——湖南省33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的相關(guān)調(diào)查
摘要：產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點。通過對湖南省33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn), 產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)融合、市場需求和農(nóng)民受益是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部衡量產(chǎn)業(yè)興旺的標準。當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以中老年農(nóng)民為主, 小規(guī)模分散經(jīng)營, 加工轉(zhuǎn)化率較低, 質(zhì)量還不高, 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺任重道遠。分析自身基礎(chǔ)、堅持規(guī)劃引領(lǐng)、典型示范推動、激發(fā)群眾參與和落實政府支持是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的一般工作思路。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺本身、選擇什么產(chǎn)業(yè)和基層政府如何支持產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的困惑。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺必須結(jié)合實際、尊重市場規(guī)律, 須以農(nóng)民為主體、需要農(nóng)民的組織化, 處理好政府與市場的關(guān)系, 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權(quán), 給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“松綁”, 改善他們的待遇和工作環(huán)境。
一、問題的提出與調(diào)查樣本基本情況
產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點, 沒有產(chǎn)業(yè)興旺, 鄉(xiāng)村振興將成為無源之水、無本之木。可以說, 產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興其他四個方面即生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕賴以實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。那么, 如何理解產(chǎn)業(yè)興旺?學者們見仁見智。柯炳生認為, 要從生產(chǎn)能力、單產(chǎn)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)效率和多功能性等多維度來衡量產(chǎn)業(yè)興旺[1]。朱啟臻從社會學的角度解釋產(chǎn)業(yè)興旺, 認為產(chǎn)業(yè)興旺只有限定在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)且以農(nóng)民為主體才具有實際意義, 只有建立在鄉(xiāng)村整體價值基礎(chǔ)上并與鄉(xiāng)村價值體系相結(jié)合才具有可能性[2]。對于如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 葉興慶認為, 要瞄準以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為引領(lǐng), 促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系全面振興[3]。姜長云認為, 要優(yōu)化涉農(nóng)企業(yè)家成長發(fā)育的環(huán)境, 科學選擇推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重點, 加強推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的載體和平臺建設(shè)[4]。孔祥智認為, 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺須強化政策支撐[5]。但賀雪峰提出了不同的觀點, 他認為以休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游為典型的三產(chǎn)融合只有相對有限的市場容量。我們要防止激進的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策, 不能為了實現(xiàn)本來不可能的產(chǎn)業(yè)興旺而毀掉包括農(nóng)民工在內(nèi)的最后的安身立命之所[6]。以上是學者們關(guān)于理解和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的觀點。那么實踐者, 特別是基層的實踐者如何看待產(chǎn)業(yè)興旺?鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一級政府, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部是我國最基層的公務(wù)員, 他們直接面對農(nóng)村, 直接與農(nóng)民打交道, 直接從事農(nóng)業(yè)管理工作, 農(nóng)村的實際、農(nóng)民的冷暖、農(nóng)業(yè)的發(fā)展他們最清楚。可以說, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是具體實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前沿重地, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部是政府層面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的踐行者。那么, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對產(chǎn)業(yè)興旺如何理解、有怎樣的思路、又有怎樣的困惑?帶著這些問題, 筆者通過問卷、結(jié)構(gòu)性訪談以及對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地走訪調(diào)查等方式, 對湖南省33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進行了調(diào)查。
此次調(diào)查的33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分屬全省14個地州市, 既有屬于較為發(fā)達的長沙市的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 也有屬于欠發(fā)達的湘西自治州的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 具體調(diào)查樣本分布見表1。調(diào)查樣本中有10名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記, 23名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;男性29名, 女性4名;年齡最小的29歲, 最大的45歲, 平均年齡38.5歲;漢族22名, 少數(shù)民族11名;文化程度都在中專及以上, 其中中專3名、大專14名、本科15名、研究生1名;任現(xiàn)職的年限最低為1年, 最高為15年, 任現(xiàn)職的平均年限為3.2年。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對“產(chǎn)業(yè)興旺”的理解
調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”五個方面中, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為產(chǎn)業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點, 也是難點。在調(diào)查中, 有80.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為鄉(xiāng)村振興的重點是產(chǎn)業(yè)興旺, 認為鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居和治理有效是鄉(xiāng)村振興的重點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部分別只有9.7%、6.5%和3.2%;有77.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為鄉(xiāng)村振興的難點也是產(chǎn)業(yè)興旺, 認為鄉(xiāng)風文明、治理有效是鄉(xiāng)村振興的難點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部分別只有16.1%和6.5%。
那么怎樣才算產(chǎn)業(yè)興旺?在調(diào)查問卷中我們設(shè)置了“您心目中產(chǎn)業(yè)興旺的標準是什么?”這一開放式問題, 通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對這一問題的回答, 發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)融合、市場需求和農(nóng)民受益是衡量產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵詞。34.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 產(chǎn)業(yè)必須要有一定規(guī)模, 最好能有專業(yè)化生產(chǎn), 比如至少每個村有自己的產(chǎn)業(yè)或特色的產(chǎn)品。如果生產(chǎn)規(guī)模太小、生產(chǎn)產(chǎn)值太少、經(jīng)營又很分散, 則很難說是產(chǎn)業(yè)興旺, 也難以真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺;31%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 產(chǎn)業(yè)興旺需要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合, 單純的種植或養(yǎng)殖難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 需要有加工, 延長產(chǎn)業(yè)鏈條, 如果能夠把服務(wù)業(yè)也加進來, 真正實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合是最好的;34.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 有良好、穩(wěn)定和可持續(xù)的市場需求是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的必要條件。在市場經(jīng)濟條件下, 如果市場需求問題沒有解決好, 產(chǎn)業(yè)規(guī)模越大將賠得越多, 農(nóng)民的損失也越慘重, 這是他們最擔心的;41.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 真正使農(nóng)民受益, 切實提高農(nóng)民收入, 改善農(nóng)民的生活, 這是產(chǎn)業(yè)興旺的歸屬或目的。如果產(chǎn)業(yè)興旺了, 但與農(nóng)民沒有關(guān)系, 這種產(chǎn)業(yè)興旺是不好的產(chǎn)業(yè)興旺。所以他們認為, 產(chǎn)業(yè)興旺必須要有農(nóng)民的參與, 以農(nóng)民為主體, 以農(nóng)民受益為歸屬。
三、樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
土地、勞動和基礎(chǔ)設(shè)施是進行經(jīng)濟生產(chǎn)的基本要素。此次調(diào)查從耕地經(jīng)營面積、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和基礎(chǔ)設(shè)施等方面考察了樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)。一是耕地經(jīng)營面積。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地面積為0.95畝, 勞均耕地面積為1.78畝, 戶均耕地面積為3.59畝。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看, 無論是人均、勞均還是戶均, 耕地經(jīng)營面積都很小。當然, 實際的經(jīng)營規(guī)模會通過土地流轉(zhuǎn)等方式擴大, 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地流轉(zhuǎn)的比例平均為24.9%。二是農(nóng)業(yè)從業(yè)人員。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工勞動力占總勞動力的比例平均為59%, 外出務(wù)工勞動力占比最高的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達80%。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的年齡結(jié)構(gòu)來看, 30歲以下的占比5.6%, 31-40歲的占比14%, 41-50歲的占比26.2%, 51-60歲的占比35.1%, 60歲以上的占比18.9%。三是基礎(chǔ)設(shè)施狀況。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 有45.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為當前的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施還不能滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需要, 有45.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為當前的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施只能基本滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需要, 只有9.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為當前的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施能滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個村都通了公路 (水泥混凝土路面) 的比例為84.4%, 還有15.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有做到村村通公路, 這主要是一些比較偏遠的山區(qū)村莊。在互聯(lián)網(wǎng)和物流基礎(chǔ)設(shè)施方面, 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶使用寬帶互聯(lián)網(wǎng) (手機上網(wǎng)除外) 的平均比例為21.6%。有40%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有淘寶村1。在有淘寶村的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中, 淘寶村占行政村的比例為27.1%。有50%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞還不能直接送到農(nóng)村。從以上調(diào)查來看, 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模比較小, 農(nóng)業(yè)從業(yè)人員以中老年為主, 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施還有待完善, 網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施還處于初級階段。
表1 調(diào)查樣本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布
本次調(diào)查考察了樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的主要產(chǎn)業(yè)有哪些。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要產(chǎn)業(yè)有接近30種, 排在前六位的分別是水稻、蔬菜、柑橘、油茶、烤煙、茶葉。有39.3%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產(chǎn)業(yè)是水稻, 有35.7%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產(chǎn)業(yè)為蔬菜, 有28.6%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產(chǎn)業(yè)是柑橘, 有25%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產(chǎn)業(yè)是油茶, 有21.4%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產(chǎn)業(yè)是烤煙, 有14.2%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產(chǎn)業(yè)是茶葉。從這些樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要產(chǎn)業(yè)來看, 還是以湖南的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主, 這是與湖南的地域特點、農(nóng)民的種植習慣、人力資本的路徑依賴、已經(jīng)形成的市場體系密切相關(guān)的。此次調(diào)查從經(jīng)營主體、加工轉(zhuǎn)化率、質(zhì)量、品牌以及政府支持等方面考察了樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況。一是產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體。現(xiàn)在樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體還是以一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營為主, 以合作社提供社會化服務(wù)或直接經(jīng)營為輔, 以企業(yè)特別是龍頭企業(yè)為經(jīng)營主體的還比較少。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有34個合作社, 但59.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為合作社發(fā)揮的作用一般, 還有28.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為合作社發(fā)揮的作用小, 只有12.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為合作社發(fā)揮的作用大。二是農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率較低, 據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部估算, 現(xiàn)在一般農(nóng)戶生產(chǎn)的主要農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化率只有12.1%。三是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及其監(jiān)管。只有高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品才會真正有市場需求, 產(chǎn)業(yè)才能真正興旺。但77.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量一般, 還有9.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不太好, 只有12.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量好。目前有73.3%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的政府機構(gòu), 但該機構(gòu)平均只有2.5個人, 其中只有1個人的占到33.3%。四是品牌。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品有較為知名的農(nóng)產(chǎn)品品牌, 說明該產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好、比較興旺。68.8%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有較為知名的農(nóng)產(chǎn)品品牌, 只有31.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較為知名的農(nóng)產(chǎn)品品牌, 但這種品牌的知名度主要局限于地市級和縣級區(qū)域。五是政府支持。政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展有很多方面, 比如土地流轉(zhuǎn)、稅費減免、直接給予補貼等措施。有65.5%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)對適度規(guī)模經(jīng)營主體有補貼 (國家給的耕地地力保護補貼除外) , 平均補貼額度在每畝125元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付, 因此這種補貼主要是縣級財政給予的。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的一般工作思路
通過深入的結(jié)構(gòu)性訪談和實地走訪調(diào)查, 對樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺進行了調(diào)查了解。由于地域、自身發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展水平等差異, 不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部提出的實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的具體思路也不盡一致, 但能總結(jié)出他們對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的一般工作思路。他們的一般工作思路可以概括為五句話, 即分析自身基礎(chǔ)、堅持規(guī)劃引領(lǐng)、典型示范推動、激發(fā)群眾參與、落實政府支持2。
第一是分析自身基礎(chǔ)。這幾乎是樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部趨于一致的認識, 認為產(chǎn)業(yè)興旺首先需要看自己有什么?自己的基礎(chǔ)怎么樣?和其他地方相比優(yōu)勢在哪里、劣勢在哪里、特色在哪里?如果不顧本地實際盲目學習先進, 最后有可能是竹籃打水一場空。SC鄉(xiāng)鎮(zhèn)3黨委書記的回答比較具有代表性, 他說:“一個地方必須立足自己的資源稟賦, 因地制宜拿出切實可行的方案, 如果簡單復制別的地方的產(chǎn)業(yè)及其發(fā)展模式, 很可能水土不服。”
第二是堅持規(guī)劃引領(lǐng)。這就是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部心目中關(guān)于產(chǎn)業(yè)興旺的頂層設(shè)計, 即發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)?在什么層次上發(fā)展產(chǎn)業(yè)?產(chǎn)業(yè)如何布局?他們認為如果不進行科學規(guī)劃、合理布局, 小、散、亂的問題就會出現(xiàn), 既不會出現(xiàn)主導產(chǎn)業(yè), 政府也不知如何扶持, 當然就難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 堅持規(guī)劃引領(lǐng)對于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺非常重要, 但他們也認為把規(guī)劃做好非常困難。自2017年黨的十九大正式提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 許多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在做“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃”或“產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展規(guī)劃”等, 可見他們對規(guī)劃的重視。
第三是典型示范推動。這也是政府部門通常的工作思路或方法, 通過抓典型的區(qū)域、典型的主體, 以典型的示范作用來推動工作。他們認為產(chǎn)業(yè)興旺也需要典型示范來推動。HT鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在談到如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺時, 她說:“我會選擇基礎(chǔ)條件較好、村支兩委干部比較得力、群眾積極性較高的1-2個村先發(fā)展某一產(chǎn)業(yè), 取得成功的經(jīng)驗再向全鎮(zhèn)推進。”典型示范推動至少有兩個好處, 一是典型的基礎(chǔ)好, 能力強, 容易成功。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部說, 產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵是要抓農(nóng)村的能人、抓農(nóng)村的帶頭人, 只有把能人和帶頭人抓好了, 才有可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。其實能人和帶頭人就是典型主體。二是把典型抓好了, 才有示范作用。即使典型最后沒有成功, 風險也比較小。如果開始就貿(mào)然全部鋪開, 風險就很大。在這方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部有深刻的教訓。比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來大力推廣香芋產(chǎn)業(yè), 最后香芋賣不出去, 爛在了地里。
第四是激發(fā)群眾參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 只有激發(fā)群眾參與, 產(chǎn)業(yè)才會有規(guī)模, 規(guī)模是產(chǎn)業(yè)興旺的前提條件。另外, 只有農(nóng)民群眾真正參與了, 產(chǎn)業(yè)興旺起來后, 他們才能受益。如何激發(fā)農(nóng)民群眾參與無非就是兩條, 一是典型的示范作用, 看到典型區(qū)域、典型主體賺錢了, 會吸引農(nóng)民群眾參與。二是政府給予補貼獎勵, 激勵農(nóng)民群眾參與進來。
第五是落實政府支持。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 產(chǎn)業(yè)興旺離不開政府的支持。從調(diào)查來看, 地方政府對產(chǎn)業(yè)興旺的支持可以說是全方位的, 從政策、規(guī)劃到基礎(chǔ)設(shè)施、土地流轉(zhuǎn)再到補貼、獎勵等等。從實地調(diào)查來看, 有政府的支持, 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)會發(fā)展得比較快, 沒有政府的支持, 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)會發(fā)展得比較慢, 當然, 要真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要接受市場的檢驗。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的困惑
調(diào)查發(fā)現(xiàn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺面臨三個方面的困惑。一是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺本身的困惑, 二是選擇什么產(chǎn)業(yè)的困惑, 三是基層政府如何支持產(chǎn)業(yè)興旺的困惑。
一是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺本身的困惑。前面已經(jīng)分析了, 超過80%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部都認為產(chǎn)業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點, 但同時也有接近80% (77.4%) 的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為產(chǎn)業(yè)興旺也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點。為什么也是難點呢?這是由于當前農(nóng)村面臨的現(xiàn)實狀況決定的。產(chǎn)業(yè)興旺是市場經(jīng)濟條件下的一種生產(chǎn)活動, 既然是生產(chǎn)活動, 基本條件是需要各種生產(chǎn)要素, 如果要達到興旺的標準, 還需要較高質(zhì)量的生產(chǎn)要素。根據(jù)經(jīng)濟學的一般分析框架, 生產(chǎn)要素一般分為四種, 即土地、勞動力、資本和具有企業(yè)家才能的人, 具有企業(yè)家才能的人通過組合配置土地、勞動力和資本這三種要素進行生產(chǎn)活動。我們先來看農(nóng)村的土地。按理說, 農(nóng)村的土地應(yīng)該是最不稀缺的。但戶均耕地只有3.59畝卻是現(xiàn)實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部承認, 現(xiàn)在農(nóng)村進行土地流轉(zhuǎn)并不是很容易, 按照他們的說法, 有些地方的農(nóng)戶存在即使土地撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)的情況4。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)在83.9%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在土地撂荒的情況, 土地撂荒的面積占耕地面積的7%左右。勞動力大量外出是當前農(nóng)村一個不爭的事實, 現(xiàn)在農(nóng)業(yè)變成了中老年農(nóng)業(yè)甚至是老年農(nóng)業(yè)。SDT鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記說:“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)有些村由于勞動力外出務(wù)工太多, 已經(jīng)出現(xiàn)了紅白喜事都沒有人幫忙辦理的情況。”至于資本, 農(nóng)村的資金向城市凈流出也是一個不爭的事實。由于農(nóng)民沒有合適的抵押物, 和農(nóng)民打交道交易成本高, 大多數(shù)銀行都不愿意為農(nóng)民服務(wù), 甚至都從農(nóng)村“逃”出來了。而當?shù)氐霓r(nóng)村商業(yè)銀行主要是信用貸款, 額度比較低, 手續(xù)也比較繁瑣。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部說, 現(xiàn)在農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難從正規(guī)的金融機構(gòu)貸到款, 大部分是通過民間渠道融資。至于具有企業(yè)家才能的人, 也就是通常所說的農(nóng)村能人、農(nóng)村帶頭人, 這是當前農(nóng)村最為缺乏的。大多數(shù)農(nóng)村能人和帶頭人由于能力強, 都離開農(nóng)村從事非農(nóng)就業(yè)了。比如現(xiàn)在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了各類合作社, 但87.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為合作社發(fā)揮的作用一般或比較小, 至于原因, 89.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為是缺乏優(yōu)秀的合作社領(lǐng)導人。除了以上四種生產(chǎn)要素以外, 前面分析過, 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也是一個短板, 有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部說, 他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于水利基礎(chǔ)設(shè)施缺乏資金維護, 原來的水田不得不改成旱地。HPS鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個偏遠的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長坦言:“面對這樣的現(xiàn)實基礎(chǔ), 我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅都比較困難, 而要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺我真的很困惑。”
二是選擇什么產(chǎn)業(yè)的困惑。選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展才能真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部面臨的最大困惑。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部說, 放眼望去, 似乎什么產(chǎn)業(yè)都不缺。即使我們精心選擇某一產(chǎn)業(yè)來發(fā)展, 不出兩年, 這一產(chǎn)業(yè)也會遍地開花, 在供過于求的市場壓力下也難逃失敗的命運。CT鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn), 該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說:“這幾年在三產(chǎn)融合發(fā)展口號的號召下, 各地都在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè), 到處建花海、搞農(nóng)家樂、辦親子園, 同質(zhì)化競爭已經(jīng)比較嚴重, 再發(fā)展下去市場風險會急劇增加。”其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部選擇產(chǎn)業(yè)的困惑是有理論依據(jù)的。農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品相比需求價格彈性低, 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)多了比工業(yè)品生產(chǎn)多了其價格將比工業(yè)品價格降得更多, 這就是所謂“農(nóng)業(yè)豐收對農(nóng)民不是好消息”的道理所在。現(xiàn)在各地發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還是以湖南傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主, 進入門檻比較低, 很容易出現(xiàn)跟風擴大生產(chǎn)的局面, 如果再加上政府的支持推動, 市場供過于求的局面更容易出現(xiàn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部坦言, 發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)必須慎之又慎, 政府很容易出現(xiàn)好心辦壞事的情況, 甚至還要背上老百姓的“罵名”, 這樣的教訓不少。
三是基層政府如何支持產(chǎn)業(yè)興旺的困惑。產(chǎn)業(yè)選擇以后如何做, 特別是基層政府如何做才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部很困惑的地方。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn), 基層政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的主要措施包括幫助流轉(zhuǎn)土地、搞好基礎(chǔ)設(shè)施、給予補貼獎勵、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門等, 除此以外, 他們認為也沒有很好的辦法。而就是以上這些措施, 因為當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際狀況, 落實起來也很困難。對于流轉(zhuǎn)土地, 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部說, 雖然很難, 但他們認為通過細致的群眾工作通常還是能夠?qū)崿F(xiàn)。至于從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和給予從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以補貼獎勵, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身比較困難, 只能從上級政府和相關(guān)職能部門爭取項目資金來實現(xiàn)。自2004年農(nóng)村稅費改革以后, 農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于沒有了財政基礎(chǔ), 幾乎主要靠轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)。GYF鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說:“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資是縣財政打卡發(fā)放, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費按人頭每人每年1萬元的標準下發(fā), 下?lián)艿墓ぷ鹘?jīng)費難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉(zhuǎn)。差額部分一是向縣財政借資, 二是向部門跑項目資金來彌補。”現(xiàn)在項目資金審核越來越嚴, 而且項目資金往往還有缺口, 需要基層政府配套, 這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部跑項目資金的積極性在下降。其實現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不光保運轉(zhuǎn)困難, 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身還負債。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 有68.8%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有負債, 其中四個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債超過1000萬元。這樣, 無論是從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是給予補貼獎勵, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身幾乎都難以拿出資金。協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門是令許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部頭痛的事情。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部坦言, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最沒有權(quán)力的政府, 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨眾多職能部門的禁令、紅線和限制5, 甚至任何一個職能部門都可以使某一個產(chǎn)業(yè)胎死腹中。比如發(fā)展養(yǎng)殖業(yè), 養(yǎng)殖區(qū)域和防疫由農(nóng)業(yè)部門管, 建設(shè)生產(chǎn)用房由國土和建設(shè)部門管, 糞便的處理由環(huán)保部門管, 產(chǎn)品的質(zhì)量由質(zhì)監(jiān)部門管, 不但部門多, 管理也不協(xié)調(diào)。以上還不是令鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部困惑的全部問題, 他們說, 除了不知道怎么做才能真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺以外, 還面臨做的時間和精力問題。“上面千條線, 下面一針穿”, 這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實寫照。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部身兼數(shù)職, 一個人分管或從事多項工作, 很多時候疲于奔命。現(xiàn)在上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核很嚴格, 考核的工作也比較多, 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有6項工作是被上級政府實施“一票否決”的, “一票否決”工作最多的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到10項。GL鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記給筆者列出了10項“一票否決”的工作:脫貧攻堅、黨建、黨風廉政、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、森林防火、防汛、環(huán)境保護、計劃生育、國土。有78.1%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力非常大, 有18.8%的認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力比較大。工作如此多、工作壓力如此大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部, 雖然他們知道產(chǎn)業(yè)興旺的重要, 但他們很多時候感覺有心無力。時間和精力缺乏也是他們非常困惑的地方。
六、結(jié)論與建議
通過對湖南省33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調(diào)查, 研究了鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部視角的產(chǎn)業(yè)興旺問題, 得出如下結(jié)論:鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為, 產(chǎn)業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點, 也是難點。他們認為產(chǎn)業(yè)有規(guī)模、產(chǎn)業(yè)有融合、產(chǎn)品有市場、農(nóng)民有受益是衡量產(chǎn)業(yè)興旺的四個標準;通過樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分析, 發(fā)現(xiàn)當前湖南鄉(xiāng)村實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)還比較薄弱, 產(chǎn)業(yè)興旺任重道遠;鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的一般工作思路是分析自身基礎(chǔ)、堅持規(guī)劃引領(lǐng)、典型示范推動、激發(fā)群眾參與、落實政府支持;鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺存在的困惑是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺本身的困惑, 選擇什么產(chǎn)業(yè)的困惑和基層政府如何支持產(chǎn)業(yè)興旺的困惑。
面對以上研究得出來的結(jié)論, 提出如下對策建議:
一是鄉(xiāng)村實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺必須結(jié)合本地實際。發(fā)展什么產(chǎn)業(yè), 必須與本地的土壤、氣候、環(huán)境等自然資源條件相結(jié)合。橘生淮南則為橘, 生于淮北則為枳, 盲目引進和發(fā)展外地成功的產(chǎn)業(yè)可能面臨水土不服的問題。發(fā)展什么產(chǎn)業(yè), 必須與本地已有的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有市場基礎(chǔ), 也符合農(nóng)民的種植習慣和人力資本積累, 與之相結(jié)合更容易規(guī)模化, 更容易成功。發(fā)展什么產(chǎn)業(yè), 必須與本地已有的市場體系相結(jié)合。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是簡單的種植或養(yǎng)殖這樣的生產(chǎn)問題, 而是生產(chǎn)資料供應(yīng)、生產(chǎn)、加工、銷售等整個產(chǎn)業(yè)鏈條和市場體系的問題, 如果不顧本地已有的市場體系, 完全另起爐灶, 那么產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本會非常高昂, 容易失敗。發(fā)展什么產(chǎn)業(yè), 必須與本地的經(jīng)濟發(fā)展水平相結(jié)合。如果在一個經(jīng)濟發(fā)展水平比較低的純農(nóng)區(qū)發(fā)展高投入的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè), 市場、融資和技術(shù)等方面都會面臨制約。
二是產(chǎn)業(yè)興旺必須以農(nóng)民為主體, 以農(nóng)民實際受益為最終目標。如果產(chǎn)業(yè)興旺了, 但農(nóng)民沒有真正得到利益, 那么這種產(chǎn)業(yè)興旺也是失敗的。當前有些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了外來工商資本主導發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的苗頭, 將農(nóng)民排斥在產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外, 這種實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的方式是需要我們警醒的。但現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民以中老年農(nóng)民為主, 規(guī)模小, 經(jīng)營分散, 這種現(xiàn)實狀況決定了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要農(nóng)民的組織化。只有把農(nóng)民真正組織起來, 成立像合作社這樣的經(jīng)濟組織, 才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化, 才能使農(nóng)民真正具有市場勢力和抵抗風險的能力;只有把農(nóng)民真正組織起來, 才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標準化, 才能真正提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。農(nóng)民的組織化需要當?shù)鼗蚍掂l(xiāng)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟能人引領(lǐng)和牽頭, 需要利用與本地契合的鄉(xiāng)規(guī)民約、風土人情等組織資源, 需要完善組織內(nèi)部的治理機制, 需要當?shù)卣闹С謳椭c政策扶持。
三是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺必須處理好政府與市場的關(guān)系。只有真正對接和適應(yīng)市場的產(chǎn)業(yè)才能實現(xiàn)興旺, 市場是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的“試金石”。在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的過程中, 應(yīng)該是政府“搭臺”, 讓市場來“唱戲”。政府不能替代市場, 更不能直接充當“唱戲”的角色, 不然容易出現(xiàn)好心辦壞事的情況。比如, 原來有些地方政府直接主導和推動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 最后失敗了, 不但勞民傷財, 而且嚴重影響了政府的形象和公信力。因此, 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要尊重市場規(guī)律, 不能搞行政命令, 不能搞“一刀切”, 更不能通過指標搞考核。政府在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的過程中只能扮演引導者和服務(wù)者的角色, 做市場不能做或市場做不好的事情。比如:完善水、電、路、氣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施;保護市場主體的產(chǎn)權(quán)、公正地解決糾紛、簡化辦事程序等, 營造良好的市場環(huán)境;提供稅費減免、項目補貼、貸款貼息等政策支持。
四是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要完善鄉(xiāng)村管理體制和工作機制。“上面千條線, 下面一針穿”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實寫照。鄉(xiāng)村管理體制基本沿襲了原來從上自下的壓力型體制。稅費改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒有財權(quán)。事情多、任務(wù)重、壓力大、沒有財權(quán), 導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多時候只能扮演被動執(zhí)行者的角色, 既無心也無力為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺真正提供良好的服務(wù)。因此, 上級政府需要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減壓”, 減少“一票否決”的工作, 減少頻繁的檢查與評比。將從上自下的管理體制改變?yōu)閺纳献韵屡c從下自上相結(jié)合的管理體制, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能充分反映和應(yīng)對老百姓的意愿和訴求。改革預算管理體制, 將上級財政轉(zhuǎn)移支付“打包”給鄉(xiāng)鎮(zhèn), 不再實行項目制管理, 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的自主權(quán)。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部改善“松綁”, 改善他們的待遇和工作環(huán)境, 提高他們的工作積極性。
基金： 國家社會科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地退出機制與實現(xiàn)途徑研究” (14BJY102)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論探索2019年01期
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