——基于理論與政策的梳理
摘要：解決小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的問題將成為新時代中國特色農業(yè)現代化的核心問題, 但其具體的實現路徑還有待深入的理論分析與實踐檢驗。我國農業(yè)發(fā)展實踐和理論研究表明, 基于土地流轉的農業(yè)適度規(guī)模經營盡管取得了巨大成功, 但它僅僅是農業(yè)生產效率提升的充分不必要條件, 而基于農業(yè)社會化服務的適度規(guī)模經營才是農業(yè)生產效提升的充要條件。為此, 新時代中國農業(yè)現代化道路的戰(zhàn)略重心應從推進土地流轉向加強農業(yè)社會化服務轉變, 這對豐富中國特色農業(yè)現代化理論、把握農業(yè)社會化服務發(fā)展的新形勢和完善農業(yè)實現多種形式適度規(guī)模經營的政策體系等具有重大意義。而系統(tǒng)梳理農業(yè)社會化服務的內涵特征及相關政策演化可以發(fā)現, 已有研究尚不能滿足有效指導農業(yè)改革發(fā)展實踐的需要, 但為進一步的理論探索創(chuàng)造了新的研究空間。
關鍵詞：社會化服務; 新時代中國特色農業(yè)現代化; 農業(yè)生產效率; 土地流轉;
一、引言
改革開放四十年來, 中國農業(yè)發(fā)展已經走過了主要解決食品供給問題的階段和重點解決農民收入問題的階段, 進入到了當前亟待解決生產方式問題的新階段。1 在這個過程中, 如何在逐步完善起來的市場化條件下實現中國農業(yè)現代化, 一直是政府和學界關注的重大問題。在理論研究上, 衡量農業(yè)現代化的維度有很多, 但最為關鍵的指標就是農業(yè)生產效率——至少應包括要素投入視角下的配置效率和數量—質量產出視角下的技術效率, 這一點很早已為學術界所確認。2 然而, 對于如何提升農業(yè)生產效率, 理論上和實踐中都存在著不同的看法甚至“路線之爭”。3 但有兩點似乎已形成共識:一是不能脫離人多地少的中國國情, 二是不能脫離中國各地資源稟賦和發(fā)展水平差異明顯的實際。4 在此基礎上, 各種對中國特色農業(yè)現代化道路的理論研究和實踐探索都是有益的。
長期以來, 中國最基本的國情和農業(yè)發(fā)展實際就是“大國小農”。5 如何成功地推動一個由數億個小農戶構成的農民大國走向農業(yè)現代化, 將是中國發(fā)展經驗中最大的“中國特色”, 也必將為世界農業(yè)發(fā)展提供寶貴的“中國方案”。中共十九大的召開, 標志著中國全面邁入新時代。為實現“兩個一百年”的目標和應對農業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn), 習近平新時代中國特色社會主義思想提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 通過“構建現代農業(yè)的產業(yè)體系、生產體系、經營體系, 完善農業(yè)支持保護制度, 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營, 培育新型農業(yè)經營主體, 健全農業(yè)社會化服務體系”等方式“實現小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接” 。這表明, 解決小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的問題將成為中國特色農業(yè)現代化的核心問題。但是, 實現兩者有機銜接的具體路徑還有待進一步的理論分析與實踐檢驗。
二、改革開放四十年來的農業(yè)現代化道路之爭
(一) 發(fā)展現實:基于土地流轉的農業(yè)適度規(guī)模經營漸已成勢, 但也遭遇瓶頸
改革開放以后, 家庭聯產承包責任制的推行使我國農業(yè)經營的主體從農民集體回歸到了農戶家庭。但隨著經濟市場的深入發(fā)展, 小規(guī)模家庭經營很快面臨了因土地細碎化帶來的生產效率偏低、農產品競爭力不強等小農經濟國家普遍出現的問題。6 為尋求農業(yè)的規(guī)模效益, 或在相對更高的非農收益刺激下, 土地流轉逐步興起。對此, 早在1987年中央5號文件就提出了“農業(yè)可采取多種形式的適度規(guī)模經營”。進入21世紀以來, 伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提速, 農村勞動力向城鎮(zhèn)和非農產業(yè)轉移加快, 務農勞動力老齡化和婦女化、農業(yè)生產兼業(yè)化和副業(yè)化越來越普遍, “誰來種地、地怎么種”的問題日益凸顯, 7 發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的要求比80年代更為迫切。而政策層面最易操作的就是使分散在千家萬戶的農地向少數規(guī)模經營主體集中。從近十幾年的實踐看, 在政府相關政策的“鼓勵”下, 土地流轉在全國范圍內大規(guī)模、快速推進。根據農業(yè)部的數據, 截至2015年底, 全國土地經營權流轉面積已達4.47億畝, 占家庭承包經營面積的33.3%;轉出耕地的農戶6 329.5萬戶, 占承包耕地農戶的27.5%;其中, 轉入合作社0.97億畝, 占21.8%;轉入企業(yè)0.42億畝, 占9.5%;轉入農戶2.62億畝, 占58.6%。8 相關研究也發(fā)現, 土地流轉對農戶勞動生產效率和家庭福利總體上具有明顯的正向作用。 (9)
但是, 盡管土地流轉態(tài)勢迅猛, 其面臨的“瓶頸”問題也日漸突出:一方面土地產權殘缺和不穩(wěn)定導致土地流轉內含高昂的交易成本, 9 并且存在諸多風險, 10 “流轉大戶跑路”等現象經常見諸媒體, 農戶收益較難保障;11另一方面, 由于我國農戶數量龐大、利益訴求多元以及特殊的農村土地所有權制度, 通過流轉實現農地逐步集中受到的體制性約束越來越強, 特別是流轉中涉及的農地產權分割、轉移與交易還將觸及我國現行的相關法律和制度, 甚至形成矛盾。12 為破解這些“瓶頸”, 政府在近年來實施了 “土地確權工程”, 出臺了工商資本租用農地監(jiān)管辦法和農地“三權分置”指導意見等一系列政策和措施, 為土地流轉保駕護航。可見, 以土地流轉推進農業(yè)適度規(guī)模經營的路子已經走到改革“深水區(qū)”, 若包括法律在內的體制機制創(chuàng)新不能及時與之相配套, 其步伐在未來一個時期或將放緩, 其正面效應也將逐漸收窄。
(二) 理論反思:小規(guī)模經營如何實現農業(yè)現代化——基于土地流轉的適度規(guī)模經營可以么?
如何在小規(guī)模經營的基礎上實現農業(yè)現代化是近幾十年來學術界爭論的焦點。13 總體而言, 就這一問題的討論結果可歸納為一個共識和一個分歧。共識是, 小規(guī)模家庭經營為基礎的農業(yè)是可以與商品經濟并存且相互促進, 進而實現農業(yè)現代化的, 但它首先應成為不同于傳統(tǒng)小農農業(yè)的、規(guī)模適度的和“小而精”的農業(yè)。14 分歧是如何通過發(fā)展適度規(guī)模經營實現農業(yè)現代化。相當一部分學者主張通過農地經營規(guī)模的集中和擴大來實現農業(yè)適度規(guī)模經營。15 其基本邏輯是, 如果能夠遵循“依法、自愿、有償” 的原則, 通過土地使用權流轉的“溫柔”路徑, 讓零散在農民手中的土地“靜悄悄”地向種養(yǎng)大戶、合作社或龍頭企業(yè)集中并形成規(guī)模經營的話, 生產資料細碎化、基礎設施建設與科學技術推廣難、投入成本高、產出效益低、農民增收慢等長期困擾“三農”的許多問題就會迎刃而解, 農業(yè)現代化的美好愿景指日可待。16 現實是, 我國政府在過去一個時期所采取的農業(yè)現代化策略與此基本一致, 也取得了不錯的成效。
然而這一思路遭到了很多學者的批判。實際上, “明晰農地產權→農地流轉→農業(yè)規(guī)模經營→農業(yè)現代化”的政策邏輯源于新古典經濟學對歐美農業(yè)經驗的理論抽象, 這一理論反過來又指導了西方農業(yè)的發(fā)展及其現代化的實現;但這一傾向以西方農業(yè)的發(fā)展經驗及其理論抽象為前提, 強制性地依此匡正我國農業(yè)發(fā)展路徑并不適當。17 對此, 不少學者早在20世紀八九十年代就對中國農業(yè)的規(guī)模經營政策提出過質疑。18而國內外關于農地經營規(guī)模與農業(yè)生產效率之間存在“反向關系”的大量實證研究也支持了這些反駁觀點。19 盡管也有學者對這些反駁觀點進行“再反駁”, 20 但無論如何這都意味著, 從理論上講, 基于土地流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營不一定能獲得更高的農業(yè)生產效率進而有效推動小規(guī)模農業(yè)走向現代化。
(三) 第二條道路:基于農業(yè)社會化服務的適度規(guī)模經營可以有效推動中國特色農業(yè)現代化嗎?
發(fā)展實踐和理論反思表明, 以土地流轉為核心的適度規(guī)模經營推動農業(yè)現代化的路徑有其時代必然性和重要的積極意義, 但這是唯一的路徑嗎?換言之, 中國的農業(yè)現代化必須建立在大規(guī)模“租地”的基礎上嗎?答案顯然是否定的。第一, 從概念上看, 農業(yè)適度規(guī)模經營不等于農地適度規(guī)模經營。21 農業(yè)生產雖然必須依賴于土地, 但是農業(yè)生產率的高低并不單一地由土地規(guī)模決定, 而是由土地質量、種子種苗、栽培技術、植保與田間管理特別是灌溉條件等多種要素共同表達的生產函數。22 盡管這一基本認識被過去十幾年土地流轉的“大勢”所掩蓋, 日常語境中“農地規(guī)模經營”與“農業(yè)規(guī)模經營”也常常被等同使用, 但無法掩蓋小規(guī)模分散的家庭經營仍然占據絕對大的比重這一事實。農業(yè)部的數據顯示, 從經營面積看, 截至2016年底, 我國經營規(guī)模在50畝以下的農戶有近2.6億戶, 占農戶總數的97%左右, 經營的耕地面積占全國耕地總面積的82%左右, 戶均耕地面積5畝左右;23 從經營主體看, 全國仍有約2/3 的耕地由原承包農戶自己經營, 在已經流轉的耕地中, 流入承包農戶的比例約為58%, 兩者合計, 由承包農戶經營的承包耕地比例仍超過87%。24 第二, 從土地流轉對農業(yè)現代化的貢獻看, 其潛力空間將因風險和制度等因素的制約而加速縮小。25第三, 從農業(yè)競爭力看, 盡管土地流轉在一定程度上可以降低土地細碎化造成的交易成本, 但土地租金將成為農業(yè)規(guī)模經營中無法回避的剛性成本, 使得國內主要農產品國際競爭力不強的格局不易扭轉。 (27) 可見, 這一路徑也不可能是未來的最佳路徑。那么, 有沒有其他可選道路?
對此, 越來越多的觀點認為, 考慮到我國土地資源及農業(yè)生產各要素、農業(yè)生產各環(huán)節(jié)、農業(yè)資源條件與生態(tài)區(qū)域特點、各類農產品生產特點, 應發(fā)展多元模式和多條路徑的農業(yè)現代化。26 而不少學者在農業(yè)發(fā)展和市場化改革的實踐中逐漸發(fā)現, 農資供應、農機作業(yè)、技術培訓等各種類型的農業(yè)社會化服務在促進農業(yè)適度規(guī)模經營中發(fā)揮出越來越重要的作用。27 胡新艷等從產權細分和分工深化的理論角度說明了, 在農戶對土地的身份財產權和在位控制權訴求存在剛性約束的條件下, 推進農業(yè)服務規(guī)模經營是我國農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展的邏輯必然。28 盡管隨著農業(yè)社會化服務市場的發(fā)育, 農業(yè)中勞務交易效率會高于土地經營權交易效率, 但是農業(yè)規(guī)模經營能夠以服務規(guī)模經營替代土地規(guī)模經營, 通過縱向分工、迂回經濟與服務外包來實現外部規(guī)模經濟性。29 而劉鳳芹、曹陽和胡繼亮的定量研究曾發(fā)現, 農業(yè)機械化與小規(guī)模家庭經營是相容的, 農業(yè)機械化服務的有效供給并不依賴于土地的規(guī)模化, 它完全可以突破“田埂”的限制。按照此邏輯, 該結論很容易便可擴展到其他農業(yè)社會化服務。30 這不僅說明農業(yè)社會化服務與土地規(guī)模經營在促進農業(yè)生產效率上是相互獨立的, 還意味著農地流轉并非農業(yè)現代化的一個必要條件, 而最多是一個充分不必要條件。相反, 大量通過土地流轉實現了規(guī)模化經營的新型農業(yè)經營主體仍然是農業(yè)社會化服務的重要需求者這一事實表明, 社會化服務應是農業(yè)現代化的一個充分必要條件。故而, 加強農業(yè)社會化服務完全有可能成為土地流轉之外又一條可以有效促進農業(yè)適度規(guī)模經營的途徑。
劉守英進一步將這一途徑概括為“以服務規(guī)模化促進農業(yè)現代化”, 并認為在農業(yè)生產的單個或多個環(huán)節(jié)實現服務規(guī)模化, 既能提高服務主體的盈利性, 又使農業(yè)經營者降低生產成本和提高農業(yè)生產效率, 形成生產主體與服務主體之間的共贏, 是中國農業(yè)轉型和農業(yè)現代化發(fā)展的重要方向。31 現實中已經有大量具體實踐嘗試, 如生產環(huán)節(jié)外包、 (34) 不同程度的土地托管、 (35) 農業(yè)服務超市或農業(yè)服務中心等。 (36) 最為典型的應屬山東省供銷系統(tǒng)在濰坊、聊城、淄博、臨沂等地開展的“以土地托管為切入點推進現代農業(yè)服務規(guī)模化, 以為農服務中心建設為重中之重打造‘3公里土地托管服務圈’, 構建農業(yè)生產全程社會化服務體系”的做法。32 這些做法已經引起了政府部門的關注和一些學者的討論, (38) 但系統(tǒng)深入的學術性研究尚不多見。
三、新時代中國農業(yè)現代化道路轉向的重大意義
一個國家的要素稟賦結構和農業(yè)經營制度深刻影響著其農業(yè)現代化實現路徑。33 在宏觀經濟進入新常態(tài)、農業(yè)亟待“轉方式、調結構”的關鍵時期, 研究農業(yè)現代化實現路徑及其轉向與調整問題極富現實意義。而從農業(yè)社會化服務的視角來審視農業(yè)生產效率改進的“新空間”, 更是具有深刻的理論意義。概括來說, 新時代中國農業(yè)現代化道路的戰(zhàn)略重心從推進土地流轉轉向加強農業(yè)社會化服務 (以下簡稱“道路轉向”) 的重大意義主要有以下三個方面。
第一, “道路轉向”將有助于重新認識小規(guī)模農業(yè)的現代化之路, 進一步豐富農業(yè)現代化理論。自20世紀70年代末以來, 伴隨我國農業(yè)集體化生產的解體、社會主義市場經濟制度的確立和農業(yè)領域的市場化程度不斷深化, 如何在市場化條件下“改造傳統(tǒng)農業(yè)”已經有了一批相對成熟的學術思想和觀點, 如科技改造論、34 人力資本投資論、35 勞動力轉移論、 (42) 農地產權優(yōu)化論、 (43) 農業(yè)基礎設施投資論、 (44) 制度創(chuàng)新論等等。 (45) 但時至今日, 中國農業(yè)發(fā)展進入新時代, 以供給側結構性改革為重點的農業(yè)改革正在進行中, 我國“三農”發(fā)展遇到了不同于以往的難題, 急需理論上的闡釋和指導。36 從農業(yè)社會化服務這一全新的視角入手來研究農業(yè)現代化的實現路徑, 不僅強調土地規(guī)模經營不等于農業(yè)規(guī)模經營的基本認識, 還將開辟一個研究農業(yè)現代化的“新戰(zhàn)場”。這一視角將把充分的社會化服務和相對完善的要素市場視為保證農業(yè)生產效率的第一要件, 而基于土地這一核心要素所生發(fā)出來的各種經營主體或經營方式放在僅次的位置。從這個意義上講, 不僅農地經營規(guī)模與農業(yè)生產效率之間究竟是“反向關系”還是“規(guī)模報酬遞增”的爭論沒有太大意義, 就連討論諸如“農戶究竟需要多大的農地經營規(guī)模”等最優(yōu)農地規(guī)模問題本身都失去了足夠的必要性。37 因為, 更為重要的問題是, 在市場化條件下強化社會化服務是否能促進農業(yè)生產效率的提升。對這一問題的深入系統(tǒng)研究, 將為小規(guī)模農業(yè)實現農業(yè)現代化開辟新道路提供新的理論依據。
第二, “道路轉向”將有助于準確把握我國農業(yè)社會化服務供求新格局和農業(yè)社會化服務體系建設新進展。綜觀發(fā)達國家的農業(yè)現代化, 不管其平均農地經營規(guī)模大小如何, 都是在家庭經營基礎上通過健全的社會化服務體系實現的。38 我國目前有超過2億小規(guī)模農業(yè)經營者, 建立完善的農業(yè)社會化服務體系尤為重要, 它將有利于強化農業(yè)雙層經營中“統(tǒng)”的功能, 為農業(yè)突破小規(guī)模分散經營的局限提供多種可能, 促進“統(tǒng)分結合”制度優(yōu)勢的有效發(fā)揮。可見研究新時期農業(yè)社會化服務及體系建設意義重大。然而, 許多學者雖然認識到了農業(yè)社會化服務對提高農業(yè)生產效率和促進農業(yè)適度規(guī)模經營的重要性, 并提出了一些完善農業(yè)社會化服務體系的思辨性策略;但是, 常常由于缺乏對各類農業(yè)社會化服務的具體內容、供求主體、功能效果等方面較為深入全面的調查分析, 尤其是缺少將不同社會化服務納入同一個框架來分析其與農業(yè)生產效率之間關系的量化研究, 而無法從中國特色農業(yè)現代化道路轉型的高度來定位新型農業(yè)社會化服務體系建設, 并提出有針對性的政策建議。因此, “道路轉向”為盡可能全面地檢視涉及產前、產中、產后諸環(huán)節(jié)和公益性、經營性等各類型的農業(yè)社會化服務及其發(fā)展的基本格局提供了契機, 為嘗試以量化的方式來分析農業(yè)社會化服務對農業(yè)生產效率的影響機制提出了任務和要求, 也為十九大提出的“健全新型農業(yè)社會化服務體系”創(chuàng)造了更好的宏觀形勢和微觀條件。
第三, “道路轉向”將有助于明確推進新時代中國特色農業(yè)現代化的政策著力點, 進一步完善農業(yè)實現多種形式適度規(guī)模經營的政策體系。政策的支持是新時期農業(yè)發(fā)展最大的戰(zhàn)略機遇。國家支持政策的重點仍需要聚焦在農業(yè)生產力的提升上, 并調整新時期現代農業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。39 從中央文件看, 盡管“多種形式的適度規(guī)模經營”已經提了很多年, 但無論是家庭經營、合作經營、企業(yè)經營、集體經營還是其他經驗形式, 地方政府具體的抓手多為“土地流轉”, 40 這種狹義的理解和操作方式無形中讓以土地流轉相關的農業(yè)政策承擔了過多的期待, 也增加了農業(yè)適度規(guī)模經營的風險。而“道路轉向”將意味著政府應重新設定推進中國農業(yè)現代化的政策著力點, 即當前和未來一個時期應以社會化服務為核心而非以土地流轉為核心來推進適度規(guī)模經營。這種戰(zhàn)略調整將改變農業(yè)僅作為第一產業(yè)的相對狹隘的產業(yè)屬性, 促進農業(yè)功能從以食物生產供給為主拓展為一二三產業(yè)融合視角下的經濟、生態(tài)、民生等價值全面提升。它不僅符合當前農業(yè)供給側結構性改革所要求的轉變農業(yè)發(fā)展方式的基本思路, 還將大大減輕現行農地政策特別是出臺不久的“農地三權分置”的政策壓力, 為新時代中國特色農業(yè)現代化增加一條新的可選路徑。
四、農業(yè)社會化服務的內涵、特征與政策演化
農業(yè)社會化服務 (agricultural socialized service) 是一個十分具有中國特色的概念, 自1983 年的中央一號文件首次提出“社會化服務”的概念以來, 它始終與我國農業(yè)改革及政策話語體系結合緊密。20世紀90年代初, 國務院發(fā)展研究中心農村部“農業(yè)社會化服務體系研究”課題組曾就當時階段農業(yè)社會化服務發(fā)展面臨的理論與實踐問題進行了深入的調查研究, 相關成果發(fā)表于《經濟研究》和《管理世界》等國內權威期刊, 41 對后續(xù)國內農業(yè)社會化服務的理論與政策分析具有奠基性意義。
(一) 農業(yè)社會化服務的內涵與特征
從馬克思政治經濟學的角度看, 農業(yè)社會化服務產生的前提有兩個:社會分工和商品交換。農業(yè)社會化服務是站在農業(yè)部門的立場, 把農產品從生產到消費的社會生產總過程中屬于動植物自然生長過程且由生產者自己完成的生產環(huán)節(jié)叫做生產, 把其他產前、產中、產后的環(huán)節(jié), 按等價原則交給其他在法律上獨立的市場主體所完成的所有交換關系的總和。42 進一步地, 按照專業(yè)分工存在企業(yè)內分工和社會內分工的不同層次, 農戶家庭經營較人民公社時期的集體化生產顯然屬于較低水平的企業(yè)內分工, 無法有效承擔起很多適合由社會分工來完成的生產內容, 于是基于商品交換的社會化服務得到迅速發(fā)展。43這也可能是以馬克思主義為指導的我黨政治文件給農業(yè)服務冠上“社會化”的原因。而從國際學術文獻看, 大量的研究長期都直接使用農業(yè)服務 (agricultural service) 的概念, 44 當然國內也有相當一部分文獻使用農業(yè)服務或農業(yè)生產性服務等概念。45 姜長云認為, 這些概念雖然在使用效果上各有優(yōu)劣, 但核心內涵是一致的。46 因此, 本文亦主張在分析過程中不強調這些概念的差異, 并繼續(xù)沿用“農業(yè)社會化服務”的國內主流用法, 以更好地對接政策分析。
農業(yè)社會化服務的內容已經從最初中央文件中強調的“產前、產后的社會化服務”, 擴展到了產前、產中、產后各環(huán)節(jié)的, 覆蓋面更加廣泛、內容豐富、形式多樣的社會化服務。這些服務一般而言可分為五個類別:農業(yè)生產資料和農產品流通服務、農業(yè)生產輔助服務、農業(yè)技術研發(fā)與推廣服務、農業(yè)信息服務、農業(yè)金融服務。第一類屬于流通服務, 后四類屬于生產服務。農產品和農業(yè)生產資料流通服務包括農產品營銷、批發(fā)、配送、儲藏、農資供銷、農產品期貨交易等;農業(yè)生產輔助服務包括農業(yè)機械化作業(yè), 農業(yè)病蟲害檢驗、檢疫與防治, 農產品質量監(jiān)測, 農業(yè)生產基礎設施服務等;農業(yè)技術研發(fā)與推廣服務包括種培育與推廣、農業(yè)種植、養(yǎng)殖技術研究與推廣、農業(yè)從業(yè)人員培訓等;農業(yè)信息服務包括農業(yè)通訊、農業(yè)信息發(fā)布、災害性天氣預報等;農業(yè)金融服務包括農業(yè)生產融資、農業(yè)保險等。 (57) 一些學者在調查研究的基礎上發(fā)現, 近年來農業(yè)社會化服務的發(fā)展速度較快, 對農業(yè)的服務程度明顯提高, 對農業(yè)增長的支撐和保障作用顯著增強, 但也面臨農業(yè)體制和制度環(huán)境、政策、金融、人才等多方面的現實約束。 (58)
(二) 農業(yè)社會化服務體系構建的政策演化
盡管當今的農戶經營規(guī)模小, 他們已然進入或者被卷入到一個開放的、流動的、分工的社會化體系中來;而“小農”的“社會化”大大提升了農戶適應現代社會的能力, 但同時也蘊含著三大矛盾——生產條件的外部化與自我生產能力弱小的矛盾、生活消費的無限擴張與滿足需要能力有限的矛盾、交往范圍的不斷擴大與集體行動能力不強的矛盾, 這使農民進入到一個更不確定和風險性更大的社會, 因此, 需要根據社會化小農的基本狀況建構完善的社會化服務體系, 并提供相應的國家保護和支持。47
從概念認識上, 多數學者對農業(yè)社會化服務體系的理解是一致的, 即農業(yè)社會化服務體系是指為農業(yè)生產提供社會化服務的成套的組織機構和方法制度的總稱。48 它是運用社會各方面的力量, 使經營規(guī)模相對較小的農業(yè)生產單位, 適應市場經濟體制的要求、克服自身規(guī)模較小的弊端、獲得大規(guī)模生產效益的一種社會化的農業(yè)經濟組織形式。49 從發(fā)展歷程看, 我國農業(yè)社會化服務體系經歷了20世紀80年代的服務內涵拓展期、90年代的服務體制機制調整期和21世紀頭十年的戰(zhàn)略地位全面提升期等發(fā)展階段, 初步形成了覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的服務體系, 以及多層次、多形式、多主體、多樣化的農業(yè)社會化服務格局。但問題也很多, 總體上還不能有效滿足現代農業(yè)發(fā)展的需求, 體制機制改革和創(chuàng)新也相對滯后。50 為此, 中共十八大以來, 新型農業(yè)社會化服務體系建設被提高到了一個新的高度——它不僅是促進農業(yè)適應經濟新常態(tài)的必然選擇, 更是促進農業(yè)經營體制機制改革、實現中國特色農業(yè)現代化的關鍵。51
2012年中央一號文件聚焦農業(yè)科技服務, 特別是提出通過“政府購買服務”方式支持新型農業(yè)社會化服務組織發(fā)展。2013年一號文件從培育多元服務主體的角度做出了具體安排。2014年一號文件對進一步健全農業(yè)社會化服務的體制機制提出了要求。2015年一號文件則從如何幫助農民降成本、控風險、促進增收的角度對農機服務、保險服務等方面做出了重點部署。通過“十二五”期間的制度建設、主體建設和市場建設, 我國已經基本建立起了以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充, 公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型社會化服務體系。截至2014年底, 各類農業(yè)社會化服務組織已經超過115萬個。52 進入“十三五”時期, 農業(yè)社會化服務體系建設的重要性得到進一步強化。2016年的中央一號文件就已經把服務主體提高到了與經營主體同等重要的地位。2017年的中央一號文件進一步提出要加快發(fā)展服務帶動型規(guī)模經營, 強調了適度規(guī)模經營應向農業(yè)社會化服務各領域拓展。2018年的中央一號文件在十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下, 將發(fā)展農業(yè)社會化服務作為“實現小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接”的重要途徑, 并再次強調了要“推進農業(yè)生產全程社會化服務”。可見, “事情正在悄悄起變化”:在農業(yè)政策的頂層設計上, 農業(yè)現代化的戰(zhàn)略思路正逐步朝著“以強化社會化服務為重點推進農業(yè)適度規(guī)模經營”的方向轉變。 (見表1)
五、總結與展望
家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制是我國憲法規(guī)定的中國農村基本經營制度。《農業(yè)法》則在規(guī)定了國家長期穩(wěn)定“雙層經營體制”的基礎上, 進一步強調“發(fā)展社會化服務體系, 壯大集體經濟實力, 引導農民走共同富裕的道路”。可見, 在國家基本制度框架中, 有關“統(tǒng)”的農業(yè)制度設計并沒有缺位。只不過改革開放四十年來的中國農業(yè)政策在“統(tǒng)”和“分”兩個層面的重心存在差異并不斷發(fā)生變化, 導致不同歷史時期對中國農業(yè)現代化的理論研究和實踐探索呈現出不同的特征。當前全面深化改革已進入“深水區(qū)”, 有關“分”的制度紅利不斷降低, 如何在“統(tǒng)”的方面進一步豐富基本經營制度的內涵、使其發(fā)揮出中國特色的制度優(yōu)勢, 是一個重大的理論問題, 同時也是一個具體的政策問題。
基于改革開放四十年來關于中國農業(yè)現代化理論與經驗的梳理, 本文認為, 農業(yè)生產效率的提升不能主要依靠土地規(guī)模經營, 而應該開辟多種途徑的適度規(guī)模經營;在當前農業(yè)供給側結構性改革的背景下, 尤應以加強農業(yè)社會化服務為新時代中國特色農業(yè)現代化的重點方向。誠然, 擴大土地經營規(guī)模對于以小農戶為基本面的中國農業(yè)而言是十分重要的, 但不能讓提升農業(yè)生產效率的“重擔”都落到土地規(guī)模經營上, 寄希望于在土地流轉的基礎上實現農業(yè)現代化的思路并不完全可取。邏輯上, 土地流轉僅是農業(yè)生產效率提升的一個充分不必要條件。實踐中, 由于農業(yè)自然資源是有限的、要素稟賦結構短期內也是剛性的并呈現明顯的區(qū)域差異, 單純以資源要素密集投入的方式推進農業(yè)現代化并不符合新發(fā)展理念的基本要求, 也不符合農業(yè)供給側結構性改革的基本原則。
為此, 新時代中國特色農業(yè)現代化仍需要在以下兩個方面做出努力。一是在理論研究上, 有必要將農業(yè)生產效率提升的“源泉”從土地、勞動、資本、技術、制度等已經為學術界廣為認可的因素拓展到農業(yè)社會化服務領域, 并探討農業(yè)社會化服務促進農業(yè)生產效率提升的新機制和新特點, 是當前中國特色農業(yè)現代化理論研究的迫切任務。二是在政策實踐上, 新時代中國農業(yè)發(fā)展應立足中國特色農業(yè)基本經營制度, 重新審視農業(yè)社會化服務的功能定位和內在機制, 并以健全農業(yè)社會化服務體系為突破口重塑農業(yè)政策體系53, 加快實現小農戶與現代農業(yè)發(fā)展的有機銜接。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：政治經濟學評論,2019(02)
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