——政府主導下的連片特困地區鄉村產業發展模式比較
摘要：在政社資源雙向依賴的條件下, 鄉村產業發展逐漸形成公私分利制和股份合作制兩種典型的集體經營模式。公私分利制集體經營模式是自上而下的行政壓力和鄉村社會低自主發展能力共同作用的結果, 強調在自主發展能力較弱的村莊, 基層政府傾向于與企業合作推進鄉村產業的發展, 并督促企業按照約定比例將產業發展的利潤分享給村莊集體和參與產業建設的村民個人。基層政府為產業發展提供大力扶持, 將產業經營權委托給企業, 并監督產業運行。但較低的市場適應能力和資源配置效率制約著該經營模式的可持續發展。股份合作制集體經營模式強調在基層政府的協助和監督下, 農戶、村莊集體與企業合股開發鄉村產業, 并按照股權份額確定分紅。在鄉村產業發展中, 基層政府協調和規制農戶、村莊集體與企業之間的關系, 協助完善產業項目的股權架構。但具備企業家精神特質的領導主體的難復制性成為產業發展的潛在威脅。為規避上述經營模式中的風險, 可以從培養企業家農民、培育農民的主體意識與自主發展能力和完善集體化經營的制度設計等方面進行施策。
一、引言
在體制壓力的推動下, 連片特困地區啟動了大量的鄉村產業項目, 希冀通過政府的強力干預塑造鄉村的產業體系, 以彌合“人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”1。盡管有部分村莊借著這陣“春風”順利轉型, 成功構建了適應市場需求且可持續發展的產業項目, 但更多的村級產業項目卻躑躅不前, 有的甚至因與市場脫軌而折戟途中, 造成財政資源大量浪費。有學者將這些問題歸因于國家政權建設邏輯與鄉村需求之間的張力2。他們認為: (1) 在政策制定層面, 為振興鄉村集體經濟和增加貧困村村民經濟收入, 中央政府自上而下確立了鄉村產業發展的目標, 并將其作為貧困村出列的核心標準3。緊接著從省到市、縣逐級將這些目標數字化。(2) 在政策執行層面, 政府將產業發展任務納入政治中心工作, 采取運動式治理與常規官僚制相協調的方式來促進政策目標的實現。在上述兩種努力共同作用下, 政府推進了官僚隊伍與底層社會的互動聯系, 推動了政權下鄉目標的實踐進程。
然而, 政權下鄉的眾多舉措由于關注基層社會需求不足, 政策在執行的過程中產生了很多問題。李金龍認為, 村組干部利用自由裁量權扭曲執行政策導致精準識別不到位4。邢成舉研究發現, 壓力型體制下“軍令狀”式扶貧管理機制容易催生基層政府選擇性應付策略, 從而偏離了扶貧工作的初衷和本質5。此外, 從基層政權建設角度切入解釋鄉村產業扶持決策低效或者無效的研究成果忽略了鄉村產業發展中的村莊內部之間的差異, 其中包括文化規范、社會關系網、價值理念等等, 因而無法解釋即使在相同地域、相同的政策條件下為何有些村莊產業發展良好, 而有些村莊產業卻一片蕭條。
為了彌補已有理論解釋力的缺陷, 學者們將研究視角投向了鄉村社會內部, 試圖解釋村莊文化6、鄉村精英群體特質7、鄉村內部關系網8等要素對村莊產業發展的影響。政府與鄉村社會的互動是推進村級產業振興的重要因素, 舍棄其一鄉村產業發展就有可能陷入窘境。鄉村社會內部視角可以解釋相同政策條件下各個村莊產業發展的好壞差異, 但卻不能很好地解釋在相同區域發展良好的鄉村產業為何會選擇不同的經營模式。
事實上, 國家政權建設或鄉村社會內部歸因視角都忽略了政府與社會之間的雙向資源依賴關系影響甚至決定了農村產業的發展。在鄉村產業發展中, 不僅政府需要從社會汲取資源和信息以保證政策目標的實現, 而且鄉村社會的資源狀況也會影響政府的行動和偏好。本研究圍繞“政府治理行動如何影響到鄉村產業集體經營模式及其運行機制”這一問題展開研究, 以期對解釋“產業扶貧為何呈現低效和同質化”這一問題有所貢獻, 同時回應學者們關于連片特困地區發展鄉村產業究竟采取何種經營模式的關切。
二、基層政府的治理邏輯與鄉村產業集體經營
在鄉村振興戰略實施中, 政府可以依托自上而下的科層組織體系建立強有力的政策執行機制和層層負責的制度, 以推進鄉村產業政策的落實。然而, 無論是政府政策的制定還是執行都必須堅持以鄉村需求為導向, 堅持人民群眾主體地位9, 只有這樣才能提升群眾的認可度, 也才能夠保證政策的精準性。
(一) 鄉村產業發展的經營模式與政府選擇
資源依賴理論強調組織無法生產自身發展所需要的所有資源, 組織可以采用交換、交易或者權力的控制關系等形式從其所處的環境中獲取生存必須的資源。鄉村產業振興是一項涉及規劃、建設、保護、開發和治理等諸多要素的系統工程, 基層政府需要依托村級組織來獲取社會、市場需求信息及合作推進政策落地, 而村級組織要領導鄉村產業發展則需要政府提供資金保障和政策扶持。在政府與社會的相互依賴、相互促進的關系運作中, 鄉村產業發展形成了差異化的經營模式。
關于連片特困地區鄉村產業發展選擇何種經營模式, 學術界多有論爭。一種路徑是個體經營道路, 強調以家戶10為基本單位, 分析“小農如何對接大國家”11。個體經營的第一種類型為小農經營模式。但小農經營難抵市場風險, 受現代管理水平和農業生產設施落后以及惠農補貼對農業生產低效激勵等因素的影響12, 小農經營模式在中國面臨諸多風險。為了彌補小農經營的隱憂, 學人以美國農業發展為背景, 提出第二類個體經營模式, 即“規模化家庭農場經營模式”13。陳航英認為, 中國農地制度變革正加速小農經濟的解體和資本化農業的發展14。尚旭東, 朱守銀等也認為在大規模城鎮化建設和人口流動的背景下, 家庭農場經營成為農業經營主體利益最大化和政府保糧穩產、培育中堅農民政策意圖的共同選擇15。黃宗智則批評試圖模仿美國的純經濟性合作社模式而創建的專業合作社無視中國村莊的特殊性, 不符合中國實際, 中國應該模仿“東亞”模式的半政府性綜合農協16。
另一種路徑是集體經營道路, 強調以村級組織為基本單元, 分析國家與社會的互動如何影響鄉村產業的發展軌跡。“在社會組織化較低和村民個體化的條件下, 治理精英成為與政府合作推進扶貧工作、協調國家與社會關系的核心紐帶”17。依據村莊產業經營過程的開放性程度, 集體經營模式又可分為村級組織完全主導的經營模式和多元協商經營模式。前者如高度政治化、高度集體化的“南街村體制”18, 后者如以農地股份制為基礎的公司農場19。
筆者認為采取何種經營模式主要取決于各地域的村莊微觀基礎和主客觀互動機理。在連片特困地區, 農民的低組織化、低自主發展能力等要素與新時代中國特色社會主義事業追求的促進城鄉融合發展、堅持和激發人民主體性、讓人民群眾共享發展成果的價值相沖突。以往實踐證明, 小農經營或是家庭農場經營在化解農業經營風險、縮小貧富差距和實現共同富裕方面已經顯得捉襟見肘。此外, 農民群眾的低組織化也與壓力型體制下基層政府迫切尋求短期內獲得政績的行動取向相沖突, 基層政府更愿意主導鄉村產業發展的進程, 以盡快完成政策目標。然而, 受縣鄉公務員自身市場意識和市場經營能力薄弱因素的影響, 基層政府創建的產業項目很難適應市場需求, 很有可能受到市場冷遇。因此, 鄉村產業發展需要建立政府主導下多元主體協同治理的集體經營模式。
(二) 鄉村產業集體經營中的政府治理機制
鄉村產業振興是一項涉及規劃、建設、保護、開發和治理等諸多要素的系統工程, 不僅需要各級政府加強政策轉化和統籌協調, 也要動員和整合農村社會各類主體協同參與鄉村建設。基層協同治理倡導在現有的規則框架下, 包括政府部門、企業、社會組織和個人在內的多元主體, 在資源、利益相互依賴的基礎上共同參與政策的制定, 并協同解決公共問題20。
在推進鄉村振興戰略實施過程中, 政府與多元社會主體協同推進政策實施主要包含幾個關鍵步驟:第一, 從資金來源著眼, 在經濟基礎條件差且發展能力不足的地區, 需要政府以財政資金為保障來撬動鄉村社會的資本市場, 從而廣泛吸引社會資本進入鄉村社會并盤活鄉村資本市場。第二, 政府要在鄉村社會需求的基礎上吸納多元主體參與鄉村產業發展, 政府只扮演市場監管、社會秩序維護、宏觀調控等角色。第三, 基層政府要在充分發揮市場基礎作用的前提下, 依據市場規律和社會需求確定財政幫扶資源的流向。要實現上述步驟的前提條件是恢復和激發鄉村社會的自主發展能力。為此, 就需要“尊重廣大農民意愿, 激發廣大農民積極性、主動性、創造性, 激活鄉村振興內生動力, 讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感”21。
連片特困地區因不同鄉村自主發展能力的強弱差異, 鄉村振興中產業發展的典型集體經營模式可以歸納為兩種, 即公私分利制集體經營模式和股份合作制集體經營模式。公私分利制集體經營模式強調在鄉村社會低自主發展能力的條件下, 為了保證財政資金使用的高效率和應對自上而下的科層制壓力, 基層政府在占據主導地位的條件下與企業合作推進鄉村產業發展, 并按照約定分享一部分產業發展的利潤給村莊集體, 鄉村社會成為被動的安排者, 缺乏與政府或企業談判的能力。從經營關系來看, 政府通過政策支持吸引企業進入鄉村開發鄉村產業, 政府具有監督和引導鄉村產業發展的權力, 而具體的經營權則由企業掌握。從行動主體來看, 政府是鄉村產業的監督者和主導者, 企業是鄉村產業的經營者和合作者, 民眾很少參與產業發展的具體決策過程。從利益分配關系來看, 政府以政策扶持換取企業注資發展鄉村產業, 并據此與企業約定將一定比例利潤分享給村集體和村民。
股份合作制集體經營模式強調在基層政府的協助和監督下, 農戶、村莊集體與企業合股開發鄉村產業, 并按照股權份額確定分紅。從經營關系看, 在基層政府的監督和約束下, 農戶、村莊集體及企業按照出資比例合股從事農村產業開發, 民眾充分參與農村產業發展的流程。從行動主體來看, 基層政府是鄉村產業發展的輔助者, 為產業發展提供必要的政策保障。基層政府只是在企業、村級組織及村民群體自發開拓發展思路的基礎上給予引導和政策扶持。從利益分配關系來看, 企業、村莊集體和農民個體依照股權分紅。村莊集體的分紅除用于產業再生產, 還需用于村莊公共事業的發展。
三、鄉村產業集體經營模式的張力:公私分利制或股份合作制
連片特困地區推進鄉村產業振興的初衷在于提升鄉村社會的內生發展能力, 促進城鄉均衡發展。然而在鄉村自主發展能力與科層壓力的雙重驅動下, 基層政府在引導鄉村產業發展的過程中逐漸呈現出兩種典型的集體經營模式, 剖析兩種模式中政府的角色及治理機制對于如何優化公共政策的實施具有重要的價值。
(一) 公私分利制集體經營模式與基層政府的理性選擇
1.個案介紹及價值
CY縣位于湖北省南陲, 居湘、鄂、贛三省交界處, 屬于幕阜山連片特困地區。CY縣轄8個鎮, 4個鄉, 2011年CY縣人口為47.13萬人, 其中常住人口為39.74萬人。TO村就位于該縣西部偏遠山中, 四面環山、交通阻滯、環境封閉, 可耕地嚴重不足, 只有一條狹窄的沙石路通往縣城。該村目前在籍人口1521人, 有6個村民小組。近些年, 大量青壯年外出務工甚至定居在縣城, 滯留在鄉村的只剩下老、弱、病、殘, 村中常駐人口200余人。在既無地理優勢, 又無人力資源保障的條件下, 基層政府順勢成為了鄉村產業發展的主導和核心力量。以TO村為例有助于解釋該類型的村莊在推進鄉村振興戰略中政府的角色及運行機制, 為當地基層政府發展鄉村產業提供必要的參考。
2.夾縫中斡旋:基層政府的角色調適
在鄉村產業發展過程中, 中央政府為了保證政策目標得到貫徹落實, 確保政府扶持資源能夠真正下沉到基層, 往往將政策目標轉化為政治任務, 并對執行不力的基層政府進行一定處罰。然而, 在一些鄉村經濟基礎條件差、農戶自主發展能力弱的地方, 基層政府不得不采取行政主導的方式與致富能人或企業合作來推進鄉村產業的發展。
其一, 自上而下的壓力衍生行政主導的產業發展模式。2015年6月2日, CY縣突逢暴雨, 全縣農村公路路基損壞達11.28公里, 路面損壞4.9公里共17500平方米, 橋梁受損46座, 其中TO村就處于災害最嚴重的地區。山路被掩埋, 出村的路成了絕壁。全村三十多位留守村民只得手挽手, 集中撤退到全村最高的一座房子上。2015年9月13日, 一則以“鄂南塔坳村老區村民急盼修復水毀公路 重建家園”為題的TO村全體村民聯名信出現在天涯社區網站, 隨后該信在網易、新浪等國內媒體傳播, 引起社會輿論廣泛關注。在輿情壓力下, 市委市政府高度關注責令CY縣政府做好抗洪救災和災后安置工作, 洪水剛一退去, 鎮政府干部、駐村干部、村干部立即入村發放物資, 并對重點路段清理淤泥、疏通溝渠。CY縣政府也撥付專項款項用于村路基和道路修復。隨著該村進入市政府和社會輿論的視野, 該村也順利進入了精準扶貧項目重點貧困村行列。對標湖北省扶貧辦“九有標準”, 支柱產業發展自然成為該村的必然選擇。
其二, 政府牽線促進企業與村民合作。CY縣政府從2015年開始就積極為47個重點貧困村制訂村級產業發展計劃, 確保每村集體經濟年收入達5至30萬元以上。針對建檔立卡的貧困戶, CY縣給予他們5萬元以內的無擔保、無抵押全貼息貸款, 貼息1到2年。2016年TO村獲取縣政府5萬元扶持資金, 用于已脫貧的特殊家庭鞏固脫貧效果, 每戶可補貼1000-3000元。市農業局結對幫扶TO村, 牽頭正大集團與TO村建立合作計劃, 確立了320只豬仔的“訂單式養殖”項目。2017年4月, 咸寧市農業局扶貧工作隊工作人員將320只豬仔分配給簽約農戶。
其三, 政府資源單向供給。自從結對幫扶TO村, 市農業局每年都會組織一系列活動向貧困村輸入資源, 幫助貧困戶發展經濟。2017年3月, 市農業局結合該村經濟發展實際, 開展送政策、送科技、送種子、送化肥、送農藥活動, 每位幫扶干部對接幫扶資金500元, 局機關提供大米410斤, 局科教科提供科技類書籍1000本, 種子管理局提供蔬菜類種子1000包, 土肥站提供化肥200包, 植保站提供噴霧器30臺。
3.村企確立合同分割利潤
在鄉村產業政策實施中, 經濟發展條件較差且民眾發展的自主行動能力較低的村莊, 單純依靠社會自發的去組織生產, 發展鄉村產業顯得非常困難。在這種條件下, 要完成鄉村產業發展的績效考核指標就需要基層政府主導產業發展的進程, 為產業的發展提供大量的資源和政策傾斜。
其一, 政府推進項目中的股權分割。針對TO村四面環山、交通閉塞、農業生產條件極端差的情況, 該村駐村扶貧工作隊請示CY縣政府相關部門在該村附近的XS村租賃土地創建農業產業園。該產業園占地50畝, 按照約定一個豬欄每年租金2萬元。產業園的啟動資金由幫扶單位和縣政府共同出資并委托合作社運營, 在產權上依據貧困農戶的實際情況配置股權, 每年依據產業園的實際經營效益對每一個有股權的農戶進行分紅。村民黃松武就在該產業園養魚, 每年收入2.4萬元, 還有6000余元生豬養殖分紅, 全年收入約3萬元。2016年在CY縣政府的資金支持下, TO村還籌集25萬元以村集體產業名義建立光伏發電站, 并網后年平均發電3.5萬度, 發電量全額上網, 每年為村集體創收4萬元左右。在經營策略上, 產業園引進了企業化的經營模式, 由政府出面聘請有能力、有經驗的村民或者本村成長的企業家來領導。在產業園發展的過程中積極安排當地貧困戶家庭在產業園中就業。為了保證產業園有效運轉且不背離政策初衷, 產業園采取民主化運作方式, 建立起村民、村委會、扶貧工作隊三級監督機制, 確保經營和分配的過程公正公開。該產業園現有生豬300多頭, 放養的魚苗1.5萬多斤。養魚每年可給村集體帶來7萬元的收益。養豬每年可產生20萬元的收益。此外, 縣政府還對飼養300頭以上的養殖大戶給予30萬元的項目支持, 共計可為該村43戶貧困戶帶來50萬元的凈收益。
其二, 結合地利發展多種經營。在扶貧工作隊和鎮政府的扶持下, 該村結合當地林地多、山地廣闊的優勢, 引導農民加入合作社發展林下養雞、養牛、養羊、種植蘑菇等項目。為解決TO村因災致貧人口的生計問題, CY縣多次組織住建、國土、發改、扶貧、環保等部門深入鄉村調研, 確定對TO村類似的村莊進行異地搬遷安置。為此, 該縣共籌集11.2億元用于鄉村建設, 其中5.8億元用于易地扶貧搬遷。受災群眾安置之后, 該縣組織各部門及駐村幫扶工作隊深入調研, 并出資幫助農戶發展楠竹、油茶、茶葉等產業, 政府為貧困戶發展產業提供6000元以下的財政補貼, 為貧困村落實產業扶貧資金50萬元。在安置點周邊, 政府組織300戶農民種茶, 其中貧困戶36戶、種茶100畝。農戶只需要負責種植和養殖, 銷售則由縣鄉兩級政府及駐村幫扶工作隊完成。
(二) 股份合作制集體經營模式與鄉村社會的自主性
1.個案介紹及價值
HX村地處幕阜山與九嶺山山脈之間, 距離江西省HS縣城20多公里, 三面環山一面臨水, 位于東津水電站下游, 緊鄰省道柯龍線, 交通十分便利。全村面積共11.3平方公里, 耕地1326畝, 有林面積3000畝, 茶葉1500畝, 桑園800畝, 蔬菜200畝, 花卉苗木200畝。該村下轄11個自然村, 15個村民小組, 共計612戶人家2712人。該村兩委班子成員共計9人, 下設3個村黨支部, 61名黨員。全村共建成8家企業, 1個特色景觀茶園和3個專業合作社。該村是十二五”期間國家級貧困村。在2009年以前, 由于多種因素影響, 該村經濟發展一直比較緩慢, 村民經濟收入水平很低, 村級債務沉重, 村干部的工資甚至好幾年無法兌現。2009年之后, 新任兩委班子成員探索將企業經營與農戶參股相結合, 逐漸走上了一條快速發展的路子。近些年, 該村基礎設施明顯改善, 村容村貌顯著變化, 村民收入大幅度提升、村集體經濟得到快速發展。HX村是連片特困區中典型的貧困村, 分析其產業化發展從無到有的機理, 有助于為連片特困區鄉村發展提供一定的參考和借鑒。
2.企業家經紀人:農村基層干部的特質
村兩委是鄉村產業振興的領導核心, 而培養具有企業家精神特質的領導干部或者吸納企業家進入村級組織是產業健康持續發展的關鍵。個體勞動者私營企業協會要發揮好橋梁紐帶作用, 當好政策法規的普及者、深化改革的推動者、能力素質的提升者、黨的建設的組織者22。XS縣在吸引和培養外出務工精英回鄉創業方面做了大量嘗試。
首先, 企業家的個人稟賦對于村級產業的發展至關重要。HX村村支部書記徐某曾在1976年擔任過兩任村支部書記, 1990年被提拔為副鄉長, 后來辭職下海從商, 成功創辦“萬年綜合養殖公司”, 成為家喻戶曉的致富能人。2008年在同村群眾的邀請和鎮黨委政府的鼓勵下, 徐某全票當選該村黨支部書記。上任之初, 徐某就帶領村兩委干部深入群眾中了解民情, 并確定了農業產業化、土地園林化、耕作機械化、住房城鎮化、農民工人化的“五化”發展模式。2009年恰逢世界經濟危機爆發, 大量的青壯年勞動力滯留村里。徐某果斷接收17名青壯年進入自家養殖公司工作, 并安排21人到大棚蔬菜基地就業。他還聯絡部分群眾成立了生豬合作社, 并對加入合作社的農民免費進行養殖技術培訓。此外, 徐某憑借敏銳的市場意識將蠶桑產業作為該村致富的重要項目。他積極動員村組干部和黨員帶頭發展蠶桑產業, 并積極爭取省蠶種廠到該村創辦制種基地, 形成了包括養蠶、制種、售繭的完整產業鏈條。這一舉措使單張蠶種收入由原來1000多元提高至6000多元, 2016年全村蠶農收入超過400萬元。
其次, 企業家干部具備豐富的社會資本。第一, 他們能夠利用關系網動員外流精英回鄉參與產業發展。受到徐某等村干部的鼓勵, 村民方某2011年底回鄉投資近30萬元創辦超市, 每年銷售收入超過100萬元。第二, 他們會借助自身社會關系資源吸引市場資本進入鄉村發展產業。在徐某的帶領下該村近些年順利引進了水電站、匯津純凈水、金櫻子酒業、三和家具等多家企業, 年均產值達到1.5億元。300多村莊勞動力在家門口就業。此外, 為了改善該村的交通條件, 徐某從社會募集500萬元新建了村口大橋, 并先后硬化組級公路9公里。第三, 他們通過多種途徑積極尋求政府政策的支持。徐某經常去縣里、跑市里、去省里, 積極爭取移民扶貧、危舊房屋改造等政策, 新建了一個286戶1600余人的中心村, 并配套建設中心廣場、路面硬化、排水管網、健身設施、綠化亮化等設施, 村容村貌發生了翻天覆地的變化。
3.股權結構促進利益合理化分割
其一, 加強村民對產業發展過程的監督。村“兩委”的組織力和凝聚力是鄉村產業發展不偏離公共需求和民眾意愿的保障, 而民眾廣泛的參與是提升“村兩委”凝聚力與組織力的社會基礎。然而, 組織建構不夠優化、經濟基礎不夠優厚、文化基礎不夠優質、社會基礎不夠優良等是制約村“兩委”引領經濟社會發展能力的重要因素。2009年之前該村兩委班子渙散, 直接導致村莊經濟發展滯后, 人民生活水平不高。從2009年徐某履職村支部書記以來, 班子成員一直堅持到村部簽到上班, 并及時掌握群眾的所思、所想、所盼, 為村民解難題、辦好事、辦實事。為了讓民眾參與到鄉村產業的發展中來, 村“兩委”采取“四議兩公開”等方式來保障村民和黨員的基本權利, 村莊產業發展中的重要事項都會以開會形式征求村民的意見。該村組建了村民事務理事會, 由村民自主選擇理事會成員, 村民理事會負責對鄉村公共事務的監督, 其中就包括鄉村產業的發展。近些年來在中心村建設、農村土地流轉、修路架橋等各項事務中民眾的參與率達到98%。此外, 村“兩委”嚴格遵守村務公開制度, 對財務收支、項目籌資、資金使用等情況定期公布接受群眾質詢。
其二, 多元主體合股開發鄉村產業。為了克服農戶分散經營、產業集中度不高, 從而導致經營效益低下的問題, HS村在村莊產業發展的過程中逐漸形成了多種股份合作的經營類型。第一, 村莊集體與農戶合股成立農業專業合作社。在合作社發展的初期, 村兩委就積極鼓勵農戶以土 (林) 地承包經營權23、產業扶貧資金、勞動力作價入股等方式參與農業合作社的發展, 讓農戶在產業發展的過程中真正獲益。截至目前, 該村共建立并完善蠶桑、蔬菜、花卉苗木、茶葉等4個專業合作社。民眾作為村集體產業的股東不僅可以參與分紅, 還能夠在所屬合作社務工獲得勞動報酬。第二, 農戶、村集體與企業合股開發農村產業。在村莊產業發展的過程中, 縣鄉政府鼓勵村莊整合資金流, 吸引個體小農戶、能人大戶、合作社、客商企業等主體積極入股。
其三, 依托集體經營發展鄉村公益事業。對于集體產業發展的利潤, 除了按照股權結構對持股人分紅之外, HX村將村集體收益的一部分資金調配到鄉村公益事業的發展等項目。第一, 獎勵基礎教育。因為該村經濟基礎差, 大量教師資源流失, 教師隊伍儲備嚴重不足, 留守兒童的教育成了問題。征得鎮黨委政府同意, 該村從村集體產業收益中調取一部分資金用于教師獎勵計劃。計劃規定:住校老師自愿與學生結對, 幫助學生放學后輔導作業, 村委會對住校教師給予相應的補貼;依據學生的考試成績在整個學區的排名, 村委會相應地給予代課老師、班主任等差額獎勵。第二, 發展社會福利事業。HX村兩委將該村鰥寡孤獨者聚集起來, 對他們做簡單職業技能培訓后, 安排他們負責村街道的衛生打掃工作并支付每人每月1500元工資。
四、鄉村產業振興中集體經營模式的瓶頸及影響因素
受自上而下科層壓力及社會自主發展能力雙重因素的驅動, 鄉村振興戰略實施過程中逐漸形成兩種集體經營模式。然而, 由于多種因素的限制, 兩種集體經營模式在實踐中都或多或少存在一些不足, 限制了鄉村產業振興效能的提升。
(一) 兩種集體經營模式的瓶頸
1.公私分利制集體經營模式的隱憂
其一, 市場活力與強勢行政干預之間存在張力。由于TO村自身經濟發展條件較差且民眾自主發展能力不足, 基層政府往往不得不依靠行政主導來確保該村鄉村產業發展目標的實現。行政主導下鄉村產業發展計劃從一開始就潛伏危機:第一, 從項目選擇上看, 基層政府在推進項目建設的過程中并沒有很好考慮到市場規律的影響, 結果導致很多項目要么缺乏市場需求, 要么各村產業項目高度同質化影響產品的競爭力。第二, 在產品營銷方面, 縣政府及駐村工作隊依托財政很快在TO村創建了養殖產業園, 還通過財政補貼鼓勵農民發展多種經營。但問題是由于缺乏完善的產品營銷機制, 農產品生產后無人問津只能由幫扶單位和基層政府買單。在這種模式下一旦政府權力上移, 鄉村產業很可能會因為缺乏驅動力而荒廢。
其二, 分散經營與資源配置的低效。從精準扶貧政策的實施到鄉村振興戰略的推進, 國家政策的設計無一例外要求建立“一村一品”, 貧困村還需要具備一項主導產業。為了保證該政策目標的實現, 基層政府不得不將有限的資源分散配置在各個村莊, 結果降低了資源配置的效率。第一, 像TO這類空間封閉, 既無自然資源優勢, 又無自主發展能力的村莊, 基層政府傾注大量資源建立主導產業本身就有悖于市場規律。針對這類村莊的實際情況, 基層政府或許更應該做的是將該村整體性易地搬遷安置或者合村后外遷再集中發展產業。第二, 在公私分利制集體經營模式中, 基層政府以項目的形式創建鄉村產業, 并委托村莊致富能人或者企業來經營。一方面, 部分農村致富能人只是在產業發展初期象征性地建立了一些廠房, 等獲取政府財政補貼后廠房就被閑置下來。另一方面, 由于村莊青壯年大多外出務工, 滯留村莊的只是少數老弱病人口, 村民既無意愿主動參與鄉村產業發展, 也無能力監督鄉村產業的發展, 導致收益落入少數人口袋中。
2.股份合作制集體經營模式的潛在風險
鄉村經濟精英因其特殊的人力資本和社會資本, 在鄉村產業振興的實施中往往能夠起到帶頭示范作用, 引導民眾參與, 并促成集體行動。因此, 鄉村經濟精英在產業發展中往往呈現出魅力型領袖特征。然而, 該模式卻也蘊含一定的風險:早年徐某因其特殊的創業經歷以及精明的從商技能被村民送上了村支書的位置, 在動員村民修村口大橋、完善村里基礎設施、建設村制造業和種植養殖業的基礎上, 徐某的威望日益深厚, 他的一言一行在該村扶貧開發的進程中發揮著至關重要的作用。但是徐某已經60多歲, 加上生病等因素限制, 眼下誰能接替徐某將全村精英聚攏起來是一個重要的議題。此外, 領導魅力部分來源于領導者的某些先天和特殊因素, 因而組織很難通過學習、模仿、培訓等方式來對魅力型領導進行簡單復制。魅力型領導一旦更替, 別人無法取代, 就會導致組織陷于“真空”領導的危險境地。
(二) 鄉村產業振興中集體經營模式的影響因素
1.小農意識與市場意識相沖突
小農意識與現代市場意識一直左右著鄉村產業發展的走向, 也影響著基層政府對鄉村產業發展模式的選擇。其一, 小農獲利預期的短期性與產業發展長期性沖突。任何產業的發展都有其客觀規律。產業從萌芽、成長、發展壯大到衰落具有不以人的主觀意識為轉移的自主性, 順應經濟社會發展需求和尊重產業發展的自主性是促進產業繁榮發展的重要原則。產業的發展和擴張是一個需求、技術、產品設計、經營戰略等在內的多種要素相互聯系、相互影響的整體性的系統。產業總是朝著一定的趨勢和方向演變, 并與人類客觀存在的社會經濟需求和產業間的聯系相適應。然在在具體推進鄉村產業發展的過程中, 由于缺乏對市場規律的認識, 民眾中廣泛存在著急于求成的心理, 當年投資就希望獲取收益, 尤其是像TO這樣經濟發展條件差、基礎設施落后的村莊, 群眾迫切獲利的心態更為明顯。為了迎合民眾這種短期化預期, 一些基層政府不得已選擇與企業或者致富能人合作保證產業振興目標實現。其二, 農民群眾中存在的“小富即安”思想理念制約著集體經營的績效。“農民文化傳統有安土重遷、崇拜權力、追求平均和穩定、安貧守道、主張群體觀念的特點。”24馬克思早在《路易.波拿巴的霧月18日》、恩格斯在《德國農民戰爭》中就對自給自足的小規模農業經營方式基礎上形成的小農文化心態和“小富即安”的農民意識給予了嚴厲批評。在鄉村振興過程中, 包含自我滿足、自我平衡、自我保全, 不愿改變現狀、不愿冒風險、不愿努力競爭等內容的“小富即安”思想極大的削弱了民眾參與鄉村產業發展的意愿, 弱化了民眾的自主發展能力, 這與鄉村產業振興背道而馳了。
2.農村低組織化與產業經營人才匱乏
在實踐中, 無論是公私分利制集體經營模式還是股份合作制集體經營模式, 基層政府在推進項目建設過程中出于提升政績的需求, 往往會選擇周期短、見效快的項目。這既與鄉村社會組織化水平較低有關, 也受政府部門市場經營人才匱乏的影響。
其一, 駐村工作隊相關人員市場經營能力不足。在全國自上而下以政治高壓狀態推進鄉村振興戰略的背景下, 各級政府部門層層向下發包, 基層政府自然成為其中最關鍵的一環。為了盡快完成這些政治任務, 縣鄉政府傾向于將這些任務進行量化攤派給每一個工作人員。然而, 鄉鎮干部及駐村幫扶工作隊工作人員由于長期在行政部門工作, 既不具備市場經營能力, 對鄉村社會的真實運行機制也比較陌生, 導致基層政府在作出相關產業扶持決策時帶有一些理想化的經濟發展觀念, 這樣的決策很可能遇到市場的冷遇。調研中TO村在鎮政府的鼓勵下該村個別村民開始種植蘑菇, 等蘑菇長出來銷路立即出現了問題, 因為當地山地和林地較多, 野生蘑菇已經在當地市場占據很大份額。高成本種植的蘑菇自然并沒有預期的那么受歡迎。
其二, 村級組織的經濟發展領導能力影響產業振興的空間。農民是鄉村產業振興的真正主體, 也是鄉村產業振興的受益主體, 農民的組織化程度直接影響鄉村社會的集體行動能力和自主發展能力。經濟發展條件差、基礎設施落后壓縮了TO村經濟發展空間的可容納能力, 大量的青壯年勞動力外出務工, 甚至部分人已在城市安家落戶, 滯留鄉村的多是安土重遷的老人。缺乏經濟精英的村級組織在鄉村產業振興的大潮流中迅速敗下陣來, 不得不依賴政府干預來重建產業。HX村原本也經濟凋敝, 村級組織結構渙散, 對于鄉村社會的多種資源也缺乏整合能力。當地鎮政府將吸引人才與基礎設施建設并舉, 這才吸引本村經濟精英回村發展產業。
五、鄉村產業振興中集體經營模式的優化路徑
1.企業家農民的培養
鄉村產業振興最終還要依賴農民自發推進, 而小農意識及生產的無組織化是制約產業發展的重要因素。從長遠目標看, 鄉村產業振興需要培育新型農業經營主體, 實現農民組織化、互助合作化, 提升農民群眾的市場經營能力和應對市場風險的能力。然而, 農民的組織化不是一蹴而就的, 短期來看, 鄉村振興應當將目光注重于將部分鄉村經濟精英培養成企業家, 由他們帶領其他村民發展農村產業。第一, 為農村青壯年創業提供必要的資金和政策扶持。農村青年在創業過程中首先面臨的就是資金短缺、政策缺乏、技術不足、經驗不足等問題。基層政府要加大對農村創業青年的人力、物力、財力支持。基層政府部門可以通過開展創業小額貸款、創業貸款貼息等工作幫助青年建立合作社、家庭農場等。第二, 邀請知名企業家傳授企業運營經驗, 提升青年農民市場經營能力, 將青年農民培養成具備企業家精神的新型農民。
2.民眾主體意識及自主發展能力培養
充分發揮農民的主體性不僅是鄉村產業振興順利實現的條件, 也是解決鄉村經濟社會問題的治本之道。第一, 幫助農民群眾了解市場運行規律, 破除小農觀念的束縛, 逐漸培育農民參與社會化分工體系和市場競爭體系的主體意識。第二, 幫助農民轉變傳統的生產經營方式。要進一步加大農機補貼力度, 加強對農民的市場營銷、農業生產科學相關知識的培訓。第三, 加大政府對鄉村公共文化建設領域的投資力度。要從思維意識中根除小農意識對農村生產活動的影響, 就需要公共文化建設。要建立起政府、社會、個人等多渠道、多元化的農村文化建設資金投入機制, 聘請一批懂經營、會管理的致富能人或者企業家入村開展講座, 革新農民的經營和管理理念。第四, 建立健全農民的職業培訓體制機制, 重視對農民全過程多維度的職業技能指導, 倡導對農民的職業技能進行長效化培養, 試點探索農民職業技能培訓的規范化流程及標準體系, 積極探索職業農民的訂單式培養新模式。
3.集體化經營的制度機制建設
第一, 促進政府角色的調適。
馬克思主義基本原理認為, 內因是事物發展的根本動因, 外因只能夠通過內因發揮作用, 鄉村產業振興只能依靠農村社會自主發展能力。一方面政府要逐漸由直接指揮者變為政策扶持者, 在啟動階段為產業發展提供必要的資金扶持, 在產業發展過程中幫助經營者獲知更多的市場訊息, 對產業經營者進行必要的經營管理能力培訓。另一方面, 政府要變“兜底者”為“資本市場撬動者”。在鄉村產業萌芽期, 各種社會資本都會對鄉村產業的發展持觀望態度, 這時候就需要政府注資撬動和盤活鄉村資本市場, 吸引更多的社會資本進入鄉村市場參與鄉村產業的發展。
第二, 民眾參與產業發展的制度機制建設。
在信息不對稱條件下, 農村種養殖大戶、農民專業合作社負責人、村組干部等農村有聲望的人往往會成為鄉村產業發展中的核心成員。他們與政府工作人員接觸頻繁, 可以多渠道獲取信息, 對政策信息的敏感度高, 對合作社運行流程等細節內容熟知, 因此存在更大的獲利空間。普通社員的受教育程度普遍較低, 對合作社運營的相關知識比較匱乏, 他們與政府工作人員的聯系較少, 接收相關政策信息的能力不足。因此, 合作社在參與融資的過程中必須要堅持民主公開公平的原則, 合理配置股權結構。此外還要建立和完善農民代表列席企業發展決策、企業運行規劃等會議流程, 讓企業運行置于民眾廣泛的監督之下。
作者簡介： 朱天義 (1988-) , 男, 甘肅張掖人, 華中師范大學公共管理學院博士研究生, 主要從事貧困治理研究;; 張立榮 (1957-) , 男, 湖北孝感人, 華中師范大學公共管理學院/湖北地方政府治理與地方發展研究中心教授、博士生導師, 主要從事地方政府治理相關研究。;
基金： 教育部人文社會科學規劃基金項目 (19YJA80017) ;教育部人文社會科學重點研究基地重大項目 (12JJD840013);
中國鄉村發現網轉自：河南師范大學學報(哲學社會科學版)2019年04期
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