摘要：本文通過對多個省份的糧食生產和儲備情況調研, 對糧食減產影響我國糧食安全進行了系統地分析。認為今年夏糧減產雖受天氣因素突發的影響, 但也是多種因素疊加產生的必然結果, 包括有效糧田面積與糧食播種面積的減少, 種糧勞動力短缺, 種糧成本上升和種糧利潤降低, 以及基層農業技術力量薄弱等原因。從宏觀層面看, 新時代我國糧食安全面臨著挑戰。為此作者提出了新時代應樹立新的國家糧食生產安全觀、從“以主攻糧食產量為重”的導向轉變為“以保證糧食有效供給為重”的導向, 以及保障糧食安全三個重點。最后, 提出了新時代保障我國糧食安全, 貫徹落實糧食提質保量增效的政策建議。
關鍵詞：夏糧減產; 有效糧田面積; 新的糧食安全觀; 政策建議;
糧食安全, 關系國家長治久安, 關系國計民生, 是頭等大事, 一刻也不能放松。但是, 進入二十一世紀以來, 我國實現了“十二連豐”糧食連續增長的奇跡, 2017年我國糧食生產再獲豐收, 成為歷史上第二高產年。但是我國進口糧食也連年增加, 造成國內糧食市場供過于求表象, 出現了史無前例的政府糧食超高庫存現象。這些成績使得一些政府官員、學者和平民百姓產生了盲目樂觀心理, 認為糧食安全已不成問題, 從而自覺不自覺地減輕了對糧食安全問題的重視程度。
根據國家統計局2018年8月的統計數據, 2018年我國夏糧總播種面積40054萬畝, 比2017年下降0.6%;總產量13872萬噸, 比2017年下降2.2%;糧食單產346.3公斤/畝, 比2017年下降1.6%, 這是近13年來罕見的“三量齊降”現象。有專家認為, 今年全國夏糧產量雖然略有下降, 但仍屬于較好收成, 同時糧食品質明顯提高, 農業供給側結構性改革進一步深化, 為全年糧食豐收及經濟平衡穩健運行奠定了堅實的基礎。實際上, 這種“三量齊降”并非偶然現象。2016年以來, 課題組對黑龍江、遼寧、吉林、河南、湖南、廣西、廣東、海南等省區的糧食生產與儲備問題進行了廣泛調研, 雖然近幾年, 我國糧食供給充足, 糧倉爆滿, 糧食基本安全, 但隨著社會經濟的發展, 在我國糧食生產微觀層面和糧食安全宏觀層面產生了一些問題, 威脅我國未來糧食安全, 應高度重視積極應對。
一、今年我國夏糧減產原因分析
2018年夏糧減產問題的嚴重性, 不在于糧食減少的數量, 而在于造成減產的原因。課題組最近三年連續在我國糧食主產省區, 如包括河南、湖南、黑龍江、吉林等省, 針對國家糧食安全問題進行重點調研。通過大量實地考察和對有關糧食問題的文件與資料的系統研究, 根據農業生產的周期規律, 我國糧食生產在2017年達到歷史上第二高產年后, 預計2018年全國糧食產量下降將成必然趨勢。因為一系列因素正在深層次影響我國糧食產業的健康長遠發展。
(一) 災害性天氣
冷凍、連續低溫、陰雨等不利氣候條件所形成的農業自然災害的確是造成今年夏糧減產的原因之一。我國夏糧主要是小麥, 占夏糧總量的92%以上。2018年強降溫造成小麥嚴重受凍面積在100萬畝左右, 部分葉片發黃、葉片皺縮。受災最嚴重的是河南省鶴壁市、安陽縣、湯陰縣等局部地區, 減產幅度約為20-30%。由于大片小麥主產區在臨近收獲時節遭遇低溫和連續陰雨天氣, 導致穗芽發生率和霉變粒率顯著上升, 大量小麥難以達到收購入庫的質量標準。據國家糧食和物資儲備局統計, 截至2018年8月15日, 主產區小麥累計收購4105.9萬噸, 同比去年減少6139萬噸, 其中河南減55.1%, 安徽減45.9%。小麥收購量大降, 主要是受天氣災害導致小麥質量下滑造成的。當前我國很多糧農防災意識不強, 糧食生產依然靠天吃飯, 聽之任之。如果糧食生產遭遇嚴重自然災害影響, 勢必造成糧食減產, 種糧效益下降。但災害性天氣只是我國糧食減產的淺層次因素。實際上, 以下因素正在更深層面影響著我國糧食生產。
(二) 有效糧田面積與糧食播種面積的減少
糧田, 即真正種糧食的農田是保障我國糧食安全的根基。離開糧田有效面積和實打實的糧田播種面積, 糧食安全就是空談。根據“十三五”全國計劃生育事業發展規劃, 2020年, 我國人口將突破14億, 2033年前后達到峰值15億人左右。按照年人均480公斤的糧食需求量, 最少需要年產7.2億噸糧食。我國歷史上最高的糧食年產量是2015年6.2億噸, 即便假設能夠維持這一產量水平, 仍然還有1億噸的缺口, 需要每年從國外進口。所以, 保障我國糧食安全已經成為迫在眉睫的重要任務。如果現有的糧田面積和糧食播種面積再減少, 必定會帶來災難性后果。
1. 城鎮化占地增加。
近年來, 各省市區城鎮化加速推進, 部分地區無序發展, 向周邊大舉擴張, 把大片耕地轉為建設用地, 導致耕地面積年年減少 (見表1) 。雖然2016年國土資源部印發《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》, 我國耕地面積依然處于凈減少狀態。2015—2017年, 我國新增建設用地152.91萬公頃, 但通過土地整治新增耕地面積只有54.13萬公頃。根據《2015年度全國土地變更調查》、《2016中國國土資源公報》和《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》, 我國耕地2015—2017年分別凈減少5.95萬公頃、4.35萬公頃和6.09萬公頃。
2017年11月全國耕地保護工作會議的報告中指出, 近五年來, 全國建設占用耕地1560萬畝, 同期補充2259萬畝, 實現了占補有余。但是城鎮化占用了大量好地、熟地, 其中很多是多年種植糧食的良田, 而我國耕地后備資源普遍匱乏, 很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區丘陵地帶。新補充的土地很多是條件較差的生荒地、非農用地。有些補充地還不具備種植糧食的條件, 需要經過平整修復和必要的基本建設才能達到基本農田標準。從糧食綜合生產力角度評估, 在最初兩年, 新墾殖的補充土地糧食單產遠低于被占用良田的單產。2畝以上補充地的糧食產量才能大致與1畝良田持平。因此, 五年來, 我國耕地被城鎮化連年擠壓和蠶食, 有效糧田面積在逐年縮小。
2. 調整種植結構的政策導向變化。
為了提高經濟效益, 各地采取多種方式引導農民調整種植結構, 如推廣“糧改飼、糧改草、糧改經”, 提倡耕地休閑與輪作, 發展休閑農業、旅游農業等。由于種糧不賺錢, 農民改種瓜菜、藥材、果樹等等, 原來的糧田, 不再播種糧食。為了獲得更多經濟收入, 農民非常樂意響應政府號召, 把農田的糧食生產用途改變為休閑、娛樂、旅游等項目。原來種糧的農田不見了, 代之以“亭臺樓閣”、“飯店旅館”、“花草樹木”。
2015年11月, 農業部制定了《“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見》, 提出到2020年調減玉米面積5000萬畝以上, 調減的重點是東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區。這些地區將少種玉米, 而改種豆類、飼草、經濟林果、青儲玉米等適宜種植的植物。與2015年相比, 2017年我國糧食作物播種面積減少了112.3萬公頃, 其中玉米播種面積減少267.4萬公頃。此外, 稻谷和小麥播種面積也分別減少了4萬公頃和15.4萬公頃 (見表2) 。
3. 農地撂荒。
2016年, 課題組通過對湖南、河南、安徽、廣西、海南、江西等省區的實地調研發現, 經濟窮縣和外出農民多的大縣, 都是糧田撂荒較多的地區。留守勞動力年紀較大, 并且婦女居多, 承受糧食生產強度較低, 偏遠、土質差的田土不愿耕種, 種植幾畝地的分散小農戶棄耕撂荒, 甚至也有種植幾百畝的產糧大戶, 因怕種糧虧損, 單方面終止轉包合同, 被迫撂荒。江西省萍鄉市農村2016年幾乎有30%的耕地撂荒。據當地農業部門調查, 海南省撂荒2年以上的耕地共18.14萬畝, 其中, 儋州4.37萬畝, 海口2.35萬畝, 文昌2.16萬畝, 屯昌1.97萬畝, 澄邁1.58萬畝, 東方1.48萬畝, 昌江1.47萬畝。廣西產糧大縣橫縣也有近8%的耕地出現撂荒。以種水稻、小麥和玉米為主的地區也面臨大面積撂荒現象, 如河南的固始縣, 有近7%的耕地撂荒。農戶的糧食播種面積減少, 將對后期我國的糧食產量穩定帶來影響。
糧田撂荒有兩個特點。一是大面積撂荒以季節性撂荒為主。原本可種兩季作物水稻和小麥的農田, 冬小麥大面積撂荒, 如安徽省的霍邱縣。二是從地形上來看, 旱地比水田、山區坡地比低地平壩撂荒更為嚴重。
(三) 農業勞動力短缺, 用工成本增加
經過十幾年我國農村勞動力向城鎮轉移, 目前農村出現“70后不愿種田, 80后不會種田, 90后不談種田”的局面, 2017年7月, 課題組在河南省的兩個產糧大縣 (固始縣、息縣) 調查發現, 在110戶, 190個主要留在村里種糧的勞動力中, 年齡最大的77歲, 年齡最小的34歲。從年齡構成上看, 其中60歲以上的占27.4%;50—59歲的占42.1%;40—49歲的占24.2%;34—39歲的占6.3%。從性別構成上看, 其中女性占63.7, 男性占36.3%。下田勞動的農民, 大約四分之一是老年男性, 四分之三是婦女。農業勞動力的稀缺凸顯在兩方面:一是春種、夏收和秋收三個大忙時期, 種糧大戶雇工難。二是農業雇工的日工資逐年上升, 平時, 雇長期工, 三年前, 月工資要800—1000元;現在要1500—2500元。雇短期工, 三年前, 每天要50—100元, 現在要100—200元, 一般勞力工資低些, 農機手等技術工工資高些。現在農忙時節雇工, 每人每天要150元以上, 還要管午餐 (有葷有素有飲料或酒) 并給一盒煙。外村路途遠的要車接車送。
從全國情況看, 根據全國農產品成本收益資料匯編2012—2017的數據, 自2011年以來, 我國農業勞動力費用不斷提高。稻谷、小麥和玉米三大谷物生產每畝所需人工成本分別提高了51%、64.4%和55%。2016年稻谷、小麥和玉米每畝人工成本分別高達495.3元、371.0元和458.1元。雇工每天費用翻了一番, 由2011年日均40元, 提高到81.4元。
(四) 種糧成本上升, 糧農收益逐年減少
自2011年以來, 隨著我國農業勞動成本、農業生產資料價格和土地流轉費用不斷上升, 糧食生產成本的提高快于單位面積產值的增加, 從而導致單位面積的凈收益不斷下降。由于農民大多數文化素質不高, 對種植新技術接受能力差, 對糧食生產質量關注很少, 仍然延續著依靠增加農藥、化肥等生產要素的投入量來增加產量, 導致要素投入結構不合理, 資源浪費嚴重, 生產成本升高。一些產糧縣農戶還因汽油等農資價格上漲, 在已有微耕機情況下反而減少機耕作業面積, 不但造成農機閑置, 也將導致人工成本攀高, 糧食生產效益難以保障。課題組根據2018年對河南小麥生產經營情況的調查, 按平均畝產700斤, 不計算糧農本人勞務費和耕地補貼款情況下, 種糧小戶每畝凈收益100—150元, 種糧大戶每畝虧損450—650元。
從全國情況看, 根據全國農產品成本收益資料匯編2012—2017的數據, 2011—2016年我國農民稻谷、小麥和玉米每畝凈收益一路下滑。2016年, 只有稻谷略有微利, 每畝凈利潤141.96元, 凈利潤比2011年降低了61.8%。小麥和玉米都有不同程度的虧損。其中, 玉米虧損最多, 每畝凈利潤由2011年的263.09元變為種玉米不賺錢, 反而每畝要虧損近300元。小麥2013年每畝虧損12.8元。2014年、2015年有所好轉, 2016年每畝已虧損82.2元。
(五) 農業基礎設施維護升級難
我國大部分地區的農業基礎設施均建設于20世紀六七十年代, 雖然近年我國大力開展高標準農田建設, 以水田為例, 很多地區依然農田灌排渠年久失修、機耕道路奇缺、水田基礎設施差現象嚴重。特別是農民的機耕道路。第一段——從村里農民家到水田邊的道路, 路窄彎多面軟, 大中型農業機械很難通過。第二段——田間機耕道, 家庭經營承包責任制實施后, 農民為了增加糧食產量, 通過占用機耕道來擴大糧食種植面積, 目前機耕道越來越狹窄, 大中型農業機械很難下田作業。現行家庭承包責任制以及土地流轉制度, 使農民個人集資維護農業基礎設施存在較大困難。種糧大戶無錢又無力向基礎設施投資, 因此, 造成種糧大戶基本沒有抵御自然災害的能力, 一旦出現極端氣候, 就會造成糧食大量減產甚至絕收的慘痛損失。
近幾年, 中央和地方政府不斷向水利設施建設投入大量資金, 但真正落實到田間地頭的不多。目前, 種糧大戶迫切盼望政府幫助維修整治大片灌排渠系統, 修建、拓寬和改善從村頭到地頭的機耕道。
(六) 基層農業技術力量薄弱
糧食產業要持續發展, 必須靠先進農業科學技術的支撐與推動, 必須靠農業科學技術人才。沒有人才, 科技是空談。基層農業技術隊伍是農業技術推廣主要的橋梁和傳導力量, 特別是縣鄉兩級的農業技術機構, 包括農業技術服務中心、農業技術推廣站、種子站、植保站、畜牧獸醫站、土肥站等等。當前, 我國縣鄉兩級農業技術推廣機構經過調整以后, 農業推廣力量減弱。一是專業化水平低, 開展農業新技術推廣普及難。縣級農業技術機構農業技術人才奇缺, 難以履行本部門的職能, 鄉鎮級農業技術部門沒有真正懂的農業技術的人員, 無法承擔農業新技術推廣的重任, 最終導致農業技術推廣缺乏基本的隊伍保障, 新技術、新品種無法得到有效示范、推廣。二是人員青黃不接, 后繼乏人。許多產糧縣都撤銷了鄉一級農業技術推廣站, 而整編為鄉鎮農業綜合服務中心, 在中心里只保留1-2名在編的農業技術員和3—4名合同工。在編1—2名農業技術人員, 平常并非專門搞農業技術推廣與服務, 而是常常被抽調去搞鄉里其他行政工作。因此, 除了農業部樹立的個別典型站以外, 多數鄉一級農業技術推廣有名無實。例如河南省息縣農業種子站17名工作人員中, 只有站長1人是種子技術人員, 而且已臨近退休年齡, 中間沒有30-50歲的合適人才接班, 面臨著后繼無人的危機。該縣的鄉級農業技術機構也有類似情況。如息縣八里岔鄉農業綜合服務站的9名工作人員中, 只有1名事業編制技術人員。近10年來, 很少有農科院校的大學生愿意來產糧大縣農業技術部門工作, 很多新入職的人都是復員軍人和其他需要照顧安置的非專業人員, 不懂農業科學技術。基層真正搞農業新技術推廣的人少。多年來, 我國農科院校的畢業生留城市的多回農村的少, 改行的多對口的少, 考公務員進企業的多, 搞農牧業生產的少。以上問題導致鄉鎮一級農業技術推廣工作日益弱化。
綜合上述幾點因素, 如果不創新農業政策, 采取有效措施, 改變當前的糧食產業疲弱趨勢, 我國的糧食產量會在2018—2020三年間出現連續下滑。
二、新時代我國糧食安全依然面臨挑戰
除了上述影響我國糧食生產的現實問題外, 宏觀層面影響我國糧食安全的一系列問題依然沒有解決。我們必須清醒地認識到, 在舉國邁進新時代的重要時刻, 我國糧食安全正面臨新的嚴峻挑戰, 亟需妥善應對。
(一) 糧食階段性和結構性過剩并未完全化解
近幾年, 我國糧食總供給量持續超過總需求量, 出現了階段性和結構性過剩。雖然一系列結構調整政策已付諸實施[1], 2010—2016年, 我國糧食的總產量和凈進口量不斷攀升, 而糧食自給率卻隨之下降。2017年糧食自給率由2010年的90.21%下到82.86%, 已遠低于國家糧食中長期規劃綱要 (2008—2020) 保障自給率在95%以上的要求。我國這種隨著糧食連年增產, 糧食進口量不降反而增加, 而國內糧食消費量基本平穩或增長緩慢的情況, 是一種新的不平衡, 實質屬于新的潛在的糧食不安全。糧食連年供大于求的是受國內外價格倒掛影響, 國外進口糧豆擠占國內糧食市場影響所致。這種供求不平衡不僅造成了極大的資源過度消耗與浪費, 給國民經濟健康發展帶來不利。
(二) 我國糧食產業發展動力嚴重不足
當前, 雖然我國有2億多農戶從事農業生產, 農業勞動力有近4億人, 其中, 從事糧食生產的約占80%以上, 但支撐我國糧食產業的大多數農民素質較低且種糧積極性不高。受城鎮化、工業化的拉力和農村科教文衛等方面推力的雙重影響, 僅剩下年老體弱的農民及兒童留守農村, 農村空巢、農業空心化, “老年農業”難以支撐可持續的糧食生產[2]。
糧食種植的風險性強。無論是自然災害, 還是市場行情, 農民都無法把握。我國農民的抗風險能力極其微弱。加之近三年, 種糧農民收益一年不如一年。從我國三大谷物近6年的成本利潤率變化來看, 其整體均呈下降趨勢, 這極大地降低了農民種糧意愿, 尤其是種糧大戶, 普遍對種糧預期感到迷茫, 出現了季節性撂荒甚至毀約退地的現象。甚至很多地區農民嚴重缺乏種糧積極性。他們種糧目的只是為了不放棄土地和自家食用, 根本不是為向市場提供商品糧。目前, 多數農村家庭, 種糧成了副業, 而進城打工成了主業。
(三) 支撐糧食安全的耕地和水資源減少
雖然我國以世界9—10%的耕地和6%的淡水資源, 解決了占全球1/5人口的溫飽問題, 本來就短缺的耕地和水資源已經長期被超強度開發利用。近幾年, 中央對農業資源的保護極為重視, 下達了一系列文件, 保護耕地和農業用水資源。但是, 隨著城鎮化的強力推進, 消耗大量土地資源和水資源。為了實現耕地占補平衡, 我國后備耕地已被大面積開發。很多地區因沒有后備耕地, 建設占地只能通過異地購買占補平衡指標實現。由于我國農田水利設施老化, 農業用水有效利用率只有40%[3]。隨著城市和工業用水量不斷加大, 導致農業用水量日趨減少, 再加上工業與城市造成的地表水和地下水的污染加劇, 使得農業灌溉用水的數量減少、質量下降, 分攤到糧食生產的可用水資源更少。加之, 農業基礎設施陳舊失修導致水資源浪費嚴重, 使我國糧食安全的自然資源基礎越來越薄弱。據中國水資源模擬模型 (CWSM) 推算, 中國的城鎮化率每增加一個百分點, 將導致農業用水量所占比重下降0.47個百分點[4]。
(四) 全社會關注與憂慮糧食質量安全問題
隨著我國人民健康意識和維權意識的不斷增強, 糧食質量和安全日益成為民生的重要問題。不論是城市居民, 還是農村居民, 都對我國糧食產品的品質要求越來越高, 更加注重無公害、有機、綠色及安全。土地、水資源是糧食安全的源頭, 對糧食質量有直接影響。如果土壤被污染, 所產出的糧食就會通過食物威脅人民健康和生命安全。當前依然有很多農民超標準過量施用化肥, 且僅注重氮、磷、鉀等主要元素, 而無視了硼、鎂、鐵、鋅、鈣等微量元素, 無法做到科學合理地施肥;雖各地區嚴格管控高毒、高殘留農藥的生產和出售, 但農民私下噴施高毒農藥的現象仍很難消除。此外, 一些工廠隨意違法排放廢水, 農村土地被污染, 造成糧食減產甚至絕收。2016年我國制定了耕地質量標準, 從農業生產角度出發, 對耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施構成的滿足農產品持續產出和質量安全的能力進行評價。據2018年5月生態環境部發布的2017中國生態環境狀況公報, 2017年我國質量較差 (耕地等級為七至十等) 的耕地還占耕地總面積近1/3。農村面源污染令人擔憂, 治理艱巨復雜, 土地和水一旦污染, 整治時間長、難度大、花費巨大。
三、新時代推進我國糧食安全的新導向
經過40年改革開放, 我國已進入決勝全面建成小康社會的關鍵階段。新時代要求我國糧食產業不斷深化改革、轉型升級、攻堅克難。我們應重新審視糧食安全觀, 滿足人民群眾對糧食日益增長的個性化需求。維護國家糧食安全。
(一) 樹立新的國家糧食安全觀
基于以上我國糧食產業微觀層面深層次問題和宏觀層面面臨的挑戰, 新時代應當樹立新的糧食安全觀念, 即“在質與量兩方面同時滿足全社會對糧食日益增長的需求的基礎上, 改善自然環境, 促進生態良性循環, 使糧食綜合生產能力和農業資源轉化效率穩步提升”。其內容主要包括:數量平衡安全、質量無害安全、效益遞增安全、生態環境安全等四大組成部分。它們之間相輔相成, 缺一不可。其具體內涵是:第一, 糧食生產在數量、在品種上要符合我國居民的糧食消費需求;第二, 所產出的糧食必須保證居民能夠安全食用;第三, 農民糧食生產純收入必須不斷增加;第四, 應在對生態環境友好條件下進行糧食生產。
(二) 從“以主攻糧食產量為重”的導向轉變為“以保證糧食有效供給為重”的導向
當前, 面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾, 我國糧食生產必須從追求高產和增產的“高產量”導向轉變為調優結構、注重提高品質的“以糧食有效供給為重”的發展導向。糧食的有效供給主要包括有效果、有效率和有效益三大要點。 (1) 糧食供給有效果, 即某種一定量的糧食只有進入消費者口中被真正食用, 使其營養被吸收, 產生有利于人類正常生長發育的效果, 才能算作“有效果”。若糧食在運輸、倉儲、加工、食用等過程中因多種原因被損耗、拋棄或浪費;或者糧食中含有超標的重金屬和農藥殘留等物質和因長期存儲或其他原因, 造成營養價值嚴重下降或極低等情況均屬于無效供給。 (2) 糧食供給有效率, 是指糧食的生產、運輸、加工、存儲、營銷、食用等各環節都要講求效率。這些生產與消費鏈條中各個環節的效率歸根結底是農業資源轉化為糧食使用價值的轉化率。 (3) 糧食供給有效益, 表示糧食供給主要依靠本國的糧食生產。糧食生產作為一種產業, 必須努力追求社會效益、經濟效益和生態效益的和諧統一。
(三) 今后我國糧食安全應突出三大重點
1. 有效的糧食生產。
糧食作為一種特殊商品, 要堅持適銷對路。從供給側改革角度出發, 今后的糧食生產應從三個方面加強有效供給:第一, 注重提高質量, 保障糧食的無害性, 提高營養價值;推進糧食品牌建設, 增加“無公害、綠色、有機”的中高檔糧食產量;第二, 注重優化品種結構, 我國糧食品種結構應隨著城鄉居民糧食需求變化而調整, 注重種地養地的合理輪作與種養結合, 進行糧飼、糧豆、糧經等輪作模式的合理推廣;第三, 從糧食收割、運輸、儲存、加工、消費等環節要遏止浪費, 減少無效損耗, 保障糧食有效供給。
2. 有效的糧食進口。
在全球化和市場化的背景下, 要從宏觀上把握我國的糧食供需平衡, 根據國內糧食生產情況, 利用糧食配額和關稅與非關稅措施, 合理調控各種糧食的進口量。對于我國產能強、庫存大的糧食品種, 要少進口或不進口, 避免出現“進口糧”把“國產糧”擠進倉庫積壓的怪現象。
3. 有效的糧食儲備。
繼續執行糧食“去庫存”政策, 從種產加銷等環節采取措施, 堅決解決好“超高庫存”問題。糧食安全不是“越多越安全”, 而是“適量安全, 過多會形成新的不安全”。我國糧食儲備既有“北糧南運”的地域彈性, 也有“南方地區一年可種糧兩到三季”的時間彈性。充分認識和把握這兩大彈性對保障我國糧食安全有重要意義。為了保障我國糧食安全, 應當根據我國國情特點, 并參照聯合國糧農組織的標準, 制定我國糧食儲備的科學界限。我國糧食儲備量占消費總量的比例設定在25%為宜, 其中, 戰略應急儲備15%, 商業調劑儲備10%。根據我國目前的糧食消費量、糧食產能預測, 我國未來5年的適宜糧食儲備總量應為1.5億噸左右, 具體來說, 糧食儲備總量上限1.8億噸, 中值1.5億噸, 下限1.3億噸。所以, 中儲糧等相關部門應繼續大力壓縮現有超高庫存, 做好糧食儲存方案的合理調整。糧食儲備建設的重點不是增建新庫、擴大倉容, 而是加強糧庫的現代化建設, 提高庫存效率, 降低儲備成本, 杜絕虛增庫存, 減少違法違規操作, 減少損耗。
四、新時代保障我國糧食安全的政策建議
我國經濟已經從高速增長轉向了中高速增長。應在農業領域深化改革、破除體制機制弊端, 釋放糧食產業潛力, 為未來我國經濟轉向高質量發展提供堅實的糧食安全保障。
(一) 強化耕地資源法律保護制度, 嚴守糧田有效面積和糧食播種面積紅線
鑒于我國未來持續增長的經濟發展前景, 農村工業化和城市化進程加快必將日益加劇耕地資源供需矛盾, 政府應不斷強化耕地資源法律保護制度, 切實提高耕地保護的有效性;加快開展土地整理和村莊整治, 提高農村各類用地的利用率;盡快改革我國目前實行的農地征用制度, 嚴格區分公益性征地和經營性征地, 政府應退出經營性征地, 建立規范、透明的市場化征地制度[5]。在此基礎上, 進一步完善和強化實施《基本農田保護制度》、《耕地占補平衡制度》、《基本農田保護責任制度》、《耕地保護領導干部問責制度》、《政府領導干部耕地保護離任審計制度》等一系列制度, 形成基本農田保護的長效制度體系, 將本地區的耕地保護情況納入當地干部政績考核體系, 確保耕地數量和質量的動態平衡, 切實有效保護和穩定糧食生產能力。
此外, 從中央到縣鄉的各級政府應從以下三方面加強管控:第一, 嚴格管控耕地, 防止因城鎮化和房地產開發而侵蝕占用基本農田;第二, 充分利用耕地。從政策上和實際行政管理中嚴禁棄耕撂荒, 每年定期加強督查, 落實問責制, 遏止農田大面積撂荒;第三, 切實維護好耕地。加強科學管理, 積極推廣實用的先進種養技術, 培肥地力, 加強農田基本建設項目, 防止和減少農田污染, 逐年提高耕地的綜合生產能力, 面向市場, 持續提高耕地資源的轉化效率。
(二) 加強基礎設施建設, 夯實我國糧食安全基礎
資源環境約束下, 新的國家糧食生產安全觀決定了農業基礎設施在糧食生產和經濟社會中具有特別重要的作用。目前, 農業基礎設施供給不足與錯配制約了我國糧食產業的現代化發展, 需要通過制定相關政策, 對當前的農業基礎設施供給機制進行調整, 使農業基礎設施滿足糧食生產現代化發展要求。
1. 構建對農業基礎設施建設的穩定投入機制。
結合鄉村振興戰略規劃的制定和實施, 中央、省等各級財政大幅度增加對產糧縣、村農業基礎設施投入;積極引入社會主體投資農業基礎設施建設, 政府應給予社會投資者一定的優惠和獎勵政策[6]。
2. 明確基礎設施建設重點。
有選擇性地建設一批農民生產和生活急需的項目, 主要包括:農田水利設施, 特別是大力興建和發展小型農田水利, 著力改造大中型灌區末級渠系、小型排澇設施;加緊完成村內道路建設, 逐步幫助農民拓寬機耕道等。
3. 加強高標準農田建設的領導。
高標準農田建設應強調整體規劃, 統一實施[7]。高標準農田建設的項目經費, 應由市縣統一安排部署, 統一監督實施, 統一建成驗收, 糾正目前存在的多頭管理的亂象。
4. 健全農業基礎設施運行管護制度。
各地區可以根據各種基礎設施的產權性質、使用年限、運行管護費用、受益人管護的便利程度等因素的差異, 選擇契合各自實際、易于操作、較為可行的運行管護制度和管護模式。
(三) 實行節本與增效雙管齊下, 增強農民種糧積極性
1. 設立種糧大戶扶持資金和現代農業種糧達人培養基金。
在種、收、銷等重要環節對種糧合作社、家庭農場及種糧專業農戶實行專項補貼, 同時繼續提高對大中型農機具的補貼力度, 鼓勵種糧大戶購買農業機械化服務, 通過規模化、效益化、專業化生產降低種糧生產成本, 從農業科技服務到補貼, 為種糧大戶把薪助火, 保駕護航[8]。
2. 積極引導種糧大戶發展循環種養技術, 提高糧田經濟效益。
如湖南省則在全省推廣了稻田綜合種養, 通過將水稻栽培、水產養殖技術對接和集成, 做到一地雙業、一水雙用、一田雙收、糧漁雙贏。
(四) 優化種糧補貼方式和標準, 保護種糧農民利益
對種糧農民的補貼應繼續遵循“動態調整”的原則, 可以從對主體利益補償、耕地保護補償、產銷協調補償、宏觀治理機制補償四個方面著手, 將糧食主產區相關經營主體的糧食生產行為與空間區域經濟發展結合起來, 將補償系統化、階段化, 確保糧食安全生產的可持續性[9]。例如對種糧進行專項補貼, 對種糧農民按糧食產量進行補貼;分品種施策, 玉米每畝補150元, 水稻和小麥每畝補250元, 大豆每畝補300元。這樣, 一方面可切實增加農民種糧的畝收益;另一方面, 如果糧食減產或絕收, 補貼款加上農業保險賠付額, 也可基本拿回種植糧食的成本, 減少損失, 給種糧農民吃上“定心丸”。分品種施策, 有利于調控玉米播種面積, 增加大豆播種面積, 穩定水稻和小麥的播種面積。此外, 應對一生致力于種糧的農民, 生病住院由國家給予住院補貼, 60歲以后退休發放足夠生活支出的養老金等。
(五) 加快培育新型職業農民, 逐步實現糧食生產方式的轉型升級
1. 加強培育現代種糧新農人。
要充分抓住農村一二三產業融合發展的重大機遇, 對農村剩余勞動力定期開展一系列糧食專題培訓, 既要傳送有關糧食的國家新政策、新動態, 又要進行關于糧食規模種植、科學管理、休閑觀光功能等方面的專項培訓, 將糧食產業提升至新的高度, 它不僅具有溫飽功能, 還可進行產品精深加工、工藝品制作以及向農村休閑觀光等新業態的拓展[10];
2. 大力鼓勵和支持糧食產業逐步向資本密集型轉變。
適度地引入真正扶農的社會資本, 以加大對農村糧食規模化、集約化生產的投資力度;在尊重南北方地理環境差異基礎上, 加大對各類糧食作物設備的研發力度, 不斷提高糧食作物在播種、生長和收獲期的機械化水平, 并在政府補貼扶持下, 要提高設備使用的普及率, 減少農戶的生產成本;還要重視糧食作物的生物化治理, 培育耐澇和耐旱、抗貧瘠、抗蟲害的優良品種。
(六) 促進農業社會化服務體系建設, 著力構建現代糧食產業體系
繼續鼓勵發展與土地流轉相配套的農業社會化服務, 同時, 專業服務還需從單純的生產環節向加工、運輸等綜合性服務擴展, 更注重產前、產后服務體系建設[11]。積極支持與鼓勵農業社會化服務經營實體進行類似的探索與創新, 鼓勵有條件的社會組織機構和服務企業拓展農村訂單式托管服務內容, 提升糧食質量, 更好服務農戶。如學習借鑒湖南省益陽市農田謀士現代農業服務有限公司由“九代”服務模式向“九化”發展模式轉變, 即由代育秧、代旋耕、代機插、代肥水管理、代病蟲害防治、代機收、代烘干、代存糧、代銷售向專業化服務、區域化布局、集團化結盟、多元化解難、機械化作業、標準化操作、契約化約束、數字化管控、規模化推進轉變。
(七) 創新農業金融和保險機制, 支持農民糧食生產
1. 加快化解制約糧食新型經營主體的融資壓力, 構建市場化的融資框架。
加快推進土地等農業生產資料的產權改革與法制建設;鼓勵地方政府出資或參股成立擔保公司, 并由中央政府給予適當政策和資金扶持;廣泛推廣運用政府與社會資本合作 (PPP) 模式, 鼓勵社會資本積極參與糧食生產基礎設施等項目建設, 緩解規模經營主體的資金壓力;創新糧食產業鏈融資模式, 發展大型農機具質押、糧食訂單質押及倉儲質押等金融工具;提升糧食種植保險保障水平, 探索政策險與商業險的結合模式, 盡快建立巨災風險分散機制[12]。推進對種糧大戶金融服務改革, 針對種糧大戶“難貸款”問題, 商業銀行縣域分支機構和農信社要把種糧大戶作為優先支持對象, 每年安排一定額度的農業信貸資金, 緩解規模經營者季節性、臨時性的資金需求。對不同種植規模大戶進行相應合理的授信額度, 對種糧大戶購買大中型農機具, 貸款期限應適當延長。加快探索農村承包土地經營權抵押貸款、大型農機具融資租賃試點, 積極推動糧食銷售保單、定向生產合同質押等業務, 拓寬抵質押物范圍和領域[13]。
2. 增加農業保險的品種與力度。
一是創新財政扶持農業保險的政策工具, 針對蓬勃發展的各種新型農業經營實體, 及時研究推出助力農業保險的新政策。根據種糧大戶實際需求, 促進保險公司量身定做農業保險產品。在糧食作物的播種、成長、收獲、銷售等階段, 開發涉農保險新品種, 不斷提高農業保險覆蓋面, 使種糧大戶能最大程度合理規避與分散農業生產和市場風險。二是繼續探索開展保證保險的覆蓋范圍, 建立分散銀行和保險公司借貸風險和經營風險的經濟補償制度, 充分發揮保險的資金融通功能[14]。
(八) 進一步調整國家糧食收儲政策, 建立多元化糧食儲備體系
要優化國家糧食儲備布局。一方面, 在糧食主產區, 要壓縮政府的糧食儲備, 確保適宜的糧食戰略應急儲備量。基于我國糧食有地域調劑與季節調劑的空間優勢, 按糧食品種分類, 可采取不同的措施:玉米應在減少儲備量的基礎上, 將三年輪換制改為兩年輪換制;稻谷可在穩定儲備量的基礎上, 減少春季稻谷收購量, 增加秋季稻谷收購量;而小麥應增加強筋與弱筋小麥的收購量。另一方面, 在糧食主銷區強化國家的戰略應急糧食儲備能力, 尤其是三市 (上海、北京、天津) 五省 (廣東、浙江、福建、青海、海南) 的糧倉建設, 作為國家糧食安全的建設重點;同時, 在距離中心城市和交通樞紐有一定距離的山區建設具有隱蔽性和耐用性的大型現代化國家戰略應急糧食儲備庫。此外, 加大國有企業和民營企業的糧食儲備, 增強糧食儲備多元調節能力。
中國鄉村發現轉自：經濟學家, 2018(12)
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