——以河南W縣K鎮(zhèn)為例
摘要：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷落在工資休假與待遇低、晉升機(jī)會(huì)稀缺、權(quán)責(zé)不對(duì)等、形象不斷矮化、忽略了家庭和親人、缺乏成就感與存在感等六重困境之中, 每重困境背后都存在不同的結(jié)構(gòu)性原因。河南W縣的實(shí)踐打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的部分困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的困境與國(guó)家、縣和村民等主體具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的前途在于改善四個(gè)主體的互動(dòng)形態(tài), 重構(gòu)主體間性關(guān)系:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正為村民辦實(shí)事好事、解決村民的具體困難, 就可改善在村民中的形象;通過(guò)調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新黨建和黨員干部提拔機(jī)制等, 就可在縣鄉(xiāng)干部間建構(gòu)起發(fā)展共同體;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)造性工作, 促進(jìn)國(guó)家順利完成從中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造轉(zhuǎn)型, 進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平, 實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)均衡發(fā)展, 從而化解導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入困境的結(jié)構(gòu)性因素, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就可以擺脫六重困境。
一、問(wèn)題意識(shí)與研究進(jìn)路
近些年來(lái), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位和權(quán)威等發(fā)生了較為深刻的變化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)良好的“印象管理”, 越來(lái)越成為國(guó)家“不爭(zhēng)氣”的基層工作人員, 成為村民眼中的“惡人”。這些變化引起了學(xué)界較為廣泛的關(guān)注, 研究主要包括以下幾個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象。在農(nóng)村社會(huì)、媒體, 甚至有些領(lǐng)導(dǎo)干部眼中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是農(nóng)村問(wèn)題的制造者, 總是念歪上面的政策;瞎指揮, 沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益, 欠一屁股債;揮霍浪費(fèi), 加重農(nóng)民負(fù)擔(dān);工作方式粗暴, 引發(fā)社會(huì)矛盾1。國(guó)家和有些學(xué)者常常將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視為“包袱”, 幾乎每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革, 都是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視為被動(dòng)的改革對(duì)象, 大有要將他們拋棄的架式2。但是超過(guò)50%的受調(diào)查者 (干部、群眾與網(wǎng)民) 認(rèn)為當(dāng)前基層干部形象普遍被誤讀, 并且東中西部地區(qū)基層干部污名化程度呈遞增態(tài)勢(shì)3。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生活與工作狀態(tài)。就收入而言, 對(duì)比縣域的生活成本和社會(huì)總體收入水平, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入是偏低的4。就工作而言, 晉升空間少、發(fā)展壓力大、焦慮情緒重、干群互信缺乏5;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍普遍存在工作倦怠現(xiàn)象, 呈現(xiàn)出慢、散、混、浮、懶、庸、怨、俗等癥狀6;群眾工作難做, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性不高, 很難創(chuàng)新方式方法, 也很難拓展機(jī)制平臺(tái)7。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為特征。首先, 當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理權(quán)與責(zé)、行與政的沖突時(shí), 要將來(lái)自行政上級(jí)的權(quán)威與鄉(xiāng)土社會(huì)的規(guī)則相結(jié)合, 仍未擺脫“行政吸納政治”的現(xiàn)實(shí)。這種鄉(xiāng)土性和官僚性相互交融的現(xiàn)實(shí)就在微觀情境中型塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”的總體性特征8。其次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)有選擇地做事、既依賴(lài)又軟性反抗、權(quán)宜地運(yùn)用權(quán)力與村民進(jìn)行互動(dòng)、在組織上營(yíng)造一套積極和高效的體系, 甚至機(jī)關(guān)文化, 在夾縫中尋求擴(kuò)大自主性空間9。再次, 隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制向科層化演變, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也從具有鄉(xiāng)土氣息的農(nóng)村干部逐漸演變?yōu)檫h(yuǎn)離村莊與村民日常生活的現(xiàn)代公務(wù)員10, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為越來(lái)越表現(xiàn)為決策目標(biāo)的短期性, 決策過(guò)程的隨意性, 執(zhí)行過(guò)程的表面性, 執(zhí)行手段的粗暴性和生活方式的腐化性11。最后, 縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部之間因“地位相近”和共同習(xí)性形成了戰(zhàn)略性群體, 形成了集體認(rèn)同意識(shí), 來(lái)駕馭地方?jīng)Q策及其執(zhí)行12, 從而可以統(tǒng)一縣鄉(xiāng)的意志與行動(dòng), 完成繁多的發(fā)展任務(wù), 緩解沉重的發(fā)展壓力。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性。農(nóng)村基層工作千頭萬(wàn)緒, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在國(guó)家和農(nóng)民中間, 對(duì)上頂不住, 對(duì)下管不住, 兩頭為難, 常常是接到了上面的任務(wù), 但沒(méi)有回應(yīng)下面的配套手段, 特別是事權(quán)財(cái)權(quán)不相稱(chēng)13, 給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作預(yù)設(shè)了陷阱。所以, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨農(nóng)村工作難做, 不是主觀上怕苦、怕累、懶惰, 而是從國(guó)情到鄉(xiāng)情的現(xiàn)實(shí)條件決定了很難有奏效的靈丹妙藥14。因此, 當(dāng)前農(nóng)村問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的一種必然反應(yīng), 而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有意為之。
上述研究, 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象、生活工作狀態(tài)、行為特征方面揭示了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的真實(shí)生態(tài), 并從當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的特定時(shí)期來(lái)理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性。應(yīng)該說(shuō)這些研究在一定程度上抓住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的特點(diǎn), 比較正確地分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的處境及其原因, 但是沒(méi)有更為立體地展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象, 也沒(méi)有更為深刻地揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于怎樣的歷史性邏輯之中。在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)之上, 還可追問(wèn):當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到底處于怎樣的困境之中?這些困境背后存在怎樣的結(jié)構(gòu)性原因?這些困境應(yīng)該如何破解?在當(dāng)前語(yǔ)境中應(yīng)該如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的前途?本論文將對(duì)這些問(wèn)題做出嘗試性回答。
本文所運(yùn)用的資料源于筆者與夏柱智博士后、馮川博士, 于2016年3月28到4月12日在河南W縣K鎮(zhèn)的田野調(diào)查。調(diào)查期間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部同吃同住, 每天上午和下午訪談或觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作, 晚上討論。在田野調(diào)查中, 把握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的微觀狀況, 深刻感知鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所處縣域和國(guó)家的結(jié)構(gòu)性環(huán)境, 形成了有“質(zhì)感”的經(jīng)驗(yàn)。本論文即是建基于對(duì)W縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的真實(shí)生態(tài)及其背后的種種結(jié)構(gòu)的立體式感悟之上。河南W縣有28.3萬(wàn)人, 2015年財(cái)政收入10億元, 經(jīng)濟(jì)社會(huì)居所在地級(jí)市中等偏上水平, 下轄8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)工貿(mào)區(qū), 共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部586名, 其中正科級(jí)干部16名, 副科級(jí)干部72名, 一般干部498名。K鎮(zhèn)有1.5萬(wàn)余人, 鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府有64名機(jī)關(guān)干部 (男性41人, 女性23人) , 其中中共黨員51名;30歲以下4人, 31-35歲17人, 36-40歲17人, 41-45歲14人, 46-50歲11人, 50歲以上1人;縣級(jí)組織部門(mén)認(rèn)可的正科級(jí)干部2人, 副科級(jí)干部9人, 行政公務(wù)員14人, 事業(yè)干部16人, 事業(yè)工人23人 (包括兩名行政工勤) ;絕大部分都出生于農(nóng)民家庭。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷落的六重困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家最低一級(jí)政權(quán), 處于上情下達(dá)和下情上達(dá)的關(guān)鍵位置, 是橋接國(guó)家與農(nóng)民的紐帶。“上面千條線, 下面一口針”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是條塊關(guān)系中最低一級(jí)的塊。K鎮(zhèn)薛書(shū)記說(shuō), W縣就有122家單位與K鎮(zhèn)對(duì)接, 有工作關(guān)系往來(lái)。李鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō), 其中30多個(gè)局委辦經(jīng)常要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排工作。如果沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)塊, 各條條在農(nóng)村的各項(xiàng)工作就無(wú)法落實(shí)。也就是說(shuō)“針缺線就散”, 條條并不具備獨(dú)立治理鄉(xiāng)村的能力與經(jīng)驗(yàn)。“基礎(chǔ)不牢, 地動(dòng)山搖”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)在筑牢國(guó)家基礎(chǔ)方面具有特別重要的作用, 正是有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)造性工作, 才可以使農(nóng)村保持穩(wěn)定, 才可以維護(hù)國(guó)家的穩(wěn)定。可以說(shuō), 勤懇工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部確是我國(guó)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一種穩(wěn)定器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作如此重要, 但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的處境卻有些令人擔(dān)憂, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生活確實(shí)陷入了種種困境:
首先, 工資和休假待遇低。在K鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中, 鎮(zhèn)委書(shū)記的工資最高, 每月實(shí)發(fā)3390元, 最低的實(shí)發(fā)1577元, 大多數(shù)干部工資都集中于2000元至3000元的區(qū)間內(nèi), 在W縣范圍內(nèi), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資屬于中等偏上一點(diǎn)的收入水平。在工作時(shí)間上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常是“白加黑, 五加二”。K鎮(zhèn)機(jī)關(guān)全體干部職工每四天就有一次值晚班, 在“全年信訪, 半年防火”和經(jīng)常在周五接到工作安排的態(tài)勢(shì)下, 雙休日隨時(shí)可能會(huì)加班。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難與家人一起過(guò)一個(gè)正常而溫馨的夜晚或雙休日。在調(diào)查中, 一位干部告訴我們, 他兒子曾對(duì)他說(shuō), 爸, 你怎么天天那么忙, 你要是再不陪我的話, 我都長(zhǎng)大了。可見(jiàn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的休假待遇實(shí)在是無(wú)法得到保證。
其次, 晉升機(jī)會(huì)稀缺。K鎮(zhèn)現(xiàn)有機(jī)關(guān)干部64人, 除去11名正副科級(jí)干部, 還有53名一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。但是10年內(nèi)從K鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部中僅提拔了4名副科級(jí)干部。針對(duì)于每位一般干部, 10年內(nèi)的提拔機(jī)會(huì)是7.5%, 這種機(jī)會(huì)已經(jīng)是相當(dāng)稀缺了。但就是這種稀缺的機(jī)會(huì)也并不會(huì)平均分配到每位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上, 因?yàn)殛P(guān)系提拔、人情提拔、數(shù)字 (GDP) 提拔等非合理性提拔會(huì)占了很大一部分比例。近期, W縣一位因敢于擔(dān)當(dāng)獲得提拔的干部, 常常會(huì)有人問(wèn)他是怎么認(rèn)識(shí)縣委書(shū)記的。他說(shuō), 除了開(kāi)會(huì)外, 自己與縣委書(shū)記根本就沒(méi)有任何聯(lián)系。但是問(wèn)者大多懷疑地說(shuō), 不可能。這個(gè)故事說(shuō)明, 大家從生活中習(xí)得的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)是, 與縣委書(shū)記或縣主要領(lǐng)導(dǎo)套上關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部獲得提拔的必要條件。而能夠與縣主要領(lǐng)導(dǎo)套上關(guān)系的, 在K鎮(zhèn)64名干部中, 實(shí)在是沒(méi)有幾個(gè)人, 因此以往絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就沒(méi)有晉升的機(jī)會(huì)。
再次, 權(quán)責(zé)不對(duì)等。當(dāng)前“權(quán)力無(wú)限小, 責(zé)任無(wú)限大”已經(jīng)成為理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的常識(shí)。既然是常識(shí), 就說(shuō)明這是一個(gè)長(zhǎng)期固定的存在。權(quán)力無(wú)限小, 主要是指缺少?zèng)Q策權(quán)、執(zhí)法權(quán);責(zé)任無(wú)限大, 是指出了事或完不成任務(wù)要通報(bào)批評(píng)、罰款、談話、警告、否定所有工作業(yè)績(jī)、降低級(jí)別待遇、撤職查辦、甚至進(jìn)監(jiān)獄等。這些責(zé)任后果, 攤上哪一件, 對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)體來(lái)說(shuō)都是一個(gè)沉重的打擊。一位普通干部說(shuō), 我們沒(méi)有執(zhí)法權(quán), 但轄區(qū)出現(xiàn)的所有問(wèn)題我們都要負(fù)責(zé), 綜治、安全、消防, 出現(xiàn)任何問(wèn)題我們都要負(fù)責(zé)。分管安全的副鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō), 《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好法律法規(guī)的宣傳, 做好日常安全隱患排查, 配合執(zhí)法人員搞好執(zhí)法活動(dòng)。但是屬地管理原則, 不管你鄉(xiāng)鎮(zhèn)有沒(méi)有執(zhí)法權(quán), 出了事就要追究你的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法權(quán), 沒(méi)有執(zhí)法權(quán)就沒(méi)有處罰權(quán), 到企業(yè)檢查、安排工作, 讓他買(mǎi)器材、培訓(xùn), 他不愿意, 只能苦口婆心地不停勸說(shuō)。所站有執(zhí)法權(quán), 但是現(xiàn)在都垂直上掛了, 不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo), 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再給所站通知, 抓緊時(shí)間依法依規(guī)去處置。但是縣安監(jiān)局, 業(yè)務(wù)主管部門(mén), 卻又經(jīng)常給我們施加壓力, 打督導(dǎo)電話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這些表述肯定不是憑空杜撰, 權(quán)責(zé)不對(duì)等, 無(wú)法迅速及時(shí)處理安全事故, 只能上報(bào)相關(guān)執(zhí)法部門(mén), 但一來(lái)二去就會(huì)拖延時(shí)間, 再加上有時(shí)候信息不對(duì)稱(chēng)在處理時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確定性拿出處理措施, 但出了事, 全部責(zé)任都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)負(fù)。他們真有一種切膚之痛啊。安全工作是這樣, 其他工作也大致如此。
第四, 形象不斷矮化。歷史地看, 改革開(kāi)放以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)歷了由令人羨慕到質(zhì)疑到污名化的過(guò)程。在八九十年代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是很受人尊敬的, 只要提到誰(shuí)誰(shuí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部, 大家都非常羨慕, 有時(shí)還有點(diǎn)害怕的感覺(jué), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也感覺(jué)很傲驕, 感覺(jué)很牛氣。但是到2000年前后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開(kāi)始受到社會(huì)的質(zhì)疑, 人們懷疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做的事情是否正確或正當(dāng), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也感覺(jué)工作越來(lái)越不好做, 有疲于應(yīng)付的感覺(jué)。而到近些年來(lái), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)成為一個(gè)“惡”的符號(hào), 農(nóng)村社會(huì)上甚至還流傳著“中央是恩人, 省里是親人, 縣里是好人, 鄉(xiāng)里是惡人”的說(shuō)法。農(nóng)民都說(shuō), 國(guó)家的政策是好的, 就是下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把經(jīng)念歪了。一些媒體和其他職業(yè)的人群對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的所作所為也開(kāi)始有些老不信的味道。K鎮(zhèn)有位普通干部在城市公司上班的同學(xué)曾對(duì)他說(shuō), 你們鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡做些壞事。好像鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部, 個(gè)個(gè)都是黃世仁, 專(zhuān)門(mén)想著法兒欺負(fù)百姓, 魚(yú)肉百姓, 往自己口袋里裝利益。
第五, 忽略了家庭和親人。因?yàn)殚L(zhǎng)期“白加黑”、“五加二”的運(yùn)轉(zhuǎn), 并且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都將家安在縣城, 所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與家人相聚在時(shí)空上就有些阻隔。K鎮(zhèn)薛書(shū)記說(shuō), 以前在縣上工作, 隔幾天就去看望老母親, 老母親已經(jīng)81歲了, 也沒(méi)有幾天活頭了, 但自從到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 只能一個(gè)月去看望一次, 每次走的時(shí)候, 老母親都會(huì)送到樓梯口, 看著我離開(kāi), 久久不愿進(jìn)屋。我心里很難受, 只好自我寬慰, 母親也需要精神安慰, 而我努力做好工作, 就是對(duì)她的精神安慰了。一位普通干部說(shuō), 每年大年三十鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要上山防火, 直到萬(wàn)家燈火時(shí), 才能下山, 常常是一邊往山下沖, 一邊接到愛(ài)人的電話說(shuō), 到哪里了, 餃子已經(jīng)下鍋了啊。還有一位干部說(shuō)他孩子的老師告訴他, 班里成績(jī)差習(xí)慣差的, 都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的孩子。將所有這些聚焦起來(lái), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)父母、對(duì)孩子、對(duì)愛(ài)人還真有欠缺感, 無(wú)法過(guò)完整的家庭生活已是一種常態(tài), 而W縣可是連農(nóng)民都不愿跑到遠(yuǎn)方去打工而要留在家里過(guò)完整家庭生活的, 可見(jiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的家庭生活確實(shí)比較糟糕。
最后, 缺乏成就感與存在感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍缺乏成就感, 他們說(shuō), 常常忙忙碌碌一個(gè)月下來(lái), 一反思, 我干了什么?說(shuō)不上來(lái)。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很多都是科班出身, 都是從大專(zhuān)院校畢業(yè)的知識(shí)分子, 有時(shí)與其他崗位上的同學(xué)相聚, 別人說(shuō)自己做了什么事, 而自己卻具體說(shuō)不出來(lái)做了什么事時(shí), 就更加沒(méi)有成就感了。縣委組織部部長(zhǎng)說(shuō), 以前他在市里工作, 發(fā)現(xiàn)基層干部常常作假, 總有種恨鐵不成鋼的感覺(jué), 為什么就一定要作假呢?后來(lái)到縣里工作, 調(diào)查后發(fā)現(xiàn)他們?cè)谄Ｓ趹?yīng)付, 做了很多違心的沒(méi)有價(jià)值的事情。正因?yàn)闆](méi)有成就感, 沒(méi)有價(jià)值感, 就會(huì)問(wèn)自己做這份工作是干什么的, 有什么意義, 為什么要做, 最后就會(huì)懷疑自己的存在感, 甚至不知道“我是誰(shuí)”了。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入六重困境的結(jié)構(gòu)性因素
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為什么會(huì)落入這六重困境之中呢?顯然, 這并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主觀意愿, 他們也想拿著高工資、正常休假, 做到一定年限有機(jī)會(huì)晉升, 工作中有責(zé)任也有權(quán)利, 能夠與家人過(guò)完整的有人情味的日常生活, 走出去受人尊敬、有面子, 工作特別有意義。但要達(dá)到這樣的理想境界, 短期內(nèi)可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)了。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部掉入的六重困境, 背后有太多的結(jié)構(gòu)性因素, 這些因素并非一時(shí)一地, 也非一人一事, 就可以改變的。下面來(lái)具體分析一下, 每重困境背后存在的結(jié)構(gòu)性原因。
關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資待遇低的問(wèn)題, W縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資偏低, 這是由全國(guó)和W縣兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)前的發(fā)展任務(wù)所決定的。首先, 就全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言, 存在一個(gè)如何分蛋糕的問(wèn)題。2015年我國(guó)GDP達(dá)到67.67萬(wàn)億元, 世界排名第二, 僅次于美國(guó), 但人均GDP為5.2萬(wàn)元, 約合8016美元, 與歐美日本等發(fā)達(dá)國(guó)家3.7萬(wàn)美元以上的水平相比還有很大差距。這說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)量雖然很大, 但與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距, 這種差距是因發(fā)展結(jié)構(gòu)與發(fā)展方式的不同造成的。如果中國(guó)仍然按照制造式發(fā)展路徑走下去, 就不可能趕上美日德英等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。如果要想與他們并駕齊驅(qū), 就要與他們一樣走創(chuàng)造式發(fā)展路徑, 把握核心技術(shù)的主動(dòng)權(quán), 最后才能真正進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列。在當(dāng)前從中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造轉(zhuǎn)型的過(guò)程中, 做大的蛋糕就不能全部分掉, 必須留下一部分資助中國(guó)創(chuàng)造的起步與騰飛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠分多大蛋糕也會(huì)受限于這個(gè)大的發(fā)展環(huán)境。其次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資常常是縣財(cái)政直達(dá), 所以與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)。從全市來(lái)看W縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相對(duì)領(lǐng)先的, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資也比其他幾個(gè)縣市區(qū)要高, 走出去, 別人都很羨慕。但是縣委書(shū)記說(shuō), 去年全縣公職人員的工資人均漲了300元后, 財(cái)政上的錢(qián)就發(fā)得差不多了, 不能再漲了, 不然就沒(méi)有錢(qián)用來(lái)發(fā)展了。是啊, 縣域內(nèi)也要考慮分蛋糕與發(fā)展之間的均衡關(guān)系。不過(guò)總的來(lái)說(shuō), 縣域經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資也就越高。這也是廣東、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資要比W縣高很多的秘密。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映晚上值班與節(jié)假日加班的問(wèn)題, 這個(gè)主要是因?yàn)楫?dāng)前W縣乃至全國(guó)都處于快速發(fā)展期, 快速發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生大量的矛盾, 各種矛盾會(huì)并發(fā)疊加, 一重矛盾還沒(méi)有來(lái)得及處理好, 另一重矛盾又沖上來(lái)了, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以放假, 但利益矛盾卻不能放假, 說(shuō)爆發(fā)就爆發(fā)了, 而當(dāng)前農(nóng)村的利益矛盾問(wèn)題離開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就無(wú)法解決, 所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的值晚班和節(jié)假日加班就成為了普遍現(xiàn)象。
關(guān)于晉升機(jī)會(huì)稀缺的問(wèn)題, 除了上面提到的, 關(guān)系提拔、人情提拔和數(shù)字提拔等不合理的規(guī)則所誘致, 還有就是國(guó)家管理的科層制結(jié)構(gòu)的限制。現(xiàn)代國(guó)家的管理體制大多是科層制, 是社會(huì)飛速發(fā)展、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、組織規(guī)模不斷擴(kuò)大的結(jié)果。科層制是權(quán)力依職能與職位分工和分層、以規(guī)則為管理主體的管理方式和組織體系。科層制的管理人員結(jié)構(gòu)呈金字塔結(jié)構(gòu), 職位、職數(shù)越往上越少。就W縣來(lái)看, 只有縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)等主要領(lǐng)導(dǎo)人是正處級(jí)干部, 副處級(jí)也就是這四大家的其他班子成員, 全縣有幾百名科級(jí)干部都想晉升副處級(jí)干部;有好幾百甚至上千名副科級(jí)干部都想晉升科級(jí)干部;普通干部晉升副科級(jí)干部比例則更小了。所以晉升機(jī)會(huì)稀缺本身就是常態(tài), 而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的什么問(wèn)題, 如果將其當(dāng)成一個(gè)問(wèn)題來(lái)分析, 勢(shì)必會(huì)誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的不滿。如果只是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升來(lái)考慮增加其工作的積極性, 就無(wú)法達(dá)致目標(biāo)。
關(guān)于權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題, 上面述及鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有做事的責(zé)任, 缺少?zèng)Q策權(quán)、執(zhí)法權(quán), 這一方面是因?yàn)榍皫啄隀C(jī)構(gòu)改革, 將七站八所上掛了, 收歸縣各對(duì)應(yīng)局委辦管理, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只剩下一個(gè)機(jī)關(guān), 和各村兩委一起做事情。還有另一重原因是國(guó)家正處于快速發(fā)展期, 各地的發(fā)展?fàn)顩r相當(dāng)不均衡, 各地的社會(huì)基礎(chǔ)也差異巨大, 一刀切的政策制度很難在全國(guó)各地同等適用。同時(shí), 因?yàn)榘l(fā)展太快, 各條塊又喜歡追求創(chuàng)新搞政績(jī), 這些創(chuàng)新可能本身就不符合實(shí)際, 但是上面的條塊卻不管這些創(chuàng)新是成功還是失敗, 并且很快又弄出新的創(chuàng)新, 最終搞得是一重失敗的創(chuàng)新遮蓋了另一重失敗的創(chuàng)新成為了成功的經(jīng)驗(yàn)。但條塊只是命令鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣做那樣做, 出了事就將責(zé)任推脫在鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。這種狀況就容易滋生官僚主義和形式主義, 就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更容易脫離群眾利益, 也更容易脫離實(shí)際, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要負(fù)更加不切實(shí)際的責(zé)任。
關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象不斷矮化的問(wèn)題, 這有一個(gè)歷史過(guò)程, 八九十年代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收皇糧, 也要組織提供水利等基礎(chǔ)設(shè)施, 并且很多事情安排村級(jí)組織去做, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直面老百姓的時(shí)間并不多, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于普通老百姓而言, 似乎還是一種遙遠(yuǎn)的神秘的存在, 所以大家都很羨慕。到了2000年左右, 村級(jí)組織越來(lái)越難收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi), 鄉(xiāng)村開(kāi)始結(jié)成利益共同體 (賀雪峰, 2003) 聯(lián)合行動(dòng)來(lái)收取稅費(fèi), 這樣老百姓漸漸認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部在一起欺負(fù)老百姓。到取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后, 鄉(xiāng)村不再有收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的任務(wù)了, 并且常常將資源向下分配, 應(yīng)該說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象可以借此好轉(zhuǎn)。但是國(guó)家的快速發(fā)展, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè), 都與農(nóng)村直接相關(guān), 都直接涉及群眾分享改革發(fā)展成果的問(wèn)題, 而在向農(nóng)民分配這些利益時(shí), 有時(shí)候是有些不公平不公正, 有時(shí)候是一些農(nóng)民無(wú)理上訪鬧訪以尋求更多利益, 也有時(shí)候是工作本身脫離了群眾的利益需求, 工作方式不合情也不合理。雖然這些可能都只是少數(shù), 但是其擴(kuò)散效應(yīng)卻非常強(qiáng), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在老百姓的口碑中就越來(lái)越差, 最終以“惡”聞名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作脫離實(shí)際一方面是上面的政策文件脫離了實(shí)際, 另一方面處于壓力型體制之中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常兩只眼睛都往上看, 重服務(wù)上級(jí), 輕服務(wù)百姓, 以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也產(chǎn)生了官僚主義和形式主義, 最終是害苦了百姓, 弄壞了自己。
關(guān)于忽略了家庭和親人問(wèn)題, 是古亦有之的問(wèn)題。雖然古語(yǔ)有“父母在, 不遠(yuǎn)游”的傳統(tǒng), 但在忠孝難以?xún)扇珪r(shí), 總是偏向于先為國(guó), 再為家, 舍小家顧大家。這已經(jīng)成為了一種傳統(tǒng), 是深明大義所在。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然沒(méi)有那些舍家為國(guó)的歷史人物的巨大英雄氣概, 但是他們?cè)诒距l(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō), 絕對(duì)算得上是精英, 只要國(guó)家需要他們?yōu)楸镜氐陌l(fā)展做出犧牲而忽略家庭和親人時(shí), 他們舍小家顧大家的情懷即使淹沒(méi)于種種污名之中, 也一樣是高尚的存在。因?yàn)閲?guó)家快速發(fā)展, 需要他們做出犧牲的時(shí)間太多了, 以致常常不能盡孝, 不能過(guò)完整的家庭生活, 成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生活的一種常態(tài)。并且只要國(guó)家仍然處于快速發(fā)展期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就很難在國(guó)與家之間找到平衡, 就仍然要舍家為國(guó), 這種常態(tài)就很難改變。
關(guān)于缺乏成就感與存在感的問(wèn)題, 上面的五重困境是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏成就感與存在感的結(jié)構(gòu)性因素, 此外還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身的意識(shí)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展不相符的問(wèn)題, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員多數(shù)把自己當(dāng)干部、當(dāng)領(lǐng)導(dǎo), 而沒(méi)有將自己當(dāng)公仆, 但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作性質(zhì)越來(lái)越需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者將自己當(dāng)仆人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低一級(jí)政權(quán), 有三重職能, 即統(tǒng)治、管理與服務(wù)的職能。統(tǒng)治是對(duì)破壞社會(huì)主義建設(shè)的敵對(duì)分子和危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全的犯罪分子的專(zhuān)政, 處于和平建設(shè)時(shí)期, 這種專(zhuān)政的事務(wù)很少, 即使有也多由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本不用操心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做的是管理與服務(wù), 當(dāng)前的農(nóng)村管理主要是維護(hù)農(nóng)村良好的社會(huì)秩序, 或者將無(wú)序建構(gòu)得有序;而服務(wù)就是要為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品, 就是要解決農(nóng)民的燃眉之急, 就是不斷簡(jiǎn)化農(nóng)民的辦事程序。管理和服務(wù), 特別在當(dāng)前資源不斷輸入農(nóng)村的新階段, 服務(wù)職能越來(lái)越重要, 就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要將自己更多地定位于公仆, 定位于服務(wù)者。但是恰恰相反的是, 即使經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間服務(wù)型政府建設(shè), 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是將自己定位于領(lǐng)導(dǎo), 定位于執(zhí)行權(quán)力的人。所以, 他們做的服務(wù)工作越多, 就越?jīng)]有成就感和存在感。
四、河南W縣破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部六重困境的實(shí)踐
當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷落的六重困境, 層層困境都有不同的結(jié)構(gòu)性原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要想改變命運(yùn), 改變前途, 就得破解這些層層困境, 就得從造成困境的結(jié)構(gòu)性原因著手化解這些困境。但是中國(guó)太龐大了, 中國(guó)的發(fā)展具有非均衡性, 東中西、南中北都有很大差距, 經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)存在很大不同。并且現(xiàn)階段中國(guó)又處于快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期, 很多物事還來(lái)不及形成穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu), 就不得不隨著發(fā)展的潮流推陳出新了。常常一刀切的政策制度在一些地方可能是化解矛盾助推發(fā)展的內(nèi)燃機(jī), 但在另一些地方卻可能會(huì)成為制造矛盾的罪魁禍?zhǔn)住Ｒ簿褪钦f(shuō), 要想從國(guó)家政策制度層面拿出一攬子計(jì)劃來(lái)破解制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部前途的六重困境, 在目前階段沒(méi)有太大可能性。不過(guò), 從縣域?qū)用娴绞强梢宰鲂└牧夹缘墓φn。河南W縣在破解這六重困境方面就做了一些嘗試, 取得了一些實(shí)效。
首先, 提高工資休假待遇。W縣, 開(kāi)車(chē)二十分鐘到所在地級(jí)市, 一個(gè)小時(shí)到省會(huì)城市, 招商引資地理優(yōu)勢(shì)比較明顯。并且, 近幾年W縣走“景城融合” (一個(gè)五A級(jí)風(fēng)景區(qū)與W縣城) 的發(fā)展思路, 加大招商力度, 有針對(duì)性地提升招商引資質(zhì)量, 以創(chuàng)新的思維提高招商引資工作成效, 入駐企業(yè)比較多, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快。2015年W縣財(cái)政收入達(dá)到10個(gè)億, 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在所在地級(jí)市的六個(gè)縣級(jí)市縣區(qū)中是相當(dāng)不錯(cuò)的, 因此W縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資也是六個(gè)市縣區(qū)中最高的。W縣已內(nèi)部規(guī)定, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的女同志不用值晚班, 所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部節(jié)假日加班可以調(diào)休, 人性化地增加休假待遇, 特別是女同志不值晚班是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過(guò)好家庭生活的重要考慮。
其次, 改變晉升途徑與內(nèi)容。W縣無(wú)法改變科層制中不同級(jí)別的職數(shù)安排, 但是縣委書(shū)記明確表示, 凡是找人來(lái)說(shuō)情者, 凡是想靠關(guān)系晉升的, 都不提拔, 有限晉升機(jī)會(huì)要向基層傾斜、向邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜、向敢于擔(dān)當(dāng)者傾斜, 并且不再以GDP為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。這些做法改變了依據(jù)關(guān)系、人情等提拔的潛規(guī)則, 也改變了過(guò)去依靠GDP發(fā)展數(shù)字提拔的明規(guī)則, 給真正愿意做事、善于做實(shí)事和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)干部更多機(jī)會(huì)。特別是重視提拔工作中敢于擔(dān)當(dāng)人物。K鎮(zhèn)的一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)就是因?yàn)樗迩f群眾到縣政府門(mén)口扯橫幅無(wú)理取鬧, 他敢于站出來(lái)扯掉橫幅, 勸回村民, 并妥善化解矛盾, 而被評(píng)選上敢于擔(dān)當(dāng)人物, 不久就提拔為K鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)。對(duì)于涌現(xiàn)出來(lái)的敢于擔(dān)當(dāng)人物, 即使一時(shí)不能得到提拔, 也被列為提拔后備人選。同時(shí), W縣也具體規(guī)定在一個(gè)職務(wù)級(jí)別工作達(dá)到一定年限而得不到提拔機(jī)會(huì)的, 可以享受上一級(jí)別職務(wù)的工資待遇。這些做法在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升機(jī)會(huì)稀缺與不公正的問(wèn)題。
再次, 減輕無(wú)權(quán)或少權(quán)的責(zé)任。W縣大力破除官僚主義和形式主義, 不斷精簡(jiǎn)會(huì)議。在調(diào)研時(shí), 筆者參加了一個(gè)縣鄉(xiāng)村三級(jí)五六百人的“2016年第一季度解決難題隱患和建議工作會(huì)議”。縣委書(shū)記說(shuō), 這個(gè)半天的會(huì)議是將六個(gè)重要會(huì)議一起召開(kāi), 這樣做就是要將干部的精力從繁雜的會(huì)議中解放出來(lái), 多謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的發(fā)展。同時(shí), 縣一級(jí)大力精簡(jiǎn)檢查評(píng)比, 讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正將精力用于考慮和實(shí)施本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展和建設(shè)問(wèn)題, 真正做出符合實(shí)際的發(fā)展政績(jī)。此外W縣很少動(dòng)用“一票否決”制, 除非省市特別要求, 因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的常常是權(quán)責(zé)不對(duì)等、鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難辦的事務(wù), 這很是傷害鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感情。K鎮(zhèn)薛書(shū)記說(shuō), 免職多了, 大家也就無(wú)所謂了。她還說(shuō), 我認(rèn)真做好工作, 只要不是自己存心犯錯(cuò), 即使出了問(wèn)題, 我相信縣委縣政府也會(huì)給我一個(gè)公平的交待。
第四, 提升正面形象。W縣持續(xù)開(kāi)展以“民心導(dǎo)向”為核心的黨建活動(dòng), 來(lái)提升縣鄉(xiāng)干部的整體形象。黨建活動(dòng)表現(xiàn)在黨員佩戴黨徽、每月重溫入黨誓詞、給黨員家訂上黨員戶標(biāo)識(shí)牌等, 從儀式上亮明黨員身份, 主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。在這種情況下, 黨員一方面會(huì)顧及面子, 一方面有了身份的崇高感, 就會(huì)不斷約束自我行為。此外, 還搞黨員聯(lián)系群眾全覆蓋, 讓每一位黨員聯(lián)系15戶群眾, 主要是向群眾宣傳政策, 幫助群眾解決一些具體的實(shí)際困難。并且明確提出黨要解決公共服務(wù)“最后一百米”問(wèn)題, 使群眾直接感受到黨的關(guān)懷。只要真正解決了群眾的實(shí)際問(wèn)題, 增進(jìn)了群眾的實(shí)際利益, 黨員在群眾中的形象自然會(huì)好起來(lái)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部絕大多數(shù)都是黨員, 黨員的形象好了, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象自然會(huì)好。
第五, 創(chuàng)新組織關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部家庭和親人的方式。W縣對(duì)于全縣的黨員干部 (包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部) 長(zhǎng)期忙于工作而無(wú)暇顧及家庭和親人, 從組織的角度進(jìn)行了關(guān)懷。比如, 在黨員干部的父母生病時(shí), 組織會(huì)出面看望慰問(wèn);縣委書(shū)記親自為全縣敢于擔(dān)當(dāng)人物的孩子上親子教育課, 讓孩子們知道他們的父母在W縣是一位熱愛(ài)工作勇于擔(dān)當(dāng)?shù)挠⑿廴宋?縣委還為敢于擔(dān)當(dāng)人物的父母寫(xiě)信, 由縣委書(shū)記親自送到家中表示慰問(wèn)和感謝;等等。這些看似很小的事情, 但是體現(xiàn)了對(duì)干部家人的尊重, 體現(xiàn)了對(duì)家人長(zhǎng)期支持干部工作的感謝, 也表達(dá)了對(duì)干部長(zhǎng)期忙于工作而未能履行家庭責(zé)任的彌補(bǔ)。總之, 組織上的關(guān)懷很能溫暖干部家屬心靈, 對(duì)干部的工作也更為理解和支持了。
最后, 從多方面增強(qiáng)成就感與存在感。工資相對(duì)于所在地級(jí)市的其他縣級(jí)地區(qū)要高、晉升以真正的工作業(yè)績(jī)?yōu)楹饬繕?biāo)準(zhǔn)、打破職務(wù)等級(jí)與工資等級(jí)固定匹配、盡量破除官僚主義形式主義的束縛和少追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部責(zé)任、以“民心向背”的黨建引導(dǎo)干部切實(shí)為群眾服務(wù)為群眾謀利益來(lái)重塑黨員干部形象和從組織的角度將干部的工作與對(duì)家人的關(guān)懷相關(guān)聯(lián), W縣的上述做法事實(shí)上就重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的成就感與存在感, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)自己的工作多了幾重信心, 也多了幾份責(zé)任感和使命感。W縣的做法確實(shí)在一定程度上改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作生活的樣態(tài)。
五、理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部前途的三層邏輯關(guān)系
從上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所陷落的六重困境與困境背后的結(jié)構(gòu)性原因以及河南W縣試圖破解這些困境的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)觀之, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生活工作狀況與國(guó)家、縣和村民等主體具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與國(guó)家、縣和村民等主體的互動(dòng)關(guān)系決定了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷落在六重困境中, 那么, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的前途就在于根據(jù)發(fā)展階段不斷改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與其他三個(gè)主體間的互動(dòng)形態(tài), 重構(gòu)新的主體間性關(guān)系。在此基礎(chǔ)上, 就可以形成一個(gè)理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部前途的三層邏輯關(guān)系:
首先, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民的關(guān)系。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以被當(dāng)成“惡人”, 被不斷污名化, 濫觴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民之間越拉越大的認(rèn)知差異和心理隔閡15以及利益的相對(duì)獨(dú)立性, 這種張力的存在導(dǎo)致兩者之間關(guān)系不斷惡化, 然后在國(guó)家與社會(huì)層面上形成了一種擴(kuò)散效應(yīng)。有調(diào)查反映, 村民最喜歡的基層干部是能夠“辦實(shí)事、辦好事, 能解決群眾的具體困難”的干部, 最不喜歡的是“只說(shuō)不做、不辦好事實(shí)事, 說(shuō)大話, 搞浮夸”的干部16。看來(lái), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民關(guān)系不斷惡化主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為村民辦實(shí)事、辦好事和解決群眾的具體困難方面做得不夠, 或者有時(shí)候也為村民做了大量的實(shí)事好事, 但是不為村民所認(rèn)可。近年來(lái), W縣將為村民辦好事實(shí)事、解決群眾具體困難的民生服務(wù)稱(chēng)作打通服務(wù)群眾“最后一公里”的“最后900米”, 將做好民生工程并獲取村民認(rèn)可稱(chēng)為打通服務(wù)群眾“最后一公里”的“最后100米”, 即民生工程和民心向背之間的距離。W縣將“民心向背”作為黨建工作、經(jīng)濟(jì)工作和民生服務(wù)工程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 在相當(dāng)程度上打通了服務(wù)群眾的“最后100米”, 真正為村民做了實(shí)事好事, 真正解決了村民的具體困難, 最后也確實(shí)得到村民的真正擁護(hù), 從而改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民的關(guān)系, 逆轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在村民中的“惡人”形象, 實(shí)現(xiàn)了良好的印象管理。
其次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與縣的關(guān)系。對(duì)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的代表性描述主要有壓力型體制 (榮敬本等, 1997) 、職責(zé)同構(gòu) (朱光磊張志紅, 2005) 、利益共同體 (賀雪峰, 2003) 、共謀現(xiàn)象 (周雪光, 2008) 、“倒逼與反倒逼”的互動(dòng) (李芝蘭吳理財(cái), 2008) 等理論模式。所有這些理論描述都從不同方面揭示了縣鄉(xiāng)之間的支配性權(quán)力關(guān)系, 上下級(jí)政府之間所展開(kāi)的一系列互動(dòng)、博弈也是在這種支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)中的演繹17。這些理論發(fā)現(xiàn)在支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)之中為了完成來(lái)自上級(jí)的任務(wù)與目標(biāo), 縣鄉(xiāng)之間形成了特定的互動(dòng)規(guī)則與模式:縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既施壓又適當(dāng)給以利益, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于縣級(jí)政權(quán)也常常是既表現(xiàn)得聽(tīng)話, 又通過(guò)變通或者“弱者的手段” (李芝蘭吳理財(cái), 2008) 來(lái)反抗, 正是因?yàn)閮烧叩拈L(zhǎng)期博弈可能造成兩敗俱傷, 于是兩者常常會(huì)結(jié)成利益共同體, 共謀完成各種任務(wù), 達(dá)致上級(jí)設(shè)定的目標(biāo)。這些理論最終旨趣是改造現(xiàn)有的府際關(guān)系體制, 建構(gòu)全新的分權(quán)式、伙伴型或民主合作式體制18。
河南W縣建構(gòu)起縣鄉(xiāng)之間的發(fā)展共同體。W縣K鎮(zhèn)薛書(shū)記說(shuō), 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)招商引資的壓力減小了, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的是考慮如何將縣上安排在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展項(xiàng)目落地的問(wèn)題, 并且項(xiàng)目在落地過(guò)程中要考慮“民心向背”。可見(jiàn), W縣的縣鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變, 縣鄉(xiāng)不再是為了完成上級(jí)設(shè)定的目標(biāo)而結(jié)合起來(lái)的面合神離的利益共同體, 而是為了全縣發(fā)展大局與爭(zhēng)取民心的面合神聚的發(fā)展共同體。W縣這種縣鄉(xiāng)發(fā)展共同體的打造, 主要是在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新:一是重新分配了縣鄉(xiāng)的權(quán)責(zé)。縣鄉(xiāng)之間不再只是任務(wù)分解然后各行其是。比如, 以前縣上將招商引資的任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn), 由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己想辦法去跑去引, 并且負(fù)責(zé)項(xiàng)目在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落地, 形成了“一鍋端”式招商引資模式。但是現(xiàn)在招商引資更多的由縣上負(fù)責(zé), 招商引資后根據(jù)全縣的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等特點(diǎn), 將項(xiàng)目在全縣統(tǒng)籌分配, 接到項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)將項(xiàng)目在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)順利落地, 這實(shí)際上形成了縱向式分段負(fù)責(zé)的招商引資模式。這種權(quán)責(zé)的重新分配較好的發(fā)揮了縣鄉(xiāng)各自的優(yōu)勢(shì)規(guī)避了劣勢(shì)。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)方式。以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)總是通過(guò)文件或會(huì)議提要求, 設(shè)置行為規(guī)矩, 這種治標(biāo)式的建設(shè)很難起到實(shí)效。W縣用“民心向背”來(lái)指導(dǎo)黨建工作, 創(chuàng)新了六大機(jī)制, 通過(guò)體現(xiàn)黨建元素制度亮明身份, 通過(guò)談心會(huì)制度找出工作成效與問(wèn)題, 通過(guò)聯(lián)系服務(wù)群眾制度、解決難題隱患制度、建立透明式?jīng)Q策制度設(shè)定了服務(wù)群眾的具體工作內(nèi)容與方式, 通過(guò)基層工作群眾評(píng)議制度來(lái)檢查工作的實(shí)效, 并且還通過(guò)生日祝福、生病探望等暖心工程激發(fā)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的自豪感與存在感。三是創(chuàng)新提拔機(jī)制。W縣改變以往關(guān)系提拔、GDP提拔和利益提拔等, 將全縣有限的提拔機(jī)會(huì)向邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的同志、敢于擔(dān)當(dāng)人物和基層工作的同志傾斜。此外, 考慮到提拔的機(jī)會(huì)實(shí)在有限, 但努力工作的同志實(shí)在很多, 于是設(shè)定職務(wù)與待遇分離, 即在一定職務(wù)上勤懇工作達(dá)到一定年限, 沒(méi)有機(jī)會(huì)獲得提拔, 就可以享受上一級(jí)職務(wù)工資待遇。
權(quán)責(zé)的重新分配為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部松綁;“民心向背”的工作宗旨使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正瞄準(zhǔn)老百姓的需求, 辦實(shí)事辦好事;暖心工程將溫暖送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?nèi)心深處;創(chuàng)新提拔機(jī)制為真正有能力辦實(shí)事的普通干部增加了晉升或工資待遇的機(jī)會(huì)。這些措施在一定程度上打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的困境, 增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)r(jià)值感與存在感。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)遵從縣上的領(lǐng)導(dǎo)與安排將鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展作為事業(yè)來(lái)做, 從而推動(dòng)縣域發(fā)展。全縣經(jīng)濟(jì)和民生工作發(fā)展上去了, 群眾滿意度提高了, 又反過(guò)來(lái)進(jìn)一步打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所處的困境。
最后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與國(guó)家的關(guān)系。從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度看, 我國(guó)正在從汲取式整合向供給式整合轉(zhuǎn)型19, 國(guó)家整合主要是通過(guò)提供公共服務(wù)建構(gòu)國(guó)家權(quán)威。從政府的層級(jí)看, 愈往上, 其政治統(tǒng)治性愈強(qiáng), 愈往下, 其公共服務(wù)性愈強(qiáng), 基層政府 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部) 的主要職能就是向本區(qū)域提供公共服務(wù), 將國(guó)家權(quán)威滲透于廣泛的日常生活之中, 并對(duì)分散的小農(nóng)加以經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的整合20。特別是當(dāng)前時(shí)期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠創(chuàng)造性的工作對(duì)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)有效整合顯得特別重要。因?yàn)檫@種有效整合, 正是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)涵特點(diǎn)之一, 也為從中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境。而只要全面建設(shè)小康社會(huì)與向中國(guó)創(chuàng)造轉(zhuǎn)型獲得成功, 國(guó)家在整體上就會(huì)實(shí)現(xiàn)向發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的良性發(fā)展, 中國(guó)內(nèi)部東中西和南中北將會(huì)實(shí)現(xiàn)越來(lái)越均衡的發(fā)展, 到那時(shí), 中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)獲得同東部沿海發(fā)達(dá)省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣的待遇。同時(shí), 國(guó)家會(huì)發(fā)展得比較穩(wěn)定, 利益矛盾會(huì)相對(duì)減少, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會(huì)形成比較穩(wěn)定的治理策略, 從而解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也將會(huì)有更多休息時(shí)間來(lái)關(guān)愛(ài)家庭和親人, 最后也解決了成就感和存在感問(wèn)題。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以“民心向背”為指引, 在鎮(zhèn)域范圍的經(jīng)濟(jì)工作和民生工作中, 真正為村民辦實(shí)事好事、解決村民的具體困難, 就可以改善在村莊社會(huì)中的口碑和形象;縣域內(nèi)可以通過(guò)調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新黨建機(jī)制和黨員干部提拔機(jī)制以及暖心工程, 在縣鄉(xiāng)干部間建構(gòu)起發(fā)展共同體, 就可以部分打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所處的六重困境;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提高縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平, 維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定, 就為國(guó)家轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了條件, 國(guó)家將能夠順利完成從中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造的大轉(zhuǎn)折, 進(jìn)而可以到本世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平, 實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng), 到那時(shí)中國(guó)內(nèi)部區(qū)域發(fā)展比較均衡, 全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇也會(huì)差不多, 農(nóng)村的治理策略也會(huì)相對(duì)穩(wěn)定, 國(guó)家治理體系和治理能力業(yè)已現(xiàn)代化, 種種導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入困境的結(jié)構(gòu)性因素也將不復(fù)存在, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也就完全走出了當(dāng)前陷落的六重困境。這可能就是當(dāng)下思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部前途的三層邏輯關(guān)系。
基金： 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐機(jī)制研究” (項(xiàng)目編號(hào):16YJC710010); 中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目 (China Postdoctoral Science Foundation funded project) “精準(zhǔn)扶貧中國(guó)家與農(nóng)民現(xiàn)代化治理關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)研究” (資助編號(hào):2017M622470); 湖北省高等學(xué)校馬克思主義中青年理論家培育計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的鄉(xiāng)村環(huán)境治理研究” (17ZD075) 的階段性成果;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)2018年02期
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