摘要：當前，我國糧食區域布局在農業供給側結構性改革中面臨新的挑戰：糧食政策的普惠性淡化了區域糧食支持政策效應；主產區與主銷區的利益矛盾調和難度大；政策綜合集成效應沒有發揮，糧食主產區農民收入增長緩慢；糧食生產不同區域之間的發展差別日益增大等，優化區域戰略布局成為當務之急。新的構想把糧食區域布局分為全國性商品糧生產區、全國性糧食綜合區、區域性商品糧生產區、區域性糧食綜合區、糧食產銷平衡區和糧食消費區等7大區域。在此基礎上，提出了優化糧食區域布局的具體措施。
基金項目：國家社科基金課題《國家種業安全視域下的生物育種知識產權保護研究》（14BJY134）階段性成果。
中國特色社會主義進入新時代，國家糧食安全出現新挑戰，如何確保國家糧食安全，是事關我國現代化建設成敗的大事。糧食是大宗商品，糧食生產對自然資源和地理環境的依賴性大，優化糧食區域布局是糧食安全戰略的重要組成部分，也是農業供給側結構性改革的重要內容，事關中國農業現代化發展的戰略選擇。
1，我國糧食區域布局面臨新挑戰
總體來說，我國糧食生產的區域布局正在不斷發展，其趨勢是由南方持續向北方轉移，由東部、西部逐漸向中部推進，其中東南沿海區糧食生產急劇萎縮，東北區和黃淮海區形成了全國糧食增長中心，糧食主產區的邊界明顯地呈現出縮小趨勢，糧食凈調出地區急劇減少。當前，我國糧食區域布局面臨新的挑戰。
1.1 糧食政策的普惠性淡化了區域糧食支持政策效應。近年來中國糧食區域政策主要集中在兩個方面：一是中央支持商品糧基地建設和產糧大縣發展的相關政策；二是中央支持糧食生產和農業發展的普惠政策向糧食主產區傾斜。這些政策雖然在較大程度上促進了糧食生產的發展，但區域優惠的政策效應并沒有凸顯出來，至今仍缺乏一個獨立完善的國家糧食主產區政策，致使糧食主產區長期積累的各種矛盾和問題日益增多，成為當前“三農”問題的主要地和關鍵區域。目前，中央支持糧食生產的相關政策大都是普惠性的，而且主要局限于糧食生產和糧食數量增長，局限于生產性的政策激勵，即圍繞擴大糧食生產而出臺各種惠農政策，忽視了糧食生產之外的區域性發展政策需求，由此導致主產區糧食生產與加工轉化之間的不協調，糧食平衡區、主銷區等區域糧食儲存布局不合理等，特別是對糧食主產區單純的糧食生產激勵，忽視了對糧食主產區工業化和城鎮化的發展促進，導致糧食主產區地方財政包袱沉重，缺乏自我發展能力。
1.2 主產區與主銷區的利益矛盾調和難度大。盡管種植糧食的比較利益低，但是主產區承擔國家糧食安全的責任也連著地方政府的政績，因此，地方政府為了保障糧食生產的面積和產量，不得不在國家糧食補貼的基礎上動用地方財政再增加對糧農和種糧大戶糧食生產的補貼，此外，地方還承擔了糧食風險基金、農業科技支出、各種配套資金以及落實各項補貼等地方財政支出。然而，糧食生產出來后，糧食主產區又必須把其生產的糧食調往相對發達的主銷區，這些地方政府的補貼實際上也伴隨著轉移到糧食主銷區，由此便形成了“窮區”補貼“富區”的不合理現象。伴隨著主產區大量糧食的調出，實際上隱含了主產區補貼和利益的流出。譬如，2010年安徽省用于糧食的各種支出162.19億元（不包括市縣兩級配套），其中省級支出78.3億元，中央補貼83.89億元。按全省生產糧食3080萬噸計算，每公斤糧食含有中央和省級補貼0.527元，其中省級補貼每公斤0.254元，中央補貼每公斤0.272元。2010年安徽省共調出省外糧食950萬噸，據此推算，全年流往省外的糧食補貼達50億元，其中流出的省級糧食支持補貼24.16億元，流出的中央補貼25.84億元[1]。這種補貼轉移和利益流失形成了主產區和主銷區之間的利益矛盾。
1.3 糧食主產區農民收入增長緩慢。目前，受現行條塊分割體制的影響，中央支農資金分屬不同的部門分配和管理，各部門均有自己的計劃和安排，部門間協調配合難度大，導致支農資金在分配、使用和管理上渠道紊亂，甚至出現重復建設、多頭建設的現象。如農業部門的農業綜合開發資金包括水利設施投資，水利部門也有水利建設資金，兩塊資金在主產區因渠道不同難以捆綁使用。顯然，部門分割的惠農政策造成了糧食生產發展各環節苦樂不均，如水利部門過剩的扶持資金難以用于糧食倉儲設施的建設，同時也加劇了資金使用的分散，降低了支農資金的使用效果，不利于糧食主產區的可持續發展。同時，糧食主產區農民收入增長緩慢，貧困人口較為集中，“三農”問題突出，農產品加工轉化滯后，地方財政包袱沉重，資金入不敷出，是一種典型的關鍵問題區域[2]。
1.4 糧食主產區與主銷區之間的發展差距還在拉大。糧食主產區由于糧食安全責任與區域發展限制，縣域經濟發展能力低下。相反，糧食主銷區則通過對農業特別是對糧食生產的“排斥”實現了經濟的快速增長。其結果，糧食主產區與主銷區之間的發展差距呈現擴大趨勢。2003年，糧食主銷區人均生產總值為31 380元，主產區為9 788元，二者相差21 592元；到2010年，糧食主銷區人均生產總值迅速提高到82152元，而主產區只有31 216元，二者相差52 936元。2009年，全國1 052個產糧大縣人均財政收入低于本省平均水平約100元，低于全國平均水平約215元[3]。黑龍江省70個產糧大縣（包括國有農場）中，有43個縣財政收入不足億元，有21個屬于貧困縣[4]。更重要的是，由于長期投資不足，加上缺乏自我積累的內在機制，導致主產區農業基礎脆弱，抵御自然災害能力低，基礎設施和公共服務落后，自我發展能力和可持續發展能力缺乏，在工業化、城市化發展中與主銷區的差別還在不斷擴大。
2，我國糧食安全區域布局的新構想
完善和強化我國糧食安全區域制度，優化布局我國的糧食生產區域，關系到我國糧食安全的核心問題。我國糧食區域優化布局戰略應該以糧食生產的主要區域為中心，以平衡糧食產銷的區域為重點，以糧食主銷區糧食安全為保障，著力發展糧食生產和保障糧食生產者的利益。具體劃分為以下幾個區域：
2.1 全國性商品糧生產區：黑龍江、吉林、內蒙古、遼寧
全國性商品糧生產區是全國糧食生產的核心，是國家糧食安全保障的基石，負責全國糧食消費的生產，其糧食產品在全國進行調節和保障。這一區域是我國當前主要的產糧區域，區域資源豐富，規模生產、糧食商品化程度高。包括黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區、遼寧省等四個省（區），基本上屬于東北區。該區域有三江平原、松遼平原和遼河平原等，區域緯度較高，一年一熟，糧食單產水平較低，但發展潛力大。這一區域是我國玉米、大豆、粳稻優勢產區，是我國糧食的主要產地，目前糧食總產量占全國的比例在逐年提高，其提供的商品糧占到了全國的三分之一多。這一地區應圍繞治理水土流失、加強農田水利設施和改善土壤水肥條件為重點，大力發展粳稻、春小麥、玉米、高油大豆和高蛋白大豆，加快現代農業發展，建成現代化的全國商品糧基地，為全國提供糧食安全保障，國家應盡全力支持其加快農業現代化發展，提高糧食綜合生產能力。
2.2 全國性糧食綜合區：河南、安徽、河北、山東
這一區域基本上屬于華北地區，這里包圍著我國的首都北京市和重要直轄市天津市，同時，安徽省與江蘇、上海比鄰，基本上可以輻射四大直轄市中的前三大直轄市。其地理條件和區位優勢明顯，是我國糧食安全的重要戰略區域。全國性糧食綜合區既要生產糧食，更要調度糧食，為糧食的生產、加工、銷售、消費和物流提供綜合性的服務與支持，成為國家糧食安全的戰略基地。這一區域有海河平原、灤河平原、黃河三角洲、膠萊平原、淮河平原、汾河平原和運城盆地等重要糧食生產區域資源。該區土層深厚、平坦，適宜于大規模機械化耕作，廣泛實行小麥與玉米（大豆）套種，生產糧食的潛力較大。今后應加強農田基礎設施建設，強化中低產田改造力度，提高耕地的排澇抗旱能力，提高精耕細作水平。這一區域除了充分發揮糧食生產功能外，還要結合區域特征和區域需求，建立糧食的儲存、調劑、加工、交換市場，充分發揮糧食信息、糧食商務服務等多種功能，成為中國糧食安全保障的綜合區域，為保障國家糧食安全發揮多種戰略性功能。國家要加大對其進行戰略性糧食基礎設施投入，在加大糧食生產能力建設的同時，提高糧食的加工與調度能力，確保綜合戰略性功能的有效發揮。
2.3 區域性商品糧生產區：湖南、江西
這一區域屬于我國中部，由于湖北的糧食生產逐漸退化，安徽的作用與北京、上海聯系緊密，因此，只把這兩個省確定為中部地區的區域性商品糧生產區域，這一區域的任務主要是在保障自身的糧食安全外，還要承擔臨近省、市、區的糧食安全生產責任。該區域主要生產水稻、小麥等糧食作物。包括鄱陽湖平原、洞庭湖平原、贛撫平原等區域。該區氣候溫暖濕潤，光熱組合條件好，土地肥沃。要加強土地管制，強化水稻特別是雙季稻的播種比重，扎實推進農業現代化建設，穩步提高小麥和水稻的單產，逐步提高糧食的綜合生產能力。在滿足本區消費的基礎上可適度外調糧食與主銷區。同時，憑借其溝通南北東西的中部地理優勢，國家要加大投入力度，著力建設全國糧食調劑中心，打造全國糧食儲存、中轉和交易中心。
2.4 區域性糧食綜合區：江蘇、湖北、四川、云南、重慶
這一區域主要包括江蘇省、湖北省、四川省、云南省、重慶市。這些省（市）經濟較為發達，糧食生產具有一定的基礎，比如四川盆地、湖北的糧食生產等，在歷史上都是很有名氣的。加之區域都是幾個省、市、區的區域政治、經濟、文化中心，具有較大的區域影響力和輻射中心作用。這一區域近年來工業化、城市化發展快速推進，經濟基礎不斷增強，盡管糧食生產在逐年退化，但是經濟發展卻逐年增長，區域影響力越來越大。因此，這一區域的功能是在力爭糧食自保有盈余的情況下，充分發揮其區域經濟發展和區域中心的作用，建成區域性的糧食綜合中心，在一定的區域內引導糧食的生產、經營、加工、運輸、物流等多種功能的發揮，成為區域性的糧食綜合戰略基地[5]。
2.5 糧食產銷平衡區：海南、廣西、山西、貴州、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆
這一區域的省份較多，這些省份也有糧食生產的很多資源，如內蒙古及長城沿線區包括銀川平原、河套平原和土默川平原；包括西安、咸陽和寶雞在內關中區域；擁有600萬畝河谷和盆地的青藏高原區日照強烈，溫度年際變化小，日變化大，農業資源優越；包括民勤綠洲、武威綠洲、張掖綠洲、臨澤綠洲、高臺綠洲和酒泉綠洲等700萬畝耕地的河西走廊區，有機質含量高，土壤肥力高，適宜發展糧食生產；包括伊犁河谷與和田河流域在內的1700萬畝耕地的新疆區等等。這一區域的功能定位是：充分利用其良好的糧食優勢和地理位置，著力本區域的糧食產銷平衡，通過糧食調節區域流通，平衡糧食區域間的糧食品種結構。適當開發本區域的糧食生產資源，不僅爭取在國家糧食安全中自保，而且發揮區域優勢平衡糧食的結構性安全。
2.6 糧食消費區：北京、上海、天津、廣東、浙江、福建、香港、澳門
這一些區域主要是糧食的消費區，但也能有福州盆地、興化平原、泉州平原、漳州平原、潮汕平原、珠江三角洲、潯江平原和南流江三角洲等7 000萬畝耕地。該區地處亞熱帶，農作物生長季節長，可一年多熟。可以在嚴格控制建設用地擠占基本農田的基礎上促使耕地集約、節約利用，加強農田水利建設，特別是提高梯田的保水、保土和保肥能力，重點發展優質高產粳稻和秈稻。同時，這一區域的省、市、區經濟基礎好，實力強大，在國內的比較優勢明顯，可以通過國內的糧食調節和發展高效的現代農業，增強糧食綜合生產能力，提高糧食的儲藏和糧食加工貿易能力，多樣化發展糧食和進行糧食安全自保，爭取在糧食發展的產業鏈條和價值鏈上發揮重要的作用，加強對抗國外糧食控制的能力，為國家在提高糧食價值鏈國際控制能力上做出貢獻[6]。
3，實現糧食區域優化布局的新舉措
糧食安全是一種公共產品，糧食產業是一種弱質產業。優化糧食區域布局，科學制定并保障糧食區域戰略的實施和實現，要把糧食產業政策與糧食區域政策有機結合起來，在進一步加大對糧食生產發展支持力度的基礎上，對不同糧食主產區域實行不同的糧食政策，著力支持糧食主產區發展糧食生產，推進經濟社會全面進步。
3.1 突破糧食安全“一畝三分地”的區域思維定式
“一畝三分地”是我國清代皇帝“演試親耕”的地方，成為皇家貴族的個人利益和個人勢力范圍。糧食區域優化布局要突破糧食安全的“一畝三分地”思維，利用區域分工推動不同功能區域之間的協同發展，產生“1+1?2、1+2?3”的效果。特別是要突破一些強調地方利益、搞地方保護主義甚至“自立為王”的思想區域意識，樹立大糧食安全觀念，杜絕把國家糧食安全責任全部推到糧食主產區的錯誤意識；要消除區域不愿意與別人聯合、與他地協同，生怕對方超過自己的陳舊觀念，克服和剔除某些為個人升遷賺取政治資本的陋習，消除糧食區域的小團體甚至個人私利的領導思維。同時，區域內也要突破各行政區之間的糧食生產“一畝三分地”的思維，平衡區域內的工業化、城鎮化發展，加強糧食生產與其他產業之間的合作和分工，維護區域的協調發展。此外，要引導糧農和專業組織突破“一畝三分地”思維，加強各主體之間的合作，加大耕地的流轉，推動糧食生產和經營的適度規模化和集約化發展，形成糧食生產、經營、加工和消費的全國一盤棋。
3.2 充分發揮產糧大縣的核心基地作用
產糧大縣是糧食區域優化布局的重要內容，也是糧食主產區與平衡區、主銷區之間的鏈接點，是我國糧食安全的核心基地，突出糧食大縣的功能和作用，是當前確保國家糧食安全的重要戰略。要按照《全國新增1 000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》，抓好13個糧食主產省（區）的680個縣（市、區、場）和晉、浙、閩、粵、桂、渝、貴、云、陜、甘、寧等11個非糧食主產省（區、市）的120個糧食生產大縣（市、區）共800個產糧大縣，使糧食安全的保障更加落地。同時，要根據糧食播種面積、糧食總產量、糧食商品量（率）、糧食增產潛力等指標，動態劃定全國的糧食主產縣，以此作為國家實施糧食主產區政策的依據。要加強對糧食大縣的動態規范監管，建立健全完善產糧（油）大縣糧食生產的跟蹤問效機制，嚴格規范產糧大縣的獎勵資金使用，提高產糧大縣確保國家糧食安全的戰略地位。
3.3 完善規劃嚴格各區域的功能定位
必須從國家戰略高度，盡快制定實施《全國糧食主產區發展規劃》，科學界定糧食主產區的功能定位，明確新時期全面推進糧食主產區發展的指導思想、基本原則、戰略目標、重點任務和保障措施，合理劃分中央與地方的責權利邊界，為促進主產區科學發展，提高可持續發展能力指明方向；要明確各糧食生產區域功能定位，正確引導糧食主產區的工業和城鎮化發展，對糧食主產區的功能進行一定限制，切實保護這類農業發展條件較好區域的耕地，使之能集中各種資源發展現代農業，不斷提高農業綜合生產能力。糧食主產區要通過集中布局、點狀開發，在縣城或大的城鎮適度發展非農產業，避免過度分散發展工業帶來的對耕地過度占用等問題，也為糧食主產區的經濟社會發展提供支撐[7]。
3.4 進一步創新糧食區域發展的支持機制
中央財政在均衡性轉移支付標準財政支出測算中，應當考慮屬于地方支出責任范圍的糧食主產區以及生態保護支出項目和自然保護區支出項目，并通過明顯提高轉移支付系數等方式。鼓勵探索建立地區間橫向援助機制，探索建立糧食主銷區或糧食調入區補償糧食主產區和調出區的利益機制；建立并加強糧食主產區與主銷區之間的合作機制，遵循“誰受益誰補償”的原則，充分運用中央縱向與地方橫向兩級財政轉移支付手段，著力解決好各環節利益分配，逐級建立產銷雙方利益補償、共享與風險共擔、分流的運作機制，實施糧食主銷區用財政轉移支付換取糧食安全的戰略。強化糧食生產的獎勵和援助機制，對現行的國家支持糧食主產區發展的各類援助政策進行整合和調整，綜合運用財政、稅收、金融、土地等政策工具，構建完善的國家糧食主產區援助政策體系，全面推進糧食主產區建設。創新糧食安全的信貸支撐機制，增加信貸資金對主產區農業的投入，擴大主產區銀行的農業貸款規模，調整農業政策性銀行的扶持對象和范圍，加大對主產區種糧大戶、非公有制糧食營銷和加工企業的扶持。建立政策性糧食自然災害保險制度和巨災風險轉移分擔機制，對主產區農業政策性災害保險應逐步降低農戶出資比例，并提高財政保費補貼標準[8]。
3.5 積極推進糧食流通儲備體系建設
應從區域經濟的角度，培育糧食主產區可持續發展的造血機制，從區域經濟的整體聯系中尋求糧食主產區發展的動力。一是中央和地方政府要增加對主產區地方糧庫的維修資金，積極推動國有糧食購銷企業的戰略重組，組建一批既具有較強競爭力又能服從國家宏觀調控的大型國有控股糧食企業集團。二是根據市場價格變化情況，進一步提高糧食最低收購價格，讓主產區種糧農民真正得到實惠。三是加強主產區糧食市場建設，支持建設一批集倉儲、物流、加工、批發、交易、服務等為一體的大型現代化糧食物流中心。四是加強糧食市場的監管，嚴厲打擊摻雜做假、囤積居奇、哄抬糧價及壓級壓價等各類擾亂市場秩序的行為，保持糧食市場穩定。五是建立糧食市場的預警機制，加強對糧食市場供求形勢的監測，確定糧食預警調控指標體系，建立糧食供需抽查制度，定期或不定期發布有關糧食生產、消費、價格、質量等信息，引導各方行為。六是加強對農資價格的調控，將農業生產資料的運輸納入農產品“綠色通道”，力求降低其運輸成本[9]。
3.6 加快科技創新提高糧食綜合發展能力
優先在優勢區域建設產業技術研發中心、功能研究室、綜合試驗站，加快建立現代農業產業技術體系。加大優勢農產品科研經費投入，圍繞優勢農產品產業發展需要，建立有效聚集長期追蹤優勢農產品技術需求的研發力量，組織相關部門、科研院所、高等院校和企業依托重大工程和國家科技計劃，在動植物育種、疫病防控、農業機械化、農田節水、科學施肥、質量安全、農產品加工儲藏等重點領域加強科研攻關，力爭在一些關鍵環節、關鍵技術上取得突破，盡快形成適應不同優勢品種、不同優勢區域要求的現代農業產業技術體系。針對產業技術體系構建過程中的瓶頸問題和關鍵環節，優先引進消化吸收再創新一批核心技術。深化農業技術推廣體制改革，不斷充實優勢區域基層技術推廣力量，完善技術推廣運行機制，確保公益性推廣機構履行職能所需經費，積極扶持社會化技術服務組織。啟動實施基層農技推廣服務體系建設工程，重點建設和完善縣及縣以下公益性農技推廣機構，使之具備必要的辦公場所、儀器設備和試驗示范基地，增強生產指導、技術服務和科技服務等服務功能。
3.7 夯實糧食主產區的發展基礎提高抗風險能力
國家應增加主產區糧食風險基金規模，并逐步提高主產區糧食風險基金中國家匹配的比重。對于外調的部分則應由中央和主銷區共同向主產區支付糧食風險基金。從糧食主銷區籌集部分資金支持糧食主產區的糧食生產，切實提高糧食主產區政府抓糧食生產的積極性，提高糧食主產區糧食的生產供給能力[10]。統籌糧食主產區與主銷區協調發展，正確處理和統籌推進工業化、城鎮化、農業現代化建設的需要，統籌工業化、城鎮化、農業現代化建設。大力轉變農業發展方式，統籌解決保護利用農業資源，發揮農業區位優勢，提高農業綜合生產能力。糧食加工企業應盡量建在糧食主產區，延長糧食生產鏈條，盡量減少糧食主產區的經濟利益通過糧食調出而流失。建立產銷雙方長期的期貨合同，加快糧食批發交易市場建設，有效調劑各地區糧食余缺，縮短糧食流動距離，減少糧食的相對流動。加強糧食生產的比較優勢培育，增強國際貿易中的競爭能力，提高國際糧食貿易中的話語權。
參考文獻:略
作者簡介：陸福興，男，農學博士，湖南省社科院研究員，研究方向為“三農”政策、農業管理與扶貧等。
中國鄉村發現網轉自：《糧食科技與經濟》2019年第5期
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