯改革配套性不夠等問題。以上問題只能依靠深化改革的市場化程度來破解，具體而言要在調整規劃管理體制、探索市場化機制、深度打通“三塊地”改革上有所突破。
一、引言
2015年，國家啟動了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革（以下簡稱“三塊地”改革）試點工作。從試點進展來看，各地對農村集體經營性建設用地入市改革（必要時簡稱“入市改革”）推進最為積極，這項改革效果也最為明顯。
截至2013年底，中國農村集體建設用地面積達3.1億畝，其中經營性建設用地面積4200萬畝，約占到集體建設用地的13.3%（葉興慶，2015）。2015年中國的城市建成區面積約7350萬畝1，也就是說，農村集體經營性建設用地面積超過全國城市建成區面積的一半。長期以來，我們一邊為了城市建設大規模征地，而另一邊，如此巨大的一筆土地資源處于閑置狀態。本輪農村集體經營性建設用地入市改革，核心就是要探索此類土地直接入市交易的政策框架與市場機制，既要落實農民財產權利，又要激活農村土地資源的市場屬性。
近些年，關于農村集體建設用地入市的討論不斷升溫（高圣平、劉守英，2007；黨國英，2013；于建嶸，2015；）。本輪改革試點啟動以來，相關研究大量涌現，這些研究大致可以劃分為三類：一是對改革試點中具體案例的典型解剖（宇龍，2016；舒寧，2017）；二是對于“三塊地”改革的總體評述（董祚繼，2016；夏柱智，2017）；三是結合此前各地試點開展的比較研究（何格等，2016；丁琳琳等，2016）。以上研究對農村集體建設用地入市的前世今生和典型做法作了系統梳理，但同時也存在兩個方面的問題：一是部分研究觀念上先入為主，因為目前改革暴露問題或者存在困難就質疑改革方向（夏柱智，2017），在邏輯上站不住腳；這在一定程度上要歸因于問題的第二點，即未能對本輪農村集體經營性建設用地入市改革作出全面的專門評估。
對此，本文擬對農村集體經營性建設用地入市改革進展梳理的基礎上，對改革的可行性、有效性和協同性等方面進行評估，并提出深化改革的若干政策建議。
二、農村集體建設用地入市：起源與演進
（一）集體經營性建設用地的由來
集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。
作為集體經營性建設用地大頭的，主要是以前鄉鎮企業的占地。上世紀八九十年代，鄉鎮企業能夠異軍突起成為中國經濟重要的經濟增長極，與這一時期相對寬松的土地制度不無關系。我國第一部《土地管理法》是1986年制定的，在此之前，農村土地的利用管理基本上處于法律空白狀態。即便到1986年《土地管理法》頒布實施之后，農村建設用地的管理仍舊寬松。比如，這部法律中規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，新增農村建設用地由縣級政府負責審批，使用存量建設用地鄉鎮政府就可以審批。正是在這一相對寬松的土地管理制度下，不但鄉鎮企業出現了蓬勃發展，而且農村建設用地自發的市場交易也開始出現。
不過，這一局面持續的時間并不長，國家很快加強了對農村集體建設用地的管控。1998年修訂的《土地管理法》規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定農用地轉用年度計劃實行指令性管理，并且明確將農村集體建設用地納入土地利用年度計劃。這樣一來，政府一方面控制了新增建設用地指標，另一方面壟斷了建設用地一級市場。2004年是集體建設用地的分水嶺。在此之后，由于以上政策的規制，鄉鎮企業占地既難新增又難流轉，幾乎處于固化狀態。
這一時期的鄉鎮企業占地構成了我們今天所說的農村集體經營性建設用地的主體。無論鄉鎮企業是否繼續興辦，各地后來在編制土地利用規劃和城市規劃時，通常都對其所占土地的建設用地屬性給予了承認。后來的政策文件中通常把這部分土地將之稱為集體“經營性”建設用地，以與農村宅基地和公益用地相區別。所以嚴格講，農村集體經營性建設用地并不是一種由法律所規定的用地類型，而是在農村建設用地上興辦鄉鎮企業之后的遺留產物。
（二）歷次入市試點
巧合的是，就在1998年到2004年間強化土地管控同時，我國的經濟發展出現了兩個重大拐點。一個是鄉鎮企業開始走下坡路。在此期間，大量鄉鎮企業倒閉，此前鄉鎮企業占用的大量建設用地閑置出來。另一個是城鎮化步伐陡然加速。伴隨著城鎮化的快速擴張，全國范圍內都出現了建設用地供不應求的情況。這兩大拐點的出現使得農村建設用地的固化本身成為“問題”，飽受詬病。為了化解這一矛盾，這一時期國家一面加強了對農村集體建設用地的管控，又同時開始探索農村集體建設用地入市的可行路徑。
早在2000年，國土資源部就在蕪湖、南京、蘇州、湖州、上海市青浦區、佛山市南海區等9個地區布置了集體建設用地使用權流轉試點。與本輪改革相比，這一階段的改革步子邁得更大。
首先，不強調“經營性”。這一階段的改革并未對集體建設用地作進一步的區分，事實上當時也沒有“農村集體經營性建設用地”這個概念。在大部分的試點地區，鄉鎮企業、村莊公共設施、公益事業占地，以及村莊合并、宅基地整理后新增的存量集體建設用地都可以入市交易。
另外，入市方式也更多。這一階段的改革允許集體建設用地的使用權通過出讓、租賃、作價出資（入股）、聯營聯建、置換、抵押等方式流轉。而本輪改革最初只設定了出讓、租賃、入股三種入市方式，直到改革試點了一年以后，才啟動了抵押試點。
不過，這一時期的改革探索并沒有順利實現制度化。蕪湖、蘇州、南海等地都對農村集體建設用地的“直接入市”進行了探索，并出臺了“試行辦法”。然而2004年修訂的《土地管理法》中非但沒有體現這些試點成果，反而作出了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定。這年下半年出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》卻又規定“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。這意味著《土地管理法》修訂不足一年就再次以中央文件的名義撕開了一個口子。
在后續操作中，農村建設用地使用權流轉是以城鄉建設用地增減掛鉤的形式落地的。重慶的“地票”交易即是一種特殊形式的增減掛鉤，也可以說是增減掛鉤政策發展的最高階段。但眾所周知，增減掛鉤只能使農村集體建設用地獲得一定的“指標價值”，新增建設地塊仍舊要經過征地程序，農村建設用地并不能“直接入市”，相比于此前試點探索還是大大退步了。
（三）本輪改革試點的關鍵部署
2015年1月，中辦、國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），對“三塊地”改革進行了統籌部署，明確在北京市大興區等15個縣（市、區）啟動農村集體經營性建設用地入市試點。
這項改革目標可以分解為以下幾個子目標：（1）完善農村集體經營性建設用地產權制度；（2）明確農村集體經營性建設用地的入市范圍和途徑；（3）建立健全市場交易規則和服務監管制度；（4）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。最終，這些子目標要歸結到建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價這一總目標上。
改革部署后，先后進行了兩次重要調整：
一是拓展范圍。為了增強改革的整體性和協調性，形成“三塊地”改革的共振效應，2016年9月開始，國土資源部采取“試點聯動”的方式統籌推進各項改革。這次調整中，征地制度改革和集體經營性建設用地入市改革覆蓋到全部33個試點地區，宅基地制度改革試點范圍仍舊保持不變。
二是延長期限。該項改革試點原計劃是2017年底結束，但由于試點探索尚不充分，特別是能夠總結推廣的制度性成果不多，經中央批準“三塊地”改革試點將延期到2018年底。
三、改革進展及簡要評論
（一）總體情況
國土資源部曾多次公開入市改革的交易數據，本文選取部分數據進行了匯總比較。（見表1）
從全國情況看，每畝集體經營性建設用地的入市價格大約在80~110萬元。從趨勢上看，入市成交的土地單價有所降低，主要原因是2017年4月之后入市交易的土地主要來自后來新增加的試點地區，由于經濟發展原因，這些地區的土地價格要低于第一批試點地區。
深入反映集體經營性建設用地入市的情況，需要對各試點地區的入市情況進行具體分析?？紤]到代表性和資料的可獲得性，我們重點分析最初確定的15個入市改革試點地區的情況（見表2）。
因為改革試點在動態進行當中，因此這一統計不可能很準確，但既有數據已經能反映出一些趨勢和問題。從以上15個試點地區的情況來看，各地可入市土地面積、成交總價款以及每畝單價都有著巨大差距。
從可入市面積來看，位于前三位的是廣東南海、北京大興、上海松江，分別為25.7萬畝、7.96萬畝、4.5萬畝。這三地可入市面積占到15個試點地區可入市面積總和的85%以上。有5個試點地區可入市土地面積不足萬畝，最少的黑龍江省安達市只有956畝土地符合入市條件，但宗數卻有173宗，平均每宗只有5畝稍多，十分分散。
從入市總成交價款來看，位于前三位的是佛山市南海區、北京市大興區、廣西壯族自治區北流市，分別為53億元、40億元、4.3億元。這三地入市入市總價款超過15個試點地區入市總成交價款的90%，南海一地即占比即超過50%。
北京市大興區只成交4宗共計675畝，但總成交價款即達40億元，每畝單價達593萬元之巨。此外，廣東佛山、上海松江平均每畝成交價格也分別達到272萬元和100萬元。而形成鮮明對比的是，山西、吉林、河南三省的試點地區平均每畝的成交價格不足10萬元。
各方面如此懸殊的差距帶來的一個直接問題就是“量少價低”的地區很難有推進改革的積極性。從大尺度上看，沿海發達地區及大城市周邊地區集體經營性建設用地存量大，內陸欠發達地區存量小，在一些地區甚至少到無地可入。如何在制度設計上調動這些地區的改革積極性，是未來的改革推進中面臨的一個大問題。
（二）入市主體
目前試點中，主要的入市主體有四種：分別是村民委員會、股份經濟合作社（聯合社）、土地股份合作社或土地專營公司、集體資產管理公司（具體見表3）。
一般來說，尚未成立集體經濟組織的地區由村民委員會作為入市主體，比如貴州省湄潭縣等；已經推行產權制度改革、成立相應集體經濟組織的地區通常是由股份經濟合作（聯）社作為入市主體，比如浙江省德清縣、廣東省佛山市南海區等。此外，部分地區由村集體委托授權組建了專門機構作為入市主體，比如北京市大興區以鎮為單位組建了土地聯營公司，四川省郫縣則由以村為單位的集體資產管理公司行使入市主體職能。
各類入市主體在性質上還是有細微區別。比如，同為合作社，股份經濟合作（聯）社是農民集體經濟組織，能夠代表農民集體行使土地所有權；而土地股份合作社是農民集體的授權組織，只能按照委托授權開展經營。土地股份合作社、土地專營公司通常是針對此項改革組建的專門機構，而像四川省郫縣的資產管理公司則不僅針對此項改革，也負責其他資產管理。
按照改革部署，代表土地所有權的農民集體、由農民集體委托授權的具有市場法人資格的機構都可以作為入市主體。對這項改革本身來說，入市主體類型對改革效果影響不大。但從長遠看，通過產權制度改革組建股份社以及股份公司作為入市主體，有利于改革的穩步推進并減少風險，或更為可取。
（三）入市方式
按照中央確定的改革方案，農村集體經營性建設用地入市的方式可以有三種，分別是就地入市、調整入市和城中村整治入市。同時具備符合規劃、開發建設所需的基礎設施、原址開發利用等條件的可以就地入市；村莊內零星、分散的集體經營性建設用地先復墾后，可按計劃調整到本縣（市、區）域范圍內的產業集中區入市。歷史形成的城中村集體建設用地情況則比較復雜。對于需要征地的，要依據規劃開展土地整治，重新劃分宗地和產權歸屬；對按規定不予征收的的集體經營性建設用地，才可由農民集體入市。
試點過程中，直接入市又細分為直接出讓（租賃、作價入股）和原址原主補辦手續等做法；而調整入市也細分為改變原用地計劃調整和零星分散土地復墾后調整兩種做法。至于城中村集體建設用地整治后入市，由于情況復雜，在各地試點中成熟的案例不多，廣東南海有一些積極經驗。（具體見表4）
在改革的原初設計上，主要考慮的是農村集體經營性建設用地入市的增量改革。而像原址原主補辦手續或者改變原計劃調整用地等則屬于“搭改革便車”的做法。這種搭便車做法與改革精神并不違背，理論上可以允許。但實際上，由于長期以來“隱性市場”的存在，很多地方的集體經營性建設用地已經通過“合作辦廠”、“長期租賃”等形式流轉到了真正的使用者手中。有的試點地區希望通過“原址原主補辦手續”的辦法使這部分土地合約合法化，但通過正式程序入市需要交納為數不少的增值收益調節金，因此土地所有者對這一政策的響應并不積極。同時，改變原用地計劃調整入市受多方面條件限制，實施的亦只是少數。總的來說，改革中主要的入市方式并沒有超出改革方案的預設。
（四）土地增值收益調節金征收
按照中央改革方案，縣（市、區）政府要按照合理比例收取農村集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金。中央對于這一“合理比例”的確定只提了一條大原則，即集體經營性建設用地入市與土地征收轉用取得的增值收益在國家和集體之間分享比例的大致平衡。
目前，各試點地區征收方式和標準呈現出多樣性特點，既有按固定比例征收的，也有采取差別化征收的；差別化征收又存在交易環節、土地用途、轉讓方式等若干劃分標準。（具體見表5）
根據改革出發點，土地增值收益調節金主要是承擔國家和集體之間收益平衡的任務，這意味著它既不是稅、也不是費，而是政府為降低改革不確定性干預再分配的一種政策工具。通過政策手段直接參與再分配不是市場行為，不宜長期存續。在這種制度設計下，任誰也很難去評判哪種征收方式更合理。我們預見，隨著改革的不斷深化，城鄉統一的建設用地市場得以形成，收益分配自然可以通過市場并輔以合理的稅收制度進行調節，到那時土地增值收益調節金也就完成了其歷史使命。
四、如何評價本輪改革的總體效果？
對標改革目標，農村集體經營性建設用地入市各項子目標基本得到了形式上的完成。用國土資源部部長姜大明的話來說是：“形成了比較完整的試點工作制度和政策體系，已形成相對成熟的規則體系?！?如果從一項工作的層面來看改革，每個試點地區的工作都是合格的。但是，由于關聯領域積弊太深，特別是改革啟動時配套程度又不夠，很多地方陷入了一種“有試點、無市場”的改革“內卷化”境地。從操作層面看，至少有以下問題需要重視。
第一，試點地區對中央改革精神理解不到位。不少試點地方政府推動改革過程積極性不高，或滿足于完成“規定動作”，或將之看作“政治任務”，更有甚者將之作為解決歷史遺留問題的“窗口”，總之未能領會中央改革部署的深意。
第二，封閉的要素市場未能全面開放，入市價格、入市主體市場化程度尚低。大部分地區的入市價格是根據土地整理、拆遷安置成本等因素人為設定的參考價格，并非市場供需關系所形成的競爭性價格。北京市大興區的“鎮級統籌”、佛山市南海區的“土地整備”直接上收了村組一級的土地使用權限，特別是土地指標化以后，意味著連“土地所有權”也實質上發生了轉移。這時，各類入市主體的行為實際是在地方政府的直接干預下作出的，其作為市場主體的意志并沒有得到充分體現。
第三，試點范圍和政策體系的局限限制了真實市場的形成。在每省只有一個縣、每縣只有幾塊地的試點范圍中，根本不足以形成一個真實的市場，當然真實價格也就更無從談起。加之目前規劃、稅收、土地收益調節金等制度仍舊帶有城鄉二元性質，城鄉建設用地入市的制度環境尚不一致，所謂同等入市、同權同價還停留在概念階段。
總的來看，當前改革主要起到“了解情況、反映問題”的作用，離“建立城鄉統一的建設用地市場”這一目標還有很大距離。此項改革的大方向是統籌考慮城鎮化戰略的基礎上布局入市格局，賦予農民（集體）完整充分產權，力促其通過自發交易形成真實的市場機制。當然，在此之前還有許多的深層次問題需要分析解決。
五、改革所涉若干關鍵問題的評估和討論
評估一項改革，有這樣幾個基本面需要把握：一是可行性，即一項改革與宏觀戰略或正當基準的契合性；二是有效性，即通過目前舉措是否能夠實現改革的核心目標；三是協同性，即一項改革與改革的整體框架、關聯事項之間的配套程度。
（一）可行性評估：城鎮化戰略框架下的改革調適
農村集體經營性建設用地存量龐大，如此大規模的建設用地再開發，不能不跟城鎮化的大戰略統籌考慮。否則要犯歷史性錯誤。
這一問題在改革初始階段未得到足夠重視。當前存在的大量集體建設用地處于法律的灰色地帶，利用效率十分低下。這些土地很多淪為非正規停車場、廢舊廠房等所謂的“棕地”，既不能耕種也無法用于發展。本輪改革是“重新安排河山”的一次有利契機，不過目前如何更好地協調農村土地制度改革與農村土地有效利用的關系，尚未形成十分成熟的方案。2
目前，各地試點中就地入市是大頭，占到全部入市交易的60%-70%。一些地方的就地入市已經暴露出土地利用效益低下、基礎設施等配套成本高等問題。設想如果改革范圍擴展到全國，幾十萬個村莊都搞就地入市，那么相當于在農村地區一下新增幾十萬個非農建設點。這就有些非理性甚至荒唐了。因此，這項改革要向全國推廣，就必須依據人口和城鄉空間布局，對就地入市有一個更加嚴格的規劃和約束。否則后患無窮。
北京市大興區在改革中做了一些積極探索。大興區在推動改革中堅持“減量入市、提質升級”，全區整體騰退的7.96萬畝集體經營性建設用地中約4萬畝要“還耕還綠”，其余的土地也要到產業引導區集中入市，只有少部分“宜綠宜農”等對環境無影響的土地可以就地入市。
從全國層面看，在城鎮化的框架下推進農村集體經營性建設用地改革，要把握兩個基本原則。
第一，避免新的無序建設。這項改革中，既要避免市場失靈也要避免政府失靈。如上所述，許多地方帶有隨意性的就地入市會造成無序建設，這是典型的市場失靈。而入市中地方政府的管制和包辦，也存在政府失靈的風險。市場失靈會帶來建設的無序化、碎片化，政府失靈則表現為有序開發表象下的經濟低效和規模不經濟，這也是一種建設上的無序。
第二，促進城鎮化質量提升。按照發達國家的經驗，早期的低質城鎮化空間通常有兩個發展方向，一是通過再開發提質升級，再一則是淪為貧民窟。我國的城鎮化質量并不算高，這次改革是提升城鎮化質量的一次有利契機。從微觀尺度上看，改革方案中的城中村土地整理入市就是為提升城鎮化中的歷史遺留問題而設計的。從宏觀尺度看，調整入市的作用發揮好對于總體上提升城鎮化水平意義更為重大。這項工作要抓好兩頭，在農村這一頭，要實現建設用地的減量化，為更大范圍農田連片保護和耕作創造條件；在城市這一頭，要提升建設用地利用效率，實現土地資源優化配置。
（二）有效性評估：操作困難與背后的市場化困境
從城鎮化戰略出發，大范圍的就地入市恐不可取，未來集體經營性建設用地更多要依靠調整入市。但目前看來，調整入市也面臨著多重困境。
首先是用地成本問題。調整入市中，通過土地整理復墾形成建設用地指標的一方為調出方，建設用地指標落地的一方為調入方，調入方要向調出方支付一定的費用。這項費用被稱作“指標費”，以土地復墾成本為基準，由雙方根據入市收益協商確定。調整入市產生的建設用地成本由三部分構成：農地成本、耕地占用稅費、指標費。我們在Y縣調研了解到，前兩項相加大約在5萬元左右，指標費通常在5-10萬元不等。而從當地入市成交案例來看，出讓為工業用途的每畝價格約為8萬元，出讓為商服用途的每畝價格約為20萬元。我們當時就有一個疑問：出讓為工業用地豈不是賠本？！該縣國土局局長說：“現在指標費是縣財政負擔，土地增值收益調節金也全額返還給鄉鎮，因此雙方都有積極性?！?這意味著，如果沒有財政補貼，調整入市后用作工業用途實際是不合算的。我又問道：“如果讓它隨行就市，出讓價格應該可以再漲啊？”局長的回答再次刷新了我們的認識：“用國有土地才11萬一畝。我們這土地指標不算緊張，再貴就沒人用了。這改革是政治任務，橫豎就一年，捏著鼻子干?！?
其次是調出方和調入方的利益協調問題。調整入市中要涉及三個參與主體：用地方、調出方、調入方。在目前的市場發育狀況下，要讓三方形成交易幾乎不可能。我們調研所見的調整入市案例，全部是在地方政府的“安排”下進行的。政府幾乎介入了投資意向、土地整理、指標調換、項目落地的全過程，特別是調入方和調出方的利益協調，必須要由地方政府從中協調，否則很難形成共識。另外，這種交易方式下指標調出方的收益是一次性的，無法參與未來土地價值的分享，這其中既存在分配公正性問題又潛藏了引發后續利益沖突的風險。而由于政府深度參與了利益的協調分配，因此如果沖突爆發，亦難置身事外。
此外還有一個新時代的老問題，就是不同區位的建設用地指標化之后真實價值實際是被扭曲的。調整入市中，不同區位的土地調整入市，判斷最終入市價格的是建新區的位置，與原來的建設用地所處的位置關系不大。如果一套交易體系不能反映資源的稀缺性和經濟機會，會帶來經濟行為的扭曲，這必然導致低效率（North，1990）。這個問題在增減掛鉤、“地票”交易中就已經存在，這輪改革未得到實質性解決。
當然，更關鍵的問題是隱藏在上述困難背后的制度壁壘。改革以前，農村集體建設用地不允許入市，土地的轉讓權是完全缺失的，這次允許其中的經營性部分有條件地入市，意味著把轉讓權交還給所有者。但目前這種轉讓權并不完整。盡管在名義上賦予了集體經營性建設用地入市（轉讓）權，但土地所有者并不能夠通過自發的市場行為完成入市交易，而必須依靠政府的介入和安排。簡言之，這種轉讓權處于事實上的被管制狀態。按照周其仁（2017）的說法，轉讓權管制是“事先”執行的價格管制，妨礙了運用市場機制配置土地資源。這時候，所謂賦予集體建設用地的產權仍舊是殘缺的，與形成統一市場的改革目標不相適應。
我們通常說本輪改革的目標的“還權賦能”，這實際包含了兩個內容，既要還權，又要賦能，即不僅要從法律上明確土地集體所有條件下農民的各項土地權利，還要提供使這些權利得以實現的制度裝置?；厮蒉r村土地權利的流失過程，是通過關閉農村要素市場，為城鄉土地設定不同的市場領域并壟斷二者之間的中介環節來實現的。作為對此前政策的“糾偏”，本輪改革中的“還權賦能”就不僅僅是賦予農民權利或是讓與農民利益，而是要通過重啟要素市場，建立城鄉統一的市場體系來落實農民的土地權能。
因此，農村集體經營性建設用地入市不能簡單地“一入了之”，而要減少直接的行政管制，提升入市的市場化程度，推動土地持有者作為真實的市場主體參與土地的入市交易。這才是本輪入市改革要把握的核心要義。
（三）協同性分析：“三塊地”及關聯改革的配套問題
1.關于“三塊地”改革的配套性問題
在初始階段，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度“三塊地”改革是分開操作、封閉運行的，當時政策制定者普遍認為要“注意防范三項改革互相打通”。但是事實恰恰證明，三項改革必須打通運行才能取得實效。
其一，征地制度改革既減少地方土地財政收入，又要增加補償支出，單純開展這項改革，地方政府著實很難有積極性。
其二，宅基地制度改革的單獨推進并不順利。根據我們調查，除了部分山區結合扶貧移民搬遷等中心工作取得了一定進展外，大部分平原地區的宅基地改革推進緩慢。其根本原因是，作為本次宅基地制度改革核心的有償使用制度難以落地。在受讓方受到嚴格管控的情況下，宅基地的退出大多要依靠政府或者集體經濟組織出資回購，但從長遠看，這樣的成本分擔方式既不現實也難以持續。同時，在封閉市場條件下價格確定要靠協商定價，這不但降低了資源的配置效率，還有可能因為價格不一造成土地沖突。
其三，把集體經營性建設用地和宅基地強行區分開來，不利于解決農村建設用地利用低效問題，而且也不具有技術合理性。從技術性質上講，經營性與公共性用地甚至與宅基地并無差別。那么人為給其劃定一個框框，就顯得脫離實際，并且在操作上也存在諸多困難。地方政府和農民總有辦法把其他土地“變成”經營性建設用地。比如貴州湄潭的“綜合類集體建設用地分割登記入市模式”，承認農民的宅基地兼具居住與小商鋪、小旅館功能，允許將商業部分作為經營性建設用地入市。5由于對這類行為進行監管的成本將會很高，實際上宣布了這一范圍限定政策的失效。
試點運行了一年多以后，國土資源部下發通知要求將征地制度改革和集體經營性建設用地入市改革拓展到33個試點地區，宅基地制度改革試點范圍仍舊保持不變。這意味著，通過這次調整中，只有15個地區（即初期承擔宅基地制度改革試點任務的15個地區）真正全部承擔了“三塊地”改革。而根據我們的調查，即便是這些地區，以上問題也只是部分地得到解決，“三塊地”改革的聯動效應并沒有充分發揮出來。從目前改革實踐來看，三項改革的進一步打通融合將成為將來一個時期農村土地制度改革的總基調。
2.土地抵押融資等配套改革相對滯后
部分欠發達地區，可能還強調“入市”這一標志性動作，而對于發達地區，目光更多投放在合法入市后的融資貸款等“未來效益”上。這從廣東省對改革的迅速反應上可以看的出來。各地改革實施方案是2015年六七月間確定的，同年12月人民銀行廣州分行就牽頭印發了《關于金融支持佛山市南海區農村集體經營性建設用地入市改革試點的指導意見》，這比全國性意見的下發早了半年多。
目前集體建設用地入市之后的金融改革還有待深化。一些地方用地企業對使用集體建設用地積極性不高關鍵原因是其抵押貸款受限。據媒體報道，在長垣縣11家金融機構中，只有兩家能夠開展集體土地抵押貸款的業務。6需要進一步豐富金融機構和金融產品，讓集體建設用地在抵押貸款這項權利上也能夠實現與國有建設用地“同權”。
3.入市改革與集體土地建設租賃住房改革的關系
就在“三塊地”改革如火如荼進行時，國家又啟動了利用集體建設用地建設租賃住房試點。兩項改革都涉及到農村集體建設用地的合理利用問題。
北京市大興區同時承擔了這兩項改革，并在操作層面發生了一些沖突。據大興的同志講，目前已安排了40公頃的集體土地建設租賃住房任務，根據測算這項工程要30年才能收回成本?，F在入市收益比較可觀，各個鎮對搞租賃不太有積極性。7從大面上看，短時間內兩項改革不會發生太多交集，因為集體建設用地建設租賃住房先期只在北京、上海等13個大城市試點，與集體經營性建設用地入市改革試點地區大多不重疊。但隨著兩項改革試點范圍的推進，二者關系必須要有一個妥善的處理。
六、進一步深化改革的政策建議
（一）調整規劃管理體制
從城鎮化戰略出發，要通過此項改革帶動建設用地再開發、提升城鎮化質量，首要的就是調整規劃管理體制。核心舉措是，劃定農業保護區，改按照城市規劃區“圈內”“圈外”劃分入市標準的做法為按照農業保護區“區內”“區外”劃分入市標準。
第一，劃定農業保護區。農業保護區是黨國英（2016）提出的一個概念性方案，具體是指國家劃定的農業發展專屬區域。當前我國主要采用劃定基本農田的方式來實現農地保護，但是現在的基本農田犬牙交錯、細碎分割，生產效率不高，監督成本卻很高。農業保護區具有空間連續性特征，需要將連片的建設用地排除在外，相比目前的基本農田模式，邊界清晰、便于管理。
第二，保護區內外采用不同的集體建設用地入市方案。保護區內，逐步將零星建設用地復墾，農村集體經營性建設用地入市不得就地入市，統一采用向區外調整入市方式，必要時可由政府向農民購買土地發展權。保護區外，開放集體經營性性建設用地交易市場，放松轉讓權管制，無論是就地入市還是調整入市，政府都不要過多干預，通過自發的市場交易使城鎮和居民點布局進一步優化。
（二）探索入市改革的市場化機制
在新近召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場”。對于建立農村集體經營性建設用地的市場化機制，一個設想是：
第一，建立城鄉統一的建設用地入市交易平臺。推動土地需求方和提供方依據市場需求自發交易，政府主要負責平臺運行維護、劃定基準地價、提供交易信息等基礎性工作，集體土地實現國有和集體建設用地同網運行、同網競價、同網交易。
第二，改革現有調整入市操作方式。改變目前指標交易的做法，由指標產生和落地雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權量化、成本共擔、收益共享。比如說，可以由拆舊區和建新區的村集體組建一個產業聯合體或者股份公司，共同參與建設用地市場交易過程，使得真正擁有存量建設用地的村莊具有更多、更長遠的收益。
（三）深度打通“三塊地”改革
如前所述，“三塊地”改革哪一項也不可能單兵突進，從提升改革效果的角度看，在同一個試點地區統籌推進比較好。而要想實現農村建設用地制度徹底變革，除了三項改革的集成試點之外，改革還需要繼續拓展深化。
第一，調整征地制度改革思路。客觀上講，集體經營性建設用地和宅基地的市場機制建立起來后，建設用地供應將比較充分，征地范圍完全可以大幅度縮小。征地制度改革要取得實效，必須給征地范圍設定一個剛性約束，直接舉措就是《土地管理法》修訂中必須嚴格限定公共利益范圍。同時要推動征地交易的市場化，征地補償價格由市場主體自主談判協商確定，政府主要通過規劃和用途管制等間接、事前、可預見的手段以及加強行政執法和司法追究等方式進行干預，而非一味提高補償標準。
第二，拓展宅基地制度改革內容。宅基地制度改革所存問題要靠深化改革的市場化程度來破解，核心是擴大退出宅基地的受讓、承租范圍，我們建議初步可以將范圍擴大到縣域內農村戶籍人員。2017年11月，十九大后首次召開的中央深改組會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，意味著宅基地制度改革范圍和內容的拓展已提上日程。
第三，優化國家、集體、個人間土地增值收益的分配。這是本輪改革中的一項重要內容，“三塊地”改革都有涉及。從調研情況看，改革后國家明顯讓利，集體收益增加得比較多，個人收益增加不明顯。下一步，深化改革應該注意處理好集體和個人的利益關系，適度增加增加個人分配的比重，集體收益增加后要特別注意防范少數人侵占、支配集體資產甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”本身的問題。
第四，加快推進相關配套改革。除“三塊地”改革之外，農村集體建設用地確權、“多規合一”、土地抵押擔保等改革項目也要抓緊推進，否則也會影響集體經營性建設用地入市改革的深入開展。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》
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