基層基礎工作是支撐中國特色現代國家治理體系的穩固根基，在中國共產黨治國理政的戰略格局中具有舉足輕重的地位。“上面千條線，下面一根針”，基層所承擔的民生服務、社會穩定、公共治理責任越來越多，而基層政府的編制卻沒有增加，使得身兼數職、“5+2”、“白加黑”等現象成為很多基層干部的工作常態。長期的高強度、高壓力的工作狀態，使相當一部分基層干部不堪重負，影響了他們主動擔當作為的積極性，損害了基層社會治理的整體效能。為基層減負和構建簡約高效的基層管理體制成為新時代基層治理現代化的重大議題。中共中央辦公廳為此在2018年10月下發《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》，并于2019年3月印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，決定將2019年作為“基層減負年”，為新時代切實減輕基層干部工作負擔提供了根本遵循。
一、創新政府治理模式，理順不同層級政府的權責利關系
權責相符是現代政府有效運作的基本原則。有權無責容易造成官僚主義，有責無權則會降低管理績效。為了徹底扭轉基層“責權利”不匹配問題，我們需要積極穩妥推進政府管理體制改革。主要戰略舉措包括四方面。一是理順各層級政府職責關系，合理配置各層級政府的事權，逐步健全政府職責體系。要根據事權性質劃分和配置不同層級政府的職責體系，每一層級的地方政府盡量配置相對優勢的事權，突出不同層級政府的職責特點，提高政府管理效率。其中，最重要的就是科學合理區分中央負責、中央和地方共同負責、地方負責的三類事權，解決不同層級政府干什么、誰來干、如何干的問題，盡可能減少不同層級政府之間的職責交叉，清晰界定各層級政府的權力和責任。明晰各層級政府的職責有利于破解層層開會、檢查評比多的痼疾，切實減少“二傳手”干部和官僚主義行為，是為基層政府減負的成功之道。二是積極推動“省直管縣”改革試點，啟動行政管理層級體制改革，減少過多的管理層級，不斷優化國家治理體系，為基層減負奠定更堅實的體制基礎。三是大力推行權力責任清單制度，將政府間權責關系規范化和制度化。切實規范上級黨委政府工作部門的運作，嚴格把關相關文件的簽發和頒布，嚴禁相關部門濫塞“私貨”，防止將部門業務工作隨意政治任務化。上級政府及其職能部門不能動輒以屬地管理的名義，將屬于自己的工作任務壓給基層，并嚴格按照《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》的有關規定，嚴格落實“督查檢查考核事項要減少50%以上”的規定，推行“一年一檢查、一事一張表”檢查制度，大幅度減少檢查頻次和報送材料數量。四是采取有力措施充實基層鄉鎮、街道、社區的編制和人員，盡可能把資源、服務、管理下放到基層，保障基層有人有權有物。以看得見的賦權賦能保障基層政府享有與基層社會治理職能相匹配的權力和資源，切實調動一線基層干部干事創新的自主性和能動性。同時，高度警惕基層工作的過度科層化和行政化，防止形式主義泛濫，將基層的主要工作精力和治理資源投放在諸如經濟發展、維護穩定、群眾工作、民生服務等少數重點任務上，而不是消耗在各種毫無意義的繁瑣程序中。
二、以服務型政府建設為重點，為基層政府賦權定位
上級政府的行政化思維是基層“增負”的重要根源。因此，要真正讓基層“減負”，首先必須讓上級政府“瘦身”，由傳統的全能型政府向現代的服務型政府轉變。深化服務型政府建設，首先要改變甚至摒棄政府權力包攬一切的陳舊觀念，樹立有限政府、責任政府、法治政府和服務型政府理念，充分發揮市場、社會、公民的作用，充分激活基層社會治理的內生活力，為基層“減負”奠定堅實的制度基礎。同時，為基層政府定位賦權，這是為基層干部減負的首要措施。從制度甚至法律角度為基層政府定位，將其在行政管理體制中的基礎性地位予以明確，真正確保基層政府責、權、利的有機統一。只有實現基層治理的法治化，使基層干部有法可依，嚴格在職權范圍內依法行政，才有可能讓基層干部敢于運用制度的武器依法維權，能夠抵擋一些由于上級不合理分派而導致其超負荷運作的工作任務，真正填補為基層政府不合理增負的制度漏洞。另外，要在增強人民群眾自主性和有效監督上下功夫，使各級政府有壓力和動力真正將政府職能的重心轉變到民生服務上來，從而減少其對基層的加碼和增負。總之，積極推進服務型政府建設，為基層政府準確定位，并有效賦權增能，既可以讓上級政府達到行政事務瘦身的目的，更可以有效消除讓基層政府增負的制度根源，為基層干部真正“減負”。
三、健全政府考核評價體系，切實減少針對基層的各類考核評比
完善考核體系，改變考核方式，建立一套科學、完善的政府績效評價機制，引導各級黨政領導干部牢固樹立正確政績觀，是為基層減負的有效途徑。一是上級政府在制定各項需要下級政府完成的指標時，必須做到決策科學化、民主化，經過充分的論證和討論，實事求是制定發展目標和各項指標。考核內容和指標必須更加全面、辯證，既注重考核發展速度，更注重考核發展方式、發展質量；既注重考核經濟建設情況，更注重考核經濟社會協調發展、維護社會穩定、保障和改善民生的實際成效，合理設置考評內容和考評指標，科學分配指標權重。二是考核內容要避免“一刀切”，因地制宜，堅持定性和定量結合，主觀努力和客觀條件結合，不能層層加碼把責任和問題都推給下級和基層。對下級政府和黨政干部的評價，既要看其對上級政府下達任務和指標的完成情況，也要看其主觀努力程度，更要看群眾的認可和滿意程度。考核內容要體現民本性，加大對社會治理和民生服務的考核力度，圍繞群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，將就業、社會保障、扶貧幫困、生產生活環境、群眾生活水平以及機關作風問題等涉及群眾利益的內容，列入考核范圍并切實擴大考核權重。三是為考核指標體系“瘦身健體”，績效指標數量實行總量控制。一方面，未經審批，各部門各單位不得在部門單位文件中將某項工作納入績效考評范圍；另一方面，讓檢查監督真正下探到“基層”，大力開拓基層民眾監督政府的渠道和機制，用成本低、數量大、時刻能發揮作用的民眾監督和輿論監督，提升基層監督的深度和效度，在各級考評問責制度安排中細化民主評議指標，提升民主評議占比。四是減少和慎用“一票否決”的考核方式。要大量縮減“一票否決”的數量和評級，尤其要降低“一票否決”的處罰范圍和力度。建立健全容錯糾錯機制，寬容基層干部在改革創新中的失誤，切實為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。整體而言，改進政府績效考核的方向是弱化績效評估的問責取向，同時強化績效評估在推動組織學習和創新中的作用，實現績效考核的功能轉型。
四、發揮基層黨組織和黨員在公共服務網絡中的獨特優勢
基層黨組織是我國基層社會治理的關鍵主體和領導力量。加強黨的基層組織建設，確保基層黨組織成為社會治理領導核心。激活基層治理的內源性力量，充分發揮基層黨組織和黨員在公共服務網絡中的獨特優勢，是新時代切實為基層減負和推進基層治理現代化的主要途徑。加強基層黨組織的服務能力建設，轉變觀念和行為方式，實現由“管理”到“服務”的功能轉型。同時，實現黨組織的組織嵌入和價值引領，將黨組織深深融入行政組織、市場組織、社會組織和群眾組織中去，例如在業委會和物業公司中建立黨支部，注重培育凝聚力和號召力以形成基本公共服務供給的合力，為多元主體的制度化聯系奠定堅實的政治基礎。另外，充分發揮基層黨組織的社會整合作用，將基層分散的人力、物力和組織資源統籌協調起來，釋放和挖掘基本公共服務供給的內生動力。加強網格黨組織建設，積極建立網格黨支部或黨小組，推薦優秀黨員網格員擔任網格黨支部書記或黨小組長；發揮黨員網格員的主導作用，引導網格內無職黨員、信息員、志愿者、群眾骨干、社會組織、商業組織和群眾組織等參與網格服務，建立以黨員網格員為骨干的網格服務團隊；加強基層黨組織服務民生的能力，按照群眾的需求和意愿提供服務，主要為解決群眾上學、看病、就業、養老、住房等實際困難提供精準化精細化的基本公共服務，并充分運用民主協商、耐心說服和典型示范等方法教育引導群眾，團結帶領群眾共同創造幸福美好生活，充分彰顯黨組織在基層治理格局中的政治優勢。
作者系武漢大學馬克思主義學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號（原創）
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