——以山西省 150 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為考察樣本
國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，它在一定程度上決定著國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展程度。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化主要依賴的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)即勝任力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接接觸鄉(xiāng)土社會的行政組織，是連接黨和政府與農(nóng)民群眾的紐帶，更是感知與回應(yīng)基層民眾訴求的“感應(yīng)器”。要使該級政府發(fā)揮積極作用，必須有一支具有高勝任力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力提高了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力才有可能得到全面提升并走向現(xiàn)代化。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力之間具有密不可分的聯(lián)系。筆者試圖以山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為研究對象，將其放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的組織目標(biāo)下，建構(gòu)其勝任力模型，并以此模型為依據(jù)審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力狀況，分析其勝任力不足的原因進而提出針對性建議，從而在理論與現(xiàn)實層面推進勝任力研究。
一、治理能力現(xiàn)代化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力提出了新要求
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機關(guān)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會）的執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化也應(yīng)主要圍繞執(zhí)行與管理的現(xiàn)代化進行。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)的多元主體執(zhí)行上級決定與管理基層社會事務(wù)的能力不斷提高，最終達到現(xiàn)代化要求的過程。這一現(xiàn)代化過程體現(xiàn)在從單純的動員能力轉(zhuǎn)向滲透能力，從傳統(tǒng)的控制能力走向現(xiàn)代的服務(wù)能力，從經(jīng)驗管理走向制度和科學(xué)管理的過程，是逐漸制度化、法治化、民主化 和科學(xué)化的過程，具體可表現(xiàn)為滲透社會能力、汲取資源能力、公共服務(wù)能力和科學(xué)管理能力四個維度。 所謂勝任力就是個體勝任工作的系列能力或者勝任某一具體崗位的系列能力，但是勝任力與能力并不完全等同，一般的能力強調(diào)的是順利完成某種活動的心理條件，更多傾向于英文的 ability，強調(diào)的是知識和技能；而勝任力則傾向于這種淺層能力與個體及其工作相關(guān)的自我內(nèi)在特質(zhì)的結(jié)合，尤其強調(diào)自我內(nèi)在的系列特質(zhì)，因此，勝任力包含了
“淺層與深層兩個層面的特征”。正如美國心理學(xué)教授戴維·麥克利蘭指出，智力無法測度一個人在工作中的能力是否優(yōu)于另一個人，可改用勝任力區(qū)別卓越成就者與表現(xiàn)平平者在深層次方面的特征，即在動機、特質(zhì)、自我形象、態(tài)度和價值觀以及某領(lǐng)域的知識、認知或行為技能等方面的表現(xiàn)。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的淺層能力和相應(yīng)深層特質(zhì)的總和， 這種總和既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的外在知識與技能方面的淺層能力， 也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有符合治理能力現(xiàn)代化要求的內(nèi)在觀念、態(tài)度與動機等深層特質(zhì)，深層特質(zhì)與淺層能力之間具有緊密的關(guān)聯(lián)性，并隨著外部環(huán)境的要求不斷變化。組織目標(biāo)的達成需要組織中成員的共同努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)當(dāng)然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具備相應(yīng)的勝任力。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是滲透社會能力、汲取資源能力、公共服務(wù)能力和科學(xué)管理能力四個方面的現(xiàn)代化，那么，這一目標(biāo)必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在勝任力方面具有相應(yīng)的表現(xiàn)（見圖 1）。
（一）滲透社會能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有學(xué)習(xí)與落實勝任力
滲透社會能力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳達中央、省市執(zhí)政價值、制度和政策的能力，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹和執(zhí)行上級政府意圖與任務(wù)的水平。喬爾·S.米格代爾曾把現(xiàn)代國家能力放在一個譜系之中，將“滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運用資源四大能力”作為衡量一個國家能力強弱的標(biāo)準(zhǔn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家各級政府中最低一級政府，而且是與鄉(xiāng)村社會直接接觸的政府，其在多大程度上能將黨和國家的精神、政策和制度滲透到社會中則反映其基本的治理能力，也體現(xiàn)了這級政府治理的現(xiàn)代化程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滲透社會能力越強，
圖 1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化與干部勝任力的關(guān)系
表明其治理能力越強，反之亦然。從這方面看，就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部率先學(xué)習(xí)領(lǐng)會和理解黨中央及省委相關(guān)精神與政策，并能將相關(guān)精神與政策進行轉(zhuǎn)化，結(jié)合本地實際進行鼓動、宣傳與落實，這是保證鄉(xiāng)土社會感知和理解國家大政方針的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不僅如此，在知識經(jīng)濟的現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果不具備應(yīng)有的學(xué)習(xí)落實勝任力，也難以了解互聯(lián)網(wǎng)時代基層群眾的訴求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有較高的學(xué)習(xí)勝任力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滲透社會能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。
（二）汲取資源能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有創(chuàng)新與耐心工作勝任力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有從鄉(xiāng)村社會中獲得相應(yīng)的物質(zhì)資源和心理資源才可能維持基本的運作，否則，工作就難以開展。然而，目前來看，這兩種資源的獲取都不那么容易。有研究表明，自國家稅費制改革以來，基層政府財政收入從農(nóng)村汲取改為依靠國家轉(zhuǎn)移性支付，行動邏輯從過去的要錢、要糧到現(xiàn)在的“跑錢”和借債，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取資源能力以及有效控制基層社會的能力不斷下降，自然會出現(xiàn)如杜贊奇所言的基層組織性質(zhì)從“保護型經(jīng)紀(jì)”向“營利性經(jīng)紀(jì)”轉(zhuǎn)變的“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”問題，極易導(dǎo)致基層政府治理能力、權(quán)威以及治理資源的喪失。由此可見，汲取資源能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對提升和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理、公共服務(wù)質(zhì)量等有重要意義，這一組織能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有創(chuàng)新和耐心工作勝任力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在目前狀態(tài)下獲得生機和活力的源泉，只有通過創(chuàng)新和開拓新的市場，推動本地經(jīng)濟發(fā)展，擴大經(jīng)濟收入，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運作，也才可能在經(jīng)濟上給予農(nóng)民更多的利益， 由此才可能獲得鄉(xiāng)土社會的支持與認同。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往處在復(fù)雜的社會矛盾中，需要理順各種利益關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果不具備耐心工作勝任力，往往會導(dǎo)致矛盾擴大化，失去農(nóng)民基本信任。
（三）公共服務(wù)能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有專業(yè)的回應(yīng)與敬業(yè)勝任力
2017 年 2 月，國務(wù)院《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》指出，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變， 強化服務(wù)功能，健全服務(wù)機制，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強服務(wù)意識，提升服務(wù)效能，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到 2020 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力全面提升，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，服務(wù)方式更加便捷， 服務(wù)體系更加完善，基本形成職能科學(xué)、運轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機制。從此可見，公共服務(wù)能力成為考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力現(xiàn)代化究其根本就是為鄉(xiāng)村社會提供所需的公共產(chǎn)品，這一方面需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以敏銳捕捉農(nóng)民的需求，快速回應(yīng)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備相應(yīng)的服務(wù)意識、敬業(yè)精神和專業(yè)知識， 如果不具備這樣的深層特質(zhì)，外在的回應(yīng)能力與服務(wù)質(zhì)量就會降低。由此可見，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭腦中徹底擯棄“官本位”觀念，樹立服務(wù)意識，具備回應(yīng)與敬業(yè)精神方面的勝任力至關(guān)重要。
（四）科學(xué)管理能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有應(yīng)急與協(xié)商能力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學(xué)管理能力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法規(guī)程序和制度設(shè)計開展工作的能力，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政與按制度辦事的考量。法治化和科學(xué)化是衡量國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一，也是衡量基層政府治理能力現(xiàn)代化的指標(biāo)之一。因為多元行動者的合作管理需要有共同遵守的規(guī)則，用規(guī)則和程序之治代替人治，克服傳統(tǒng)經(jīng)驗管理的弊端，做到按照規(guī)則和程序開展工作，極大提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理績效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學(xué)管理能力主要表現(xiàn)在依法辦事以及在緊急事件中的程序意識和協(xié)調(diào)能力，而不是粗放式的經(jīng)驗管理方式，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。這一目標(biāo)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在深層特質(zhì)上加強法規(guī)觀念、強化法規(guī)意識、轉(zhuǎn)變管理態(tài)度和動機， 在淺層特質(zhì)上具有應(yīng)急能力和協(xié)商能力。
綜上可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力來表現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力則反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化，兩者之間具有一定的內(nèi)在契合性。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力存在的問題
為了保證樣本的代表性，課題組分別選取了山西各地約 150 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，運用行為事件訪談法進行訪談。其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手 65 人，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 85 人。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的要求相比，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力狀況喜憂參半，既有良好的方面，也有問題與差距。好的方面表現(xiàn) 為耐心工作能力與應(yīng)急協(xié)商能力較強，服務(wù)能力逐漸 提升。問題與差距具體表現(xiàn)如下：
（一）學(xué)習(xí)落實能力普遍不足，政策觀念相對薄弱
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有學(xué)習(xí)落實勝任力，目的是使民眾能夠更好地理解黨的方針與政策意圖，更好支持黨和政府工作。山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這一方面的勝任力狀況如表 1 所示。由表 1 可知，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在領(lǐng)會理解與學(xué)習(xí)能力方面 30 人表現(xiàn)較強，占總訪談人數(shù)的 20%，而表現(xiàn)較弱的有 120 人，占比達到 80%；在宣傳鼓動和
表 1 山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)與落實方面的勝任力情況
落實能力方面表現(xiàn)較強的有 40 人， 所占比例為26.7%，而能力較弱的有 110 人，占比 73.3%。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在此方面的淺層能力表現(xiàn)不佳，在深層特質(zhì)方面大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也呈現(xiàn)出政策觀念較弱、學(xué)習(xí)動機不足的狀態(tài)。訪談中也發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，黨中央以及省委的精神與政策毫無疑問是正確的，需要認真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會，但同時也認為上級的政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作沒有直接的關(guān)系，不能產(chǎn)生實際的效用，甚至認為這些政策精神只是一種“口號”；還有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將學(xué)習(xí)看作是一種形式，以“老百姓最看重眼前利益，他不會考慮什么宏觀政策”為由說明學(xué)習(xí)政策的“儀式性”。這種狀況說明山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)落實勝任力令人堪憂。
（二）創(chuàng)新能力不足，市場觀念落后
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)具有創(chuàng)新能力、耐心工作的能力以及超前的市場觀念，這一點對于正在崛起的山西尤為關(guān)鍵。山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這一方面的勝任力狀況如表 2 所示。
由表 2 可見，在淺層能力上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新能力較弱的有 115 名，占總訪談人數(shù)的 76.7%，只有 35 人具有較強的創(chuàng)新能力，占訪談總?cè)藬?shù)的 23.3%；相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中能夠耐心工作的有 95 人，較弱的有55 人，分別占總訪談人數(shù)的 63.3%和36.7%。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部耐心工作能力比較突出。在深層特質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部市場觀念普遍落后，市場動機趨于弱化。訪談中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作基本上沒有辦法進行創(chuàng)新，也就是說，在職能上無法創(chuàng)新，因為創(chuàng)新需要資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費改革后沒有任何資源。他們認為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管做什么，手里都得有米，沒有米，拿什么喂雞”；也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的自主性差，主要是上面讓做什么就做什么，不需要什么創(chuàng)新。這樣看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新能力較弱、市場觀念落后、動機不足似乎有著極強的制度原因。然而， 這并不等于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不具有積極的創(chuàng)新態(tài)度，而是由于實際情況導(dǎo)致積極的態(tài)度難以對淺層能力發(fā)揮作用。
（三）服務(wù)動機與觀念有待提升
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化最為關(guān)鍵的要素就是公共服務(wù)能力，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相應(yīng)地具備回應(yīng)能力與敬業(yè)精神方面的勝任力。
表 3 顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務(wù)能力已有大幅度提高的趨勢，但在公共服務(wù)所需的專業(yè)知識與相應(yīng)的服務(wù)觀念上依然有差距。具體表現(xiàn)為：在淺層能力上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部回應(yīng)能力較強的有 85 人，較弱的有 63 人，分別占總訪談人數(shù)的 56.7%和 43.3%；在專業(yè)知識方面則表現(xiàn)出不同的特征，專業(yè)知識較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有 65 人，較弱的有 85人，分別占總訪談人數(shù)的 43.3%和 56.7%；同時發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敬業(yè)精神較強的有 95 人，較弱的有 55 人，分別占總訪談人數(shù)的 63%和 37%。在深層特質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)觀念與動機表現(xiàn)一般，沒有表現(xiàn)出強烈的服務(wù)動機和觀念。進一步訪談發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然具備了較強的回應(yīng)農(nóng)民要求的能力和敬業(yè)精神，但是公共服務(wù)所需的專業(yè)知識依然欠缺，對于合作醫(yī)療、環(huán)境污染等方面缺乏相應(yīng)的專業(yè)儲備， 導(dǎo)致無法完成縣級政府職能部門要求的任務(wù)。訪談中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這樣描述他們自己：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是表面風(fēng)光，內(nèi)心空虛。”同時可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)具備一定程度的服務(wù)觀念與動機，尤其是那些經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，能夠竭力為農(nóng)民提供公共交通、公共采暖等服務(wù)。
山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力盡管存在以上問題，也不能因此否定其積極方面，比如其應(yīng)急協(xié)商能力較強， 法規(guī)程序意識明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的另一個核心能力就是科學(xué)管理能力，這一能力體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力方面就是按照法規(guī)程序和制度設(shè)計開展工作的能力，最為凸顯的表現(xiàn)就是應(yīng)急能力和協(xié)商能力以及相應(yīng)的法規(guī)程序意識。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在應(yīng)急能力與協(xié)商能力以及相應(yīng)的深層特質(zhì)方面表現(xiàn)突出。在處理應(yīng)急性事件時大都表現(xiàn)突出，同時具備較好的協(xié)商能力。而且，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有法律意識，能夠合理把握法與情的界限，由此說明基層干部具有程序法規(guī)觀念。
綜上所述，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的要求還有一定的距離，在學(xué)習(xí)勝任力、創(chuàng)新勝任力、服務(wù)勝任力等方面需要更進一步提高。同時，通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力表現(xiàn)中，淺層能力與深層特質(zhì)之間具有一定的關(guān)聯(lián)性， 尤其是深層特質(zhì)中的觀念程度不一地影響著淺層能力的發(fā)揮。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力不足的根源
由上可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力主要在學(xué)習(xí)落實勝任力、創(chuàng)新勝任力和服務(wù)勝任力三方面存在不足，這些不足恰恰成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的短板。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力存在的這些問題與其所在的工作實踐場域有著密切的關(guān)系。因為勝任力的形成或者影響勝任力發(fā)展的條件除去個人固有的遺傳因素外，主要與環(huán)境、實踐活動和主觀努力相關(guān)。因此， 只有準(zhǔn)確了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處的工作實踐場域，才能在把握癥結(jié)的基礎(chǔ)上找出有效改變的策略與路徑。
（一）制度運行中出現(xiàn)偏差
近年來有很多研究表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)呈現(xiàn)出與國家政權(quán)體系要求不一致的結(jié)構(gòu)特點，歐陽靜在分析中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的結(jié)構(gòu)特點描述為“名實分離”以及由此帶來的“策略主義”的運作方式；也有學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定型于公司化的功能、運動化的運轉(zhuǎn)機制和碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。這些描述真實地反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作實踐的現(xiàn)實場域，成為刺激和強化（弱化）他們能力和觀念的實踐場。這樣的制度運作一方面強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)對上級政府和鄉(xiāng)土社會壓力的靈活應(yīng)對能力，通過“共謀”和“關(guān)系”擺平自己面臨的重重壓力；另一方面卻弱化了官僚體系通常要求的學(xué)習(xí)與落實能力，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至認為學(xué)習(xí)只不過是走過場，搞形式，不能解決鄉(xiāng)村社會面臨的利益問題，更無法滿足權(quán)利意識逐漸強烈的農(nóng)民需求。久而久之，他們的學(xué)習(xí)觀念逐漸淡薄，學(xué)習(xí)能力逐漸下降。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作長久處于“壓力型體制”和“運動性治理”之中，由此形成了“任務(wù)導(dǎo)向型”的工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作常常圍繞上級政府各級部門名目繁多的各種責(zé)任考核與工作檢查開展工作，這種工作模式強調(diào)的是目標(biāo)責(zé)任制下圍繞核心工作完成任務(wù)的能力，帶有極強的實用主義和功利主義色彩， 要求的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“擺平”問題的能力，因此，這樣的工作模式客觀上也導(dǎo)致他們無暇深入學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會上級精神與意圖，導(dǎo)致傳達落實形式化。所以，從根本上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)落實勝任力的弱化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的“名實分離”及其“任務(wù)導(dǎo)向型”工作模式有著密切的關(guān)系。
（二）激勵效應(yīng)不足
自 1994 年國家稅費制改革以來，本來就處于財政危機中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是捉襟見肘，這在山西表現(xiàn)得更為嚴(yán)重，出現(xiàn)了“懸浮型政權(quán)”和“基層政府內(nèi)卷化”現(xiàn)象。對于這一問題的解釋，研究者都提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能弱化以及由此產(chǎn)生的與鄉(xiāng)土社會民眾需求脫節(jié)的緣由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的匱乏與不足，深刻表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所面臨的尷尬境遇：一方面要完成上級政府布置的各項任務(wù)；另一方面，在財政支出與權(quán)力運作上缺少自主性，他們認為自己“權(quán)力小，責(zé)任大”，“壓力大，又無權(quán)也無錢，不好干”，“有權(quán)力的事情都讓上邊接管了，我們就是聽從上面的安排，讓我們做什么就做什么”。這種權(quán)力體系與責(zé)任體系不對等的情況，不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的主動性和積極性，更弱化了他們創(chuàng)新的動力。從這一角度看， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否擁有一定的財政自主權(quán)，在某種程度上體現(xiàn)著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的激勵。
除此之外，從現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵機制看也不盡如人意，盡管國家與地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核與選拔有著一系列的明文規(guī)定和要求，但是，在實際的晉升選拔中卻無力擺脫“潛規(guī)則”的運作。歐陽靜在研究中形象地說明了“關(guān)系”對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷的巨大影響，由此強化的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“關(guān)系”能力，而非創(chuàng)造能力；即使在目標(biāo)責(zé)任制和績效評估的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會按照“晉升錦標(biāo)賽”選擇性地進行工作，對于開拓性的工作不愿考慮。加之， 目前政治生態(tài)中存在的不良狀況也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性減弱；黨的十八大以后，反腐的高壓態(tài)勢在一定程度上也成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“懶政怠政” 的理由與借口，不同程度地存在干部“不作為”現(xiàn)象。因此，建構(gòu)一個責(zé)權(quán)匹配、有效的激勵機制是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新勝任力提升的關(guān)鍵。
（三）傳統(tǒng)文化中存在“官本位”觀念
塞繆爾·亨廷頓認為，文化的重要作用在于它會影響一個社會的進步和成功。中國幾千年的傳統(tǒng) 文化以觀念的形式滲透在人們的大腦中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官本位”觀念的形成就與中國傳統(tǒng)文化有著千絲萬縷的關(guān)系，而這種文化又從官僚體系內(nèi)部與外部的鄉(xiāng)土社會中蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念中。
首先，中國幾千年官僚政治的不良影響依然存在。王亞南曾經(jīng)認為，中國傳統(tǒng)官僚體系中盛行“對上級負責(zé)而不對人民負責(zé)”的認知，這種習(xí)慣性的認識具有較強的侵蝕性和蔓延性，它有時會借助社會風(fēng)氣、家族制度乃至制度的變通強化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“官本位”觀念，成為其行為的“潛意識”指南和解決問題的出發(fā)點。其次，社會中也普遍把“學(xué)而優(yōu)則仕”作為最高追求，中國的鄉(xiāng)土社會表現(xiàn)更甚，作為內(nèi)陸省份的山西這方面尤為突出。我們的調(diào)研也證實了這一現(xiàn)象的普遍存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想中存在
“官本位”觀念最核心的表現(xiàn)就是“管民”意識，而非“為民”思想?！肮苊瘛币馕吨刹繛榇螅ㄎ要氉?，民眾得無條件服從于干部?！盀槊瘛彼枷雱t意味民為大， 民事為重，工作中與民協(xié)商，共同進行公共治理?！肮俦疚弧钡挠^念作為一種根深蒂固的認知與價值無形中占據(jù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想意識，一定程度上侵蝕了其為民眾服務(wù)的觀念，當(dāng)然也弱化了其為人民服務(wù)的動機，導(dǎo)致公共服務(wù)能力普遍不高。綜上可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力的不足有著深刻的制度結(jié)構(gòu)原因和文化緣由。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力的提升路徑
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全面提升其勝任力，這就必須從規(guī)范制度運作、增強激勵效應(yīng)和減弱傳統(tǒng)文化不良影響等幾方面入手。
（一）規(guī)范制度運作，轉(zhuǎn)變工作模式
提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)勝任力的關(guān)鍵在于回歸基層官僚權(quán)力的制度運作，按照官僚體制本身的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職能，擺脫“正式結(jié)構(gòu)的非正式運作”。然而，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力影響和改變 中國鄉(xiāng)土社會中的人情邏輯，也就只能從自身工作模式的改變上降低非正式運作的強度，逐漸推進正式結(jié)構(gòu)的正式運作。因此，需要將“任務(wù)導(dǎo)向型”為主的工作模式轉(zhuǎn)化為“回應(yīng)導(dǎo)向型”為主的工作模式。
“回應(yīng)導(dǎo)向型”工作模式是一種將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作從單純應(yīng)付上級政府和部門的任務(wù)檢查中解放出來，轉(zhuǎn)為關(guān)注和解決農(nóng)民提出來的現(xiàn)實問題的工作模式。這種工作模式要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于農(nóng)民提出的現(xiàn)實困難做到及時回應(yīng)、依法理性積極解決。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部回答或解決不了農(nóng)民提出的問題時，他們自然就要通過學(xué)習(xí)政策，把握中央精神嘗試解決農(nóng)民問題，無形中增強了學(xué)習(xí)動力，變被動學(xué)習(xí)為主動學(xué)習(xí)，進而也找到了宏觀政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實情況的契合點，這就從根源性上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)難的問題。同時，上級政府部門也可以通過創(chuàng)建“一事一應(yīng)”制度，監(jiān)督檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于農(nóng)民問題的年解決率，通過農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部績效評估的做法考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的績效。通過這種制度供給和工作模式的改變， 使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從繁重的檢查任務(wù)中擺脫出來，達到主動學(xué)習(xí)的目的，在思想認識上與上級黨政部門達成一致，進而落實到行動中。當(dāng)然，從另一方面來說， 黨和國家的大政方針如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中更具有指導(dǎo)性和針對性也是需要進一步研究的問題。
（二）健全激勵機制，增強激勵效應(yīng)
激勵是通過有效的制度供給和手段刺激強化組織成員工作積極性，達到組織目標(biāo)的過程，有效的激勵可以在滿足員工一定需要的基礎(chǔ)上更大限度地激發(fā)他們的工作積極性。因此，要想促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新勝任力，上級黨政部門應(yīng)在制度上大膽創(chuàng)新，拓展激勵渠道，增強激勵效應(yīng)。具體可從四方面進行：一是消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財政支持。通過調(diào)查不同規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，撥付財政預(yù)算；同時通過加大對創(chuàng)新項目的專項支持力度，積極推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在這一過程中彰顯組織激勵，變被動為主動，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新能力和市場觀念。二是適當(dāng)放權(quán)，通過深入調(diào)查研究，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)邊界?？梢酝ㄟ^具體分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每一個工作崗位的任務(wù)、權(quán)力與職責(zé)的方法進行確定，并配以相應(yīng)的獎懲機制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作權(quán)責(zé)不對等的問題。三是借助“回應(yīng)導(dǎo)向型” 工作模式，以公共服務(wù)為抓手，建立新的績效考評指標(biāo)體系，并切實以這一考評體系為依據(jù)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)、選拔和晉升。在此過程中，要減少人情關(guān)系干擾，積極推進“陽光評價工程”，彰顯公平公正， 真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部績效評估的積極效用。四是建立完善的容錯糾錯機制。對于那些大膽探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展新思路的干部，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和經(jīng)濟發(fā)展中作出突出貢獻的干部應(yīng)予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo和鼓勵，保護他們的工作積極性，避免產(chǎn)生“多干活多問責(zé)”的不良效應(yīng)。這就需要對每一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作情況作出公正客觀的評價，因此，迫切需要構(gòu)建一套科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的評價體系，從而多渠道提高干部的創(chuàng)新勝任力。
（三）創(chuàng)建健康文化，消除“官本位”觀念
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要達到治理能力現(xiàn)代化，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)勝任力，首要的任務(wù)就是徹底去除“官本位”觀念，切實認識到“為人民服務(wù)”的重要性和緊迫性，這就需要營造良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國官僚體制中的末端并內(nèi)嵌于鄉(xiāng)土社會之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化深受官場文化和鄉(xiāng)土文化的雙重影響，所以，營造良好的政治生態(tài)文化和改造鄉(xiāng)土文化中的不良因素是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化轉(zhuǎn)變的兩個有力抓手，當(dāng)然也是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)勝任力的有效途徑。
營造良好的政治生態(tài)文化，首先應(yīng)杜絕“潛規(guī)則”的盛行，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用過程中的“關(guān)系規(guī)則”，在選人用人中真正做到公平、公開和公正。更為重要的是，要通過全面系統(tǒng)的政治生態(tài)文化建設(shè)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在思想與觀念深處確立正確的為官價值觀。這就需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)和觀念建設(shè)上下大力氣，采取科學(xué)精簡結(jié)構(gòu)、強化制度創(chuàng)新及其效應(yīng)以及學(xué)習(xí)灌輸、行為矯正等多種方式， 多管齊下，共同促進。其次，在官僚體系中應(yīng)真正革除“官大一級壓死人”的行為，上下級官員之間應(yīng)秉持相互尊重、彼此支持的態(tài)度開展工作。對于鄉(xiāng)土社會的文化改造則可以通過鄉(xiāng)規(guī)民約的重建、黑惡勢力的鏟除以及常態(tài)化的民主參與等措施來施行。其中，最為緊迫的是在鄉(xiāng)土社會中創(chuàng)建一套為廣大農(nóng)民普遍接受的價值體系，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的態(tài)度與行為，營造出健康有序的鄉(xiāng)土氛圍。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化的改變只是在外部文化環(huán)境上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)勝任力的提升提供了條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身意志的努力也是其勝任力提高的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變“官本位”觀念不僅迫切需要學(xué)習(xí)新理念、新知識，還需擺正位置，明確角色定位，更需要一定的境界與情懷。
總之，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化需要一批“政治硬、視野寬、素質(zhì)高、能力強、專業(yè)精”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。當(dāng)然，山西在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力方面存在的問題在其他地區(qū)也或多或少地存在著，只有深入基層進行充分的調(diào)查，掌握第一手資料，才能對癥下藥，提出切實可行的措施，并在實踐中逐漸提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，進而為推動國家治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性的保障，這也是本課題研究的旨趣所在。
作者簡介：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，主要研究方向為基層治理、政治文化與政治心理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論探索》 2018年第3期
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