鄉鎮是國家政權最基層觸角，全國31726個鄉鎮的上百萬名鄉鎮干部承擔著最為繁重、最為復雜的農村一線治理任務，他們工作的好壞直接制約著國家治理成效，影響著人民群眾滿意度。與此同時，由于處于科層體系底層和基層工作現實情況等原因，鄉鎮干部也普遍面臨著工作壓力大、經濟待遇較低、家庭困難較多、晉升空間較窄、犯錯風險較高等諸多難題，最需要組織的關心、愛護和幫助、激勵。因此，黨的十九大報告著重指出：“各級黨組織要關心愛護基層干部，主動為他們排憂解難。”《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確要求：“要給基層干部特別是工作在困難艱苦地區和戰斗在脫貧攻堅第一線的干部更多理解和支持，主動排憂解難，在政策、待遇等方面給予傾斜，讓他們安心、安身、安業，更好履職奉獻。”
那么，在具體實踐中，各級黨組織應當如何關心愛護鄉鎮基層干部，保障、激勵他們更好的干事創業？本文以長期調研和一線掛職工作經歷為依據，從三個方面探討關愛鄉鎮干部的制度機制。
一、干好有回報
1.經濟待遇有所傾斜
鄉鎮干部基本收入并不比同級機關干部低。但是，鄉鎮工作一般更加繁重，當下又是脫貧攻堅的主戰場，鄉鎮干部的工作強度明顯大于機關同僚，日常生活也常面臨一些不便之處；并且與機關干部主要是在辦公室工作不同，鄉鎮干部需要頻繁下村工作或者上縣城匯報，也就需要個人承擔不小的交通開銷。因此，應當在經濟待遇上給鄉鎮干部適當傾斜，以確保鄉鎮干部更安心在基層工作。具體來說，可以從兩方面考慮。
其一，鄉鎮補貼。2015年，人社部、財政部聯合發文要求全國各地發放鄉鎮補貼，這一政策極大增強了鄉鎮干部隊伍的認同感和凝聚力。但在實行中也存在一些問題：一些地區存在一刀切，對特別偏遠、艱苦鄉鎮沒能差別化對待，使得其所領取的鄉鎮補貼尚不足以覆蓋鄉鎮干部日常往返縣城的通勤費用；一些地區資金籌措、發放不夠積極，常常出現延期發放；一些地區對公務員和事業編制身份人員存在區別對待，引發內部矛盾。這些問題影響了鄉鎮補貼的關愛、激勵作用。因此，今后應進一步完善這項政策，一方面，要根據中央精神，做到不論行政編制還是事業編制，只要在鄉鎮工作就要一碗水端平；另一方面，縣域內要充分考慮不同鄉鎮經濟發展差異、距離遠近、工作環境等因素，差別化制定鄉鎮補貼標準，提升偏遠鄉鎮吸引力。
其二，獎勵性收入。鄉鎮補貼主要是補貼鄉鎮干部在交通等方面的更多開銷，實際上并沒有增加他們的凈收入。同時，相比機關干部，鄉鎮有許多臨時性、階段性任務，例如防火禁燒、征地拆遷、脫貧攻堅等，這些工作任務繁重、責任重大，常常需要干部大量加班、放棄休息時間來完成。針對這種情況，很多地方也會安排資金作為工作順利完成后對鄉鎮干部的獎勵，但是由于上位制度不健全，現在的資金來源和使用方式常常存在問題（即不是以給鄉鎮干部發放項目獎金形式列支的），有時候一經審計或追查，批錢的領導會被問責，拿錢的鄉鎮干部又要退錢，極大打擊了他們的積極性。因此，今后應當考慮進一步完善上位制度，確保基層能通過合理合法方式為鄉鎮干部發放他們本就該得的獎勵性收入。
2.晉升發展適當優先
宰相起于州部，猛將發于卒伍。《意見》特別要求：“注重在基層一線和困難艱苦地區培養鍛煉，讓干部在實踐中砥礪品質、增長才干。”現在，全國各地已經普遍形成“縣級干部一般應當從具有鄉鎮主官經歷的干部中選拔”的較好做法。不過，主官畢竟只占鄉鎮干部的極少數。因此，在主官之外，也應當注重從一般鄉鎮干部中選拔副科級干部和省市縣機關中層干部，注重將機關優秀年輕干部通過任職、掛職多種方式派往鄉鎮，既充實鄉鎮干部隊伍，也培養鍛煉他們的能力。同時，也必須認識到，職務晉升不同于經濟補償，首先需要的是能力，有一部分鄉鎮干部雖然長期兢兢業業工作，但其知識、能力確實可能達不到更高崗位的要求，無法實現職務晉升。針對這種情況，還應當在職級晉升上向長期在鄉鎮工作的干部適當傾斜，讓他們的辛勤工作有回報。
此外，由于工作需要和基層編制限制，鄉鎮干部中還有大量事業編制和臨聘人員（平均超過總數一半）。相比公務員身份的鄉鎮干部，他們承擔著同樣繁重的工作，卻極少有晉升希望。因此，應當創新體制機制，讓事業編制和臨聘人員工作有盼頭，讓其中的優秀人才能走上更高一級的工作崗位。具體來說，一是應當在考錄公務員或轉變身份時給他們提供適當優惠政策或設置專門通道；二是在選拔鄉鎮領導時應當對優秀事業編制干部一視同仁。
3.少借多調
借調是當前我國干部隊伍的常態。作為最基層的鄉鎮，被借走的干部最多，但能借進來的基本沒有。一方面，這使得鄉鎮本就緊張的人手更加捉襟見肘，剩下的鄉鎮干部就需要承擔更為繁重的工作任務；另一方面，借調干部是借的多，留的少。被借走的干部常常在工作數年后又被送回鄉鎮，借調期間一般也享受不到相關福利、評獎評優等待遇，對個人是不小的損失。針對這種情況，近年來各地也在多次清理借調人員。今后，上級單位應當盡量做到“少借多調”。對鄉鎮來說，有人調走不是壞事，鄉鎮本就是向上輸送干部的重要平臺，干部調走后能空出編制（借調依然占著鄉鎮編制），也就能迅速補充新人；對干部來說，調任而非借調也能更好地保障他們的權益和發展。
二、干事有保障
鄉鎮處于社會治理最前沿，各類矛盾多發、突發事件較多，許多問題十分復雜，處理稍有不慎就可能出錯。在這種大背景下，對鄉鎮干部來說，犯錯在一定程度上是很難避免的。因此，如果沒有好的體制機制，許多鄉鎮干部就有可能因為一些失誤而背上終身的包袱，這既對他們不公平，也是國家治理的損失。因此，必須創新體制機制，為干部大膽干事提供保障。
1.減少形式主義負擔、減少“一票否決”
基層不僅實際工作任務重，各種各樣的填表、匯報、檢查等形式主義負擔也很重。實事求是地說，由于知識水平相對較低、日常工作繁忙以及辦事不夠細心等原因，鄉鎮干部在文字材料、總結匯報上確實存在一定不足，但這并不會直接影響他們實際工作的真實成效。然而，現在一些地區的考核檢查恰恰是對文字材料卡得特別嚴。例如，在脫貧攻堅工作中，近年來不少地方都出現了鄉鎮干部因為表格出錯等問題被問責甚至被全盤否定的情況。顯然這是不合理的。針對類似這些情況，中央專門將2019年定為“基層減負年”，力圖卸掉干部身上的形式主義負擔，讓他們能在更寬松環境中專心干實事。
此外，鄉鎮的“一票否決”事項也很多，例如信訪維穩、脫貧攻堅、重大項目等。這些工作都非常重要，如果干部犯錯，也確實應該追責問責，但是僅僅因為一件事就否定一個干部乃至一個鄉鎮所有干部全年的工作成績，也會嚴重打擊干部工作的熱情和積極性。黨的十八大后，中央也在逐步減少“一票否決”事項，但各地還需要進一步貫徹推行。
2.建立健全容錯糾錯機制
干事就可能出錯，改革難免有疏漏，不干事才不會犯錯。要想真正培養出敢于擔當的好干部，就需要替他們承擔一定的成長成本。因此，《意見》明確要求：“建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤。”容錯是手段，是為了保護大膽創新、銳意進取的干部，有利于激勵黨員干部勇于擔當、大膽創新、積極作為；糾錯是目的，是建立配套的糾錯機制，促使黨員干部在“犯錯”后，認真查找癥結所在，及時發現錯誤、中止錯誤。對鄉鎮干部來說，就是要依據“三個區分開來”要求，基于鄉鎮工作實際，制定相應的容錯免責條款，適當降低對鄉鎮干部一些非主觀錯誤的懲處程度，給予他們在糾錯之后輕裝上陣的機會，讓他們能繼續奮斗，更好作為。
3.為干部撐腰鼓勁
鄉鎮處在社會矛盾化解的第一線，由于種種原因，很容易出現一些爭議事件甚至引發大范圍的網絡輿情。近年來，不少地方在出現類似事件時常常選擇不做詳細調查，一味把板子打在鄉鎮干部身上，試圖以盡快處理鄉鎮干部為手段平息網絡輿情。然而，這種做法常常并未達到平息輿情的目標，更會寒了廣大一線干部的心。因此，要真正做到關愛干部，面對爭議事件時，就必須以事實為根本依據而非平息輿情為工作出發點。具體來說，在詳細調查相關事件基礎上，主動向社會各界說明事實，是干部的錯誤要依規處理，絕不護短；不是干部的責任必須詳細說明，決不能搗糨糊、和稀泥。對受到不實反映甚至誣告陷害的干部，更要及時為他們澄清正名、消除顧慮，并嚴肅處理相應責任人，塑造良好的政治生態和社會風氣。
三、生活上多關心
除了在工作上創造條件，對鄉鎮干部在生活上也要多加關心。基于當前比較突出的問題，重點可以從以下方面關愛基層干部。
1.強制體檢、強制休假
體檢和休假在制度上早已有之，實施的關鍵在“強制”。就體檢而言，鄉鎮干部工作繁重、生活不規律，身體確實容易出現狀況，如果能通過體檢早發現早治療，也就能避免更嚴重后果。但是，一方面，鄉鎮干部工作比較忙，可以體檢的醫院一般又都在縣城、距離比較遠，因此鄉鎮干部常常不愿意體檢、忘記體檢；另一方面，許多鄉鎮干部也確實對身體不太當回事。從一些地方統計數據看，鄉鎮干部定期參加體檢的比例是比較低的，也確實造成過許多問題，這些年我們在很多地方都聽說過一些干部小病拖成大病甚至拖成絕癥的案例，非常令人痛惜。就年假而言，由于鄉鎮工作繁忙，不少干部怕工作頂不上不敢休年假，也有一些干部擔心自己休假、別人不休假影響領導對自己的看法、影響自己進步。這樣一來，一些地方就出現了大家都不休法定年假的風氣。其實，鄉鎮工作雖然繁忙，但一年到頭總也有幾段較為輕松的時間，人人都不休假未必對工作有什么促進，卻會讓自己始終得不到放松。因此，我們建議各地都能針對基層干部建立健全強制體檢、強制休假制度，有效防止出現那種一心工作、從不休息、最終積勞成疾的情況發生。
2.創造寬松的生活環境
與機關干部不同，鄉鎮干部平日里大多也要住在鄉鎮，無法回家。因此，關愛鄉鎮干部也要考慮為他們創造較好的生活環境。具體來說，其一，讓干部住好。鄉鎮土地便宜，并且近年來閑置用房也比較多，應當充分利用這些條件，盡量確保每一名鄉鎮干部都能有單間宿舍，讓他們能有好的休息。其二，讓干部吃好。多數鄉鎮干部一日三餐都要在單位解決，因此在餐補資金分配上應當考慮鄉鎮實際情況，適當傾斜，讓干部能吃好，有力氣干事。其三，針對鄉鎮文娛活動較少的情況，應當盡量提供一些物美價廉、受眾面廣的娛樂設施，例如籃球、乒乓球、棋牌等，讓下了班還回不了家的鄉鎮干部能有更豐富的業余生活。
此外，在條件許可的情況下，應當允許甚至鼓勵鄉鎮干部下班后回家。近年來，全國各地縣域交通普遍發展迅速，私家車也早已成為常態，除了西藏、新疆等國土廣袤的地區外，大多數鄉鎮到所在縣城車程不會超過1小時，鄉鎮干部下班后回家不成問題。但是，一些地區卻時常整治“走讀干部”（下班回家），將工作日下班后回縣城定義為違紀行為。這些做法，于法無據，從基層治理需要來看，也沒有這個必要，只會憑空增添干部負擔，給他們制造家庭方面的后顧之憂。因此，除了安排好值班干部外，應當允許甚至適當鼓勵其他鄉鎮干部下班回家。
作者系中央黨校（國家行政學院）黨建教研部副教授，掛任貴陽市修文縣委常委、副縣長
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號（原創）
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