摘要：基層組織是政策的主要執(zhí)行者。政策目標難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識和社會資本、官僚機構(gòu)中信息傳遞和相機處理事務(wù)不靈活, 以及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式給基層組織設(shè)立激勵機制帶來了特殊困難。基層治理容易產(chǎn)生兩種官僚主義, 其一是文牘主義, 其二是形式主義。文牘主義是指過多的制度、規(guī)則、要求、說明、解釋等;形式主義則是指上級政府為基層組織制定嚴格的執(zhí)行政策的程序因不切實際或無人監(jiān)督而流于形式。當政策目標不容易度量, 而各級政府和政府各部門因掌握公共權(quán)威控制權(quán)都可以監(jiān)督、檢查基層組織時, 基層治理便容易產(chǎn)生文牘主義;當政策執(zhí)行效果依賴基層組織的地方性知識和社會資本、而公共權(quán)威控制權(quán)不能轉(zhuǎn)讓時, 基層治理便容易產(chǎn)生以政策的執(zhí)行程序代替政策具體執(zhí)行的形式主義。改進基層組織的激勵方式首先需要確立縣一級政府在執(zhí)行政策上的權(quán)威;其次是建立村民議事會, 完善村民自治制度, 鼓勵農(nóng)民參與政策落實, 讓農(nóng)民而不是各級政府評價政策效果, 監(jiān)督政策執(zhí)行過程。
關(guān)鍵詞：基層治理; 激勵; 文牘主義; 形式主義;
長期以來, 效率不高已被認為是政府部門或官僚制的普遍特征。威爾遜曾指出, 政府部門因為約束太多, 無權(quán)合法保留自己機構(gòu)掙得的收入并用于員工福利, 無權(quán)自主調(diào)配生產(chǎn)要素和自主選擇工作范圍, 必須完成上級下達的所有任務(wù), 結(jié)果出現(xiàn)官員對制約條件的擔心超過對工作任務(wù)的擔心, 只在意過程而不是結(jié)果, 工作上怕?lián)L險、畏葸不前, 管理人員增加、管理自主權(quán)減少等系列問題。1尼斯卡南則認為, 官僚制既不關(guān)心公共利益, 亦不關(guān)心政治家設(shè)定的政治目標, 他們關(guān)注的只是可由其任意支配的預(yù)算最大化。2政府部門為社會提供公共產(chǎn)品而存在, 其效率低下意味著居民的福利損失, 進而也就意味著政治家的民意損失。那么, 政治領(lǐng)導人為何不設(shè)法改進激勵機制、提高政府部門工作人員的積極性和組織的效率?
基層組織是政策的主要執(zhí)行者, 他們接受上級政府領(lǐng)導并貫徹其意志, 其內(nèi)部也是一個層級體系, 形成另一層委托代理關(guān)系。我們認為, 政策目標難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識和社會資本、官僚機構(gòu)中信息傳遞和相機處理事務(wù)不靈活, 以及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式給基層組織設(shè)立激勵機制帶來了特殊困難。當政策目標不容易度量、而各級政府和政府各部門因掌握公共權(quán)威控制權(quán)都可以監(jiān)督、檢查基層組織時, 基層治理將出現(xiàn)過多的制度、規(guī)定、要求等, 從而產(chǎn)生文牘主義;當政策執(zhí)行效果依賴基層組織的地方性知識和社會資本、而公共權(quán)威控制權(quán)不能轉(zhuǎn)讓時, 基層治理將出現(xiàn)上級政府制定嚴格的程序、要求基層組織按程序執(zhí)行政策的現(xiàn)象, 制定的程序不切實際或無人監(jiān)督執(zhí)行時便產(chǎn)生了形式主義。
一、一般問題
(一) 政策效果度量的困難
基層組織縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會主要執(zhí)行國家政策, 因此, 可視為上級政府的代理者。按照標準的委托代理關(guān)系, 在不確定的社會經(jīng)濟環(huán)境中, 委托人和代理者之間存在信息不對稱。這時, 由于效用函數(shù)不一致, 代理者并不唯委托人意志是從, 而是有機會追求自己的利益。委托人與代理者之間信息不對稱主要表現(xiàn)在三方面: (1) 逆向選擇; (2) 道德風險; (3) 代理者更了解行動的效果。逆向選擇主要指, 事前, 代理者擁有一些委托人不知曉的信息, 如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更知道本鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行政策的能力, 村委會掌握一些地方性知識和習俗、在扶貧和分配低保指標時更知道誰家最困難等。道德風險是指, 事后, 即委托人與代理者達成合約后, 由于社會經(jīng)濟環(huán)境的不確定性, 代理者有機會為了自己利益采取損害委托人的隱藏行動, 如執(zhí)行政策時不認真、遇事相互推諉、轉(zhuǎn)移政策專項資金等。代理人更了解行動后果是指, 事后, 代理者比委托人更知道一項任務(wù)的實際效果, 3如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會比上級政府更知道政策的投入產(chǎn)出是否合理, 政策是否最終惠及農(nóng)民, 誰是政策真正的受益者等。這方面與逆向選擇的區(qū)別是, 代理者獲得的信息優(yōu)勢是在任務(wù)完成之后, 而不是事前。
在政策執(zhí)行過程中, 上級政府在如何激勵基層組織時除遇到上述一般信息不對稱問題外, 還存在一些特殊困難。首先, 市場中的經(jīng)濟組織通常具有單一目標, 主要是追求利潤最大化, 這一目標可以比較準確衡量。政府部門則一般提供公共產(chǎn)品, 這些公共產(chǎn)品或者具有非競爭性和排他性, 或者是基于社會公平的角度來開展的, 如九年制免費義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療保險等。政策的效果即使可以度量, 但由于只由政府單一部門提供, 不存在產(chǎn)品的市場競爭, 因此也就很難知道生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品的真實成本, 從而更難知道政策執(zhí)行者的努力程度。4其次, 政策經(jīng)常是定性的, 偏好不同的人群對政策目標有不同理解。5如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出鄉(xiāng)風文明, 收入水平較高、長時間外出打工、年齡較小的村民可能追求工業(yè)和城市文明;而收入水平較低、在家務(wù)農(nóng)為主、年齡較大的村民可能更加認同傳統(tǒng)農(nóng)耕文明。如果采取指標對鄉(xiāng)風文明進行量化, 指標要么是不完全的, 要么不同的指標會產(chǎn)生沖突。第三, 政策的目標常常是多維而不是單一的。6再以中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例, 該戰(zhàn)略包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效以及生活富裕五個方面, 涉及政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等, 需要多部門合作實施。當上級政府督促鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進時, 該如何用指標分別衡量五個方面后、再給出一個什么樣的權(quán)重將五個指標綜合成一個反映鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進度的指標呢?第四, 部分政策的作用是長期的, 效果不會即期顯現(xiàn), 如土地綜合整治、水利工程修建等農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目, 再如針對農(nóng)村人力資本提高的義務(wù)教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生保障制度建立等, 這些政策的效果在短期內(nèi)是無法度量的。
(二) 官僚機構(gòu)及公共權(quán)威配置
市場中結(jié)成的委托代理關(guān)系是不同要素所有者為追求合作達成的合約。事前, 無論是委托人還是代理者, 他們都擁有自己要素的產(chǎn)權(quán), 通過市場自主選擇合作對象。合作中關(guān)于要素的使用、收益的分配、誰來行使權(quán)威等, 都是通過談判來決定并以合約的方式規(guī)定下來。而且, 合約給所有合作者保留有退出的通道。政府中的機構(gòu)和組織不同, 政府很少會因某項政策設(shè)置專門的執(zhí)行機構(gòu)。事實上, 執(zhí)行政策前各部門、機構(gòu)已經(jīng)設(shè)定。而且, 在政府機構(gòu)或組織內(nèi)部, 誰來行使權(quán)威制定政策、誰來具體落實和執(zhí)行政策、誰來監(jiān)督政策執(zhí)行等, 這些事前已被決定。在政府組織內(nèi)部, 信息如何收集和傳播、如何匯總和分析、如何評估政策效果, 都必須遵循一定的程序。換言之, 政府中的組織其相機行事的權(quán)力更少。
市場中通過合約結(jié)成組織時, 要素所有者須讓渡自己的產(chǎn)權(quán), 組織的所有權(quán)即最終權(quán)威是由剩余控制權(quán)定義的。由于不確定性, 合約一定是不完備的, 要素所有者誰擁有企業(yè)剩余控制權(quán)根據(jù)收益最大化原則由談判決定, 通常由所擁有資產(chǎn)的專用性強、需要特殊激勵的成員獲得。7與市場中的組織不一樣, 政府組織行使的是公共權(quán)威, 這種公共權(quán)威不管來源如何, 它是以國家政權(quán)等暴力工具為支撐的。8而且, 對公共權(quán)威的控制權(quán)行使由制度事前規(guī)定, 不可以像經(jīng)濟組織中那樣通過談判決定。所以, 在政府組織內(nèi)部, 在關(guān)于某項政策的執(zhí)行上, 上一級政府可以給下一級政府授權(quán), 分配某些權(quán)利和責任。但是, 落實和執(zhí)行政策的公共權(quán)威的控制權(quán)始終掌握在上一級政府手中, 譬如對政策的解釋、對政策最終效果的評價、特殊情況下對政策的廢棄等, 這些最終是由上級政府負責的。這種公共權(quán)威的控制權(quán)分配方式可以幫助基層組織應(yīng)對環(huán)境不確定性, 給不切實際的政策糾偏, 但是也給具體的政策執(zhí)行者帶來了干預(yù)。此外, 當預(yù)期上級政府最終可能會干預(yù)政策的結(jié)果時, 執(zhí)行者會覺得沒有必要按最優(yōu)路徑落實政策, 從而削弱了基層政府執(zhí)行政策時的激勵。
(三) 激勵機制設(shè)置的難題
根據(jù)顯示原理可知, 為保證合作順利進行, 委托人須設(shè)置讓代理者滿足的參與和激勵相容的約束條件。9也就是說, 委托人需要為代理者擁有的信息優(yōu)勢支付租金。當然, 這只是就委托代理的一般性質(zhì)而言。對于基層組織實施的公共政策, 如果政策是定性的, 或者政策效果不能即期顯現(xiàn), 意味著作為上級政府的政策制定者不能準確知道自己的收益函數(shù), 因而也就很難設(shè)置讓政策執(zhí)行者激勵相容的約束條件。對于目標單一且效果可度量的政策, 如果制定的政策提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)沒有市場價格作參考, 這時執(zhí)行政策的基層組織容易夸大成本。政策制定者可以設(shè)置標尺競爭來降低政策執(zhí)行成本, 但這需要各基層政府或組織面臨相同的社會經(jīng)濟條件。當基層政府或組織執(zhí)行政策時面臨的資源條件、發(fā)展水平、人力資本不相同時, 則需要政策制定者準確知道且在設(shè)置標尺時考慮這些不同約束條件對政策效果的影響。而且, 標尺競爭一般只是偶爾適用, 經(jīng)常采用時標尺競爭變成參與者之間的重復(fù)博弈, 這時基層組織容易合謀欺騙政策制定者和監(jiān)管者。10而對于目標多維的政策, 如果目標都可度量, 則需要正確確定各目標的權(quán)重, 以便客觀反映社會對各目標的偏好;如果只有部分目標可度量, 考核政策執(zhí)行效果時, 目標可度量的政策部分常常會被執(zhí)行者投入過多的資源, 而目標難以度量的政策部分常常會被執(zhí)行者忽視。11
市場中運行的經(jīng)濟組織的所有權(quán)分配是服從利益最大化原則的。經(jīng)濟組織根據(jù)不同的信息結(jié)構(gòu)、各要素所有者擁有資產(chǎn)的不同專用性設(shè)置不同的激勵方式, 形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在政府組織中, 由于公共權(quán)威的最終控制權(quán)不能轉(zhuǎn)讓, 永遠只由上級政府所有, 意味著激勵結(jié)構(gòu)很難根據(jù)政策性質(zhì)隨機應(yīng)變。如果一項政策只是常規(guī)性事務(wù), 即政策執(zhí)行的條件、政策面臨環(huán)境的可能變化以及這些變化對政策的影響都能一一列舉出來, 上級便可以與下級政府就政策執(zhí)行達成一個關(guān)于權(quán)利和責任分配的完全合約, 這時的政策執(zhí)行沒有什么困難。然而, 一旦政策執(zhí)行具有復(fù)雜性, 如執(zhí)行過程中需要大量的地方性知識, 需要搜尋大量的信息, 需要進行地方動員, 這時, 這種永遠由上一級政府掌握公共權(quán)威控制權(quán)的委托代理關(guān)系便顯得僵化, 治理體系不能設(shè)立靈活的激勵結(jié)構(gòu)來調(diào)動基層組織執(zhí)行政策的積極性, 降低政策執(zhí)行成本。
概言之, 政策目標難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識和社會資本、官僚機構(gòu)中信息傳遞和相機處理事務(wù)的不靈活以及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式給基層治理設(shè)立激勵機制帶來了特殊的困難。那么, 是否可以通過懲罰、制裁或高壓的政治運動來迫使基層組織努力執(zhí)行政策?我們認為這種負面激勵方式產(chǎn)生的作用是有限的, 因為首先, 對于目標難以度量或結(jié)果需要長時間后才能顯現(xiàn)的政策, 基層組織的努力程度也是難以度量的, 只要不出現(xiàn)大的錯誤, 上級政府懲罰和制裁實際上沒有依據(jù)。懲罰和制裁越重, 為了避免自己犯錯, 基層組織會變得更加謹慎而不敢作為;其次, 懲罰和制裁太重, 組織內(nèi)部成員之間、組織之間為避免相互牽連, 可能出現(xiàn)不敢披露信息、互相隱瞞的合謀現(xiàn)象。基層治理激勵的難題意味著上級政府可能采取更多的監(jiān)督, 包括各種檢查、各種會議、要求基層各種匯報和計劃等。監(jiān)督本身是有成本的, 需要耗費大量時間、人力和物力, 因此, 上級政府的監(jiān)督必然是不完全的, 并可能出現(xiàn)文牘主義和形式主義。
二、文牘主義
(一) 何謂文牘主義
文牘主義是指過多的制度、規(guī)則、要求、說明、解釋等, 結(jié)果導致大量無意義的文案工作、太多的約束、無緣無故的拖延、組織的低效率、組織內(nèi)部成員及利益相關(guān)者的挫折感。文牘主義屬于一種典型的官僚主義, 既存在于政府組織中, 也存在于大型公司、大學、非政府組織中。Bozeman認為, 文牘主義是組織中制度和規(guī)則的一種病態(tài), 這些制度、規(guī)則、要求仍起作用, 執(zhí)行這些制度、規(guī)則和程序需要耗費大量的人力、財力和物資, 但無助于組織目標的實現(xiàn)。12文牘主義不僅存在于組織中, 而且也存在于政策執(zhí)行中。任何一項政策都有關(guān)于誰來執(zhí)行、如何調(diào)配人財物、涉及的人群、準入條件、誰來監(jiān)督評估等方面的規(guī)定和制度, 當這些規(guī)定和制度不當或過于繁瑣時便產(chǎn)生了文牘主義。文牘主義還存在于組織與組織之間、組織與居民之間的互動和交流中, 當交流不充分、信息不透明時, 可能會產(chǎn)生更多的解釋、說明、匯報等工作。
概言之, 基層治理中遇到的文牘主義大致有三類, 分別是:組織中制度和規(guī)則的不當和繁瑣, 政策執(zhí)行程序和規(guī)定的不當和繁瑣, 組織之間及組織與居民之間交流的不當和繁瑣。文牘主義有多種表現(xiàn), 最明顯的有: (1) 不斷下發(fā)政策文件且部分政策文件內(nèi)容空洞、目標大而無當; (2) 召開各類會議, 經(jīng)常出現(xiàn)同一會議內(nèi)容卻要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會重復(fù)參加的現(xiàn)象; (3) 填寫各類報表, 撰寫各類總結(jié)報告, 經(jīng)常出現(xiàn)文件剛下達、工作剛部署便要求基層寫出工作進程、成績和經(jīng)驗材料; (4) 各級政府、政府各部門下鄉(xiāng)入村檢查, 并且要求基層準備各種匯報材料, 工作要有亮點; (5) 實行所謂痕跡管理, 各類文件要求開會傳達且有傳達記錄, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)工作需要與農(nóng)戶拍照上傳證明確實下了鄉(xiāng); (6) 執(zhí)行政策時要求單位或個人填報各種表格, 提交各種證明材料, 辦理各種審批和手續(xù)。
(二) 文牘主義的問題
文牘主義意味著太多的規(guī)制。根據(jù)對85個國家關(guān)于規(guī)制對企業(yè)創(chuàng)辦影響的研究, 過多的規(guī)制導致了過高的企業(yè)準入成本、嚴重的腐敗以及大量地下經(jīng)濟。13就基層治理而言, 當基層組織內(nèi)部成員感覺大量繁文縟節(jié)不產(chǎn)生任何價值時, 其工作無疑是被動和低效的。因為遵守和執(zhí)行各項制度需要花費人財物力, 文牘主義造成大量資源浪費, 減少了政府組織提供的公共服務(wù), 降低了政策執(zhí)行的效果。文牘主義在極端情況下甚至出現(xiàn)以會議落實會議、以文件落實文件的情況。結(jié)果, 政府組織空耗大量行政經(jīng)費, 其成員則天天疲于奔命應(yīng)付, 而政策卻反而沒時間和精力落實。
當符合條件的農(nóng)村居民申請政策優(yōu)惠或福利卻需要填大量表格、辦各種手續(xù)、跑多個部門蓋章審批時, 這位農(nóng)村居民實際得到的福利因為時間成本便大打折扣。這將影響基層政府和組織的信譽, 造成農(nóng)民與政府的疏離。文牘主義可能加劇農(nóng)村社會中的不平等, 因為貧困者可能接受的教育水平更低, 更難應(yīng)付各種表格和手續(xù), 從而更可能得不到政策規(guī)定本該得到的優(yōu)惠和福利。需要注意的是, 文牘主義實際上為腐敗提供了機會, 當關(guān)于一項惠農(nóng)政策的申請過程和手續(xù)過于繁瑣時, 農(nóng)民很難了解政策的真實內(nèi)容、申請的準入條件、需要辦理哪些手續(xù), 知曉這些過程和規(guī)定的成員就有條件從中套利, 或者從符合條件的申請者中收受賄賂, 或者出售這些優(yōu)惠或福利指標給本不夠條件的農(nóng)戶獲取利益。
(三) 文牘主義產(chǎn)生的原因
大量文獻是從公共選擇或新政治經(jīng)濟學理論來解釋文牘主義的。如Kaufman認為, 政府作為人民的代表, 必須滿足社會大眾對公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求, 由于各人需求不同且存在不同利益集團, 政府為滿足各種需求便建立了各種制度和規(guī)則, 結(jié)果產(chǎn)生了堆積如山的官方文件及眼花繚亂的程序迷宮。所以, 文牘主義是公地悲劇在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。14Banerjee則認為, 在發(fā)展中國家, 政府官員常常故意設(shè)置各種規(guī)制從國家提供給窮人的福利項目中尋租。15不過, Bozeman指出, 即使不考慮政府組織中成員的自利動機, 理性有界及社會經(jīng)濟條件變化也將導致組織和政策執(zhí)行時出現(xiàn)文牘主義。Bozeman將文牘主義原因歸為兩類, 一類是因為一開始考慮不周而制定了不起作用的制度、規(guī)則和要求, 如錯誤地估計了規(guī)則作為手段與所要達到的目的之間的關(guān)系, 過于強調(diào)了規(guī)則的控制作用等;一類是制度、規(guī)則和要求一開始是起作用的, 但隨著時間變化, 這些制度、規(guī)則和要求的本來意義被扭曲或出現(xiàn)了歧義。或者, 隨著時間的變化, 組織的目標或政策執(zhí)行的手段發(fā)生了改變。結(jié)果, 原來的制度、規(guī)則和要求成了不起作用的繁文縟節(jié)。16
Kaufman、Banerjee、Bozeman提到的這些原因在基層出現(xiàn)的文牘主義中肯定存在, 但不是系統(tǒng)性的、主要的原因。基層治理中產(chǎn)生文牘主義首先是因為政策目標難以度量。當農(nóng)村政策目標是定性的、即期不能顯現(xiàn)、目標多維, 或者政策的效果很難準確獲得時, 結(jié)果很難避免: (1) 政策制定者、監(jiān)督者需要不斷開會、發(fā)文來解釋政策的意圖、要達到的目標、主要的內(nèi)容、執(zhí)行條件等; (2) 制定的政策可能目標不切實際, 缺乏一些執(zhí)行的手段和條件, 制定者和監(jiān)督者需要下級組織和基層政府不斷匯報, 發(fā)現(xiàn)政策是否切合實際, 并根據(jù)需要不斷進行調(diào)整, 防止政策在執(zhí)行中偏差太大; (3) 在沒有具體目標可考核的情況下, 監(jiān)管者將執(zhí)行政策的具體過程甚至具體動作納入考核, 要求基層組織填各種表格, 寫各種總結(jié)匯報材料, 并留下工作痕跡; (4) 基層組織在上級政府要求嚴、監(jiān)督緊的情況下, 為表明自己政策執(zhí)行認真, 也會開更多的會, 要求下一級組織及農(nóng)民填更多的表格, 并留下工作痕跡。
基層治理中產(chǎn)生文牘主義其次是因為政府的組織形式及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式。20世紀50年代, 為快速推進工業(yè)化, 我國建立了嚴格的計劃經(jīng)濟體制, 中央政府設(shè)立多個部門, 實現(xiàn)從生產(chǎn)到流通到消費的全面管理和控制。與此同時, 為了動員社會資源, 行政組織上設(shè)置了從中央到省、地、縣、人民公社五級政府。改革開放以后, 市場開始在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用, 但中央政府仍保持強大的宏觀調(diào)控能力, 同時加大了對公共服務(wù)的提供和社會管理, 政府部門并未減少;行政上全國仍實行五級政府, 雖然人民公社被廢除, 但鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府被設(shè)立以行使農(nóng)村基層行政職能。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十五條, “全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān), 都服從國務(wù)院。”這就是說, 組織中的下級政府必須接受上級政府的領(lǐng)導, 其行使的公共權(quán)力的最終控制權(quán)掌握在上級政府手中。這種多層級、多部門的政府組織形式及公共權(quán)力分配方式給基層執(zhí)行政策時帶來了兩個問題:首先, 任何信息, 無論采用談話、文字還是圖像, 在傳遞過程中都可能失真, 從而產(chǎn)生交易成本。17也就是說, 政府層級越多, 政策被扭曲的可能性越大, 政策執(zhí)行時就需要更多的交流、解釋和監(jiān)督;其次, 當一項政策涉及多個部門時, 勢必發(fā)生各級政府、各個部門發(fā)文、開會、檢查、作報告、要求基層寫總結(jié)、作匯報、填表格等現(xiàn)象。
三、形式主義
(一) 什么是形式主義
Rawls在論述社會如何實現(xiàn)公平的機會平等時提到了三種程序正義, 其一是完美程序正義, 特點是有不依賴于且先于程序的評價結(jié)果的標準, 并且可以設(shè)計出達到所需結(jié)果的程序;其二是不完美程序正義, 特點是盡管有獨立的評價標準, 但要設(shè)計出必然達到所需結(jié)果的程序并不可行;其三是純粹程序正義, 特點是沒有一個獨立的評價標準, 但可設(shè)計出達到所需結(jié)果的程序。純粹程序正義的優(yōu)勢是一旦正確設(shè)定了程序, 無須再跟蹤無窮無盡的社會條件和人際關(guān)系變化, 社會仍能達到所需的結(jié)果。18羅爾斯提出的程序正義, 或其引申的含義已廣泛地在政策制定、法律和政策執(zhí)行領(lǐng)域被采用。以政策執(zhí)行為例, 程序的合理和正當性規(guī)定了執(zhí)行手段和步驟的合理和正當性, 從而引導政策執(zhí)行達到預(yù)期的結(jié)果。而且, 程序的合理和正當性有助于保護個人權(quán)利和社會參與, 其本身具有獨立的內(nèi)在價值。
給基層組織制定執(zhí)行政策的程序的正義性, 或合理性、正當性并不必然獲得。程序是理性的產(chǎn)物, 因為個人理性有界, 加上社會、經(jīng)濟環(huán)境的復(fù)雜性及不斷變化, 由上級政府規(guī)定的執(zhí)行政策的程序必然是不完備的。政策是利益調(diào)整, 執(zhí)行政策的程序未必完全公正、合理。最重要的是, 程序只是表明執(zhí)行政策時須采取的行動步驟, 程序不會自己執(zhí)行。當制定的程序不符合實際情況或達不到與基層組織激勵相容時, 程序在執(zhí)行政策時就不會被遵守。極端地, 當程序缺乏監(jiān)督執(zhí)行時, 基層可能出現(xiàn)有執(zhí)行政策的程序而無落實政策的行動的情形。當程序不切實際成為擺設(shè), 或者以程序代替政策具體落實時便出現(xiàn)了形式主義。形式主義是官僚主義的另一種形式, 它與文牘主義是有區(qū)別的。文牘主義是過多的制度、規(guī)則、要求等, 文牘主義因消耗人財物力而延誤政策執(zhí)行甚至使政策落空, 但文牘主義是要執(zhí)行政策的。形式主義以政策的執(zhí)行程序代替政策的具體執(zhí)行, 考核政策執(zhí)行時以檢查執(zhí)行程序正不正確為主, 而不問實際結(jié)果如何。
(二) 形式主義的表現(xiàn)及問題
應(yīng)該說, 目前基層治理中形式主義是比較嚴重的。在我們近幾年調(diào)查的行政村, 村會議室、村公告欄基本上貼滿了關(guān)于各種事務(wù)的辦事指南、審批流程等, 關(guān)于村委、村黨委的會議制度、工作制度、公開制度、管理制度、議事規(guī)則、議事程序等, 關(guān)于村級綜合服務(wù)中心的工作職責、工作流程圖、工作模式、行為規(guī)范等, 關(guān)于村民監(jiān)督委員會的調(diào)解規(guī)則、調(diào)解步驟等。在目前的行政村, 村委和村黨委一般是3～5人, 而且多交叉任職, 主要負責人實際上是黨支部書記、村委會主任及村文書。而且, 村是一個熟人社區(qū), 大家知根知底, 形成了一個信任網(wǎng)絡(luò), 19針對村民的一些重要事務(wù), 必要的辦事規(guī)則和程序是肯定需要的, 但村民之間、村干部之間、村民與村干部之間辦事和交流主要憑相互間信任而不是程序, 很多規(guī)則、流程、程序只是要表現(xiàn)或希望表現(xiàn)村委、村支部辦事如何規(guī)范的形式主義。形式主義的另一種表現(xiàn)方式是樹典型或建樣板工程。對于上級政府督促和考核比較緊的政策, 只制定執(zhí)行政策的程序是不夠的, 為了應(yīng)付檢查和監(jiān)督, 基層組織便會建設(shè)幾個樣板工程, 專供各級政府、政府各部門參觀和檢查。
形式主義導致基層組織成員將大量時間和精力花在討論執(zhí)行政策的程序而不是如何落實政策上, 既浪費了行政資源, 又降低了公共服務(wù)提供的效率和水平。形式主義使中央政府制定的系列惠農(nóng)政策落空, 減少了農(nóng)村居民的福利水平。興建樣板工程的形式主義則造成公共資源在地區(qū)間分配不均, 在決定何地樹典型和興建樣板工程時, 容易產(chǎn)生政策尋租和腐敗現(xiàn)象, 使農(nóng)民失去對基層組織的信任。最嚴重的是, 形式主義扭曲了信息, 基層因為敷衍, 不能如實反映政策的效果和執(zhí)行中存在的問題, 結(jié)果上級政府不僅不知道農(nóng)民的真正需求及該如何完善今后的政策, 而且可能會誤認為各項政策很合理、受到普遍歡迎、容易執(zhí)行, 于是頒布更多的政策, 進而導致更多的形式主義, 浪費更多的人財物力。
(三) 形式主義產(chǎn)生的原因
基層治理中出現(xiàn)的形式主義與執(zhí)行者擁有專用性資產(chǎn)及公共權(quán)威控制權(quán)的配置方式有關(guān)。政策的效果取決于政策制定者、監(jiān)督者及執(zhí)行者之間的合作。對于不同的政策, 執(zhí)行者在其中起不同的作用, 須采取不同的激勵方式。部分政策的效果及執(zhí)行者的努力程度是容易度量的, 如農(nóng)村義務(wù)教育達標、合作醫(yī)療參與率達標等, 對此類政策的執(zhí)行者采用一般的激勵方式即可。還有部分政策則不僅效果難以度量, 而且需要政策執(zhí)行者投入專用性資產(chǎn)。專用性資產(chǎn)是指政策制定者和監(jiān)督者無法通過市場或行政命令獲得, 只由政策執(zhí)行者控制的物質(zhì)資本、社會資本和信息, 如興建道路、水利、垃圾處理等公共項目時需要地方性知識, 需要村干部利用信任網(wǎng)絡(luò)、動用社會資本在村內(nèi)進行社會動員、在成員之間協(xié)調(diào)關(guān)系調(diào)整土地;在扶貧救濟項目中, 需要村委會提供符合條件的農(nóng)戶的人口、生產(chǎn)、消費、收入等方面信息。這些信息之所以屬于專用性資產(chǎn), 不僅是因為村委會主要成員與村民生活在一個村莊, 對農(nóng)戶的資源秉賦、技術(shù)水平、生產(chǎn)能力、勞動力情況比較熟悉, 而且還因為在經(jīng)濟活動復(fù)雜、準確統(tǒng)計收入困難、村民因爭低保或貧困戶指標發(fā)生沖突時, 只有村委會才能平息這些沖突, 解決內(nèi)部之間的矛盾。執(zhí)行者擁有的專用性資產(chǎn)使其成為政策執(zhí)行過程中的實際權(quán)威。20市場中的經(jīng)濟組織通過所有權(quán)安排來激勵擁有專用性資產(chǎn)強的成員, 即誰擁有的資產(chǎn)專用性強, 誰將獲得企業(yè)的剩余控制權(quán)和索取權(quán)。政府組織由于行使的是公共權(quán)力, 其控制權(quán)最終不可轉(zhuǎn)讓, 上級政府就需要設(shè)置一種特殊的激勵機制, 一方面確保執(zhí)行者按上級政府意志行事, 另一方面能最大限度地調(diào)動執(zhí)行者的積極性, 充分發(fā)揮其專用性資產(chǎn)的作用。這種特殊的激勵機制便是程序正義或程序正當, 通過制定一套嚴格的程序, 要求基層組織按程序執(zhí)行政策, 避免各級政府不當?shù)母深A(yù)。
本世紀初, 我國開始進入以工補農(nóng)、以城促鄉(xiāng)發(fā)展階段。2003年中共十六屆三中全會明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略, 2004年中央一號文件提出按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求, 對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村實施“多予、少取、放活”的發(fā)展方針。2005年中央政府提出新農(nóng)村建設(shè)以來, 從中央到地方, 各級政府增大了對農(nóng)村道路、水利、飲水安全、土地整治、生態(tài)改善、垃圾處理、農(nóng)村教育、醫(yī)療、扶貧救濟、養(yǎng)老保障等方面的投入, 旨在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件, 提高農(nóng)民收入, 縮小城鄉(xiāng)居民之間享受的基本公共服務(wù)的差距。因為投資量較大, 項目較多, 政策制定者和監(jiān)督者缺乏必要的人財物力對諸多項目和政策進行監(jiān)管。而且, 這些項目、政策與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活密切相關(guān), 需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的積極性。為了保證政策執(zhí)行公平、提高項目的實施效率、減少執(zhí)行中的尋租和腐敗行為, 政策制定者和監(jiān)督者便制定了系列約束執(zhí)行者的程序, 希望以此規(guī)范執(zhí)行者的行為。當時間緊、任務(wù)多、要求嚴時, 制定的程序無疑也多;當程序不合理, 執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督時, 程序也就沒有起實際作用, 監(jiān)督政策執(zhí)行的程序便成了形式主義。
四、改進基層組織的激勵方式
文牘主義和形式主義曾被認為是政府組織中干部的思想和認識問題, 是工作不踏實的表現(xiàn)。事實上, 文牘主義和形式主義歷史上就十分盛行, 這兩種官僚主義耗費了行政資源, 使基層行政工作人員疲于應(yīng)付, 失去工作的積極性。而且, 文牘主義和形式主義將導致吏治腐敗, 國家行政系統(tǒng)沒有效率, 因為“夫法制繁, 則巧猾之徒皆得以法為市, 而雖有賢者, 不能自用, 此國事之所以日非也”21。至于文牘主義和形式主義產(chǎn)生的原因, 顧炎武認為主要是后來的政府官員因循守舊, 不能因勢而變, 革新法律與政策。顧炎武指出:“前人立法之初, 不能詳究事勢, 豫為變通之地。后人承其已弊, 拘于舊章, 不能更革, 而復(fù)立一法以救之, 于是法愈繁而弊愈多, 天下之事日至于叢脞。”22錢穆曾指出中國傳統(tǒng)政治的兩大缺點, 認為其一是太注重職權(quán)分配之細密化, 其二是太看重法制之凝固性與同一性。歷史上王朝統(tǒng)治設(shè)官分職的目的是讓行政事務(wù)有人負責, 但為了保證每一職的獨立性和相互之間的平衡性, 常常設(shè)立各種規(guī)則相互掣肘, 使政事不能靈活推進, 易于停頓和麻痹化;而法制的凝固性與同一性導致“但遇應(yīng)興應(yīng)革, 總不能大刀闊斧, 徹底改進, 而僅求修補彌縫, 逐漸趨于敷衍文飾虛偽而腐化”23。錢穆認為, 職分與法制, 本就偏重在限制束縛人, 結(jié)果出現(xiàn)“重法過于重人, 重職過于重權(quán), 重安定過于重動進, 重限制過于重放任”24。
顧炎武和錢穆都提到了傳統(tǒng)政治由于拘泥舊章、不能順勢而為, 結(jié)果控制社會、監(jiān)督官吏的法律和規(guī)章制度或者流于形式, 或者成為社會發(fā)展障礙的問題。傳統(tǒng)政治是一種消極無為政治, 政府沒有力量統(tǒng)治, 只是敷衍, 25政府為社會提供的公共品極為稀少。而且, 傳統(tǒng)社會以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ), 經(jīng)濟活動和社會生活相對簡單。現(xiàn)代社會, 政府管理的公共事務(wù)種類和數(shù)量、經(jīng)濟分工和社會活動的復(fù)雜性, 與傳統(tǒng)社會相比有天壤之別。目前產(chǎn)生的文牘主義和形式主義更多的是因為政府一方面參與太多的經(jīng)濟和社會事務(wù), 另一方面又缺乏必要的監(jiān)督政策執(zhí)行的手段所致。這就需要現(xiàn)代政治與時俱進, 改革和完善法律、制度與政策, 改進政府組織內(nèi)部的激勵結(jié)構(gòu), 充分發(fā)揮基層組織的積極性。前面的研究已經(jīng)指出, 基層的文牘主義和形式主義產(chǎn)生的主要原因之一是公共權(quán)威控制權(quán)配置方式不當, 結(jié)果出現(xiàn)多層級多部門監(jiān)督管理基層組織的問題。因此, 提高政策執(zhí)行效率、改善執(zhí)行效果、減少文牘主義和形式主義, 首先便是確立縣一級政府在執(zhí)行政策上的權(quán)威。對于中央政府制定的政策, 由中央政府提出政策目標并安排資金和物資, 至于政策具體如何執(zhí)行, 如采取何種方式、經(jīng)過哪些步驟、如何動員、如何監(jiān)督管理等, 則由縣一級政府自主決定, 省及地一級政府、中央和省、地各部門不應(yīng)以指導、督促、檢查為名向基層要報表、要總結(jié)、開會議、作報告等。
那么, 縣一級政府又如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會能認真執(zhí)行國家政策, 不會產(chǎn)生偷懶、推諉、截留專項資金等機會主義行為呢?正如前面的研究指出的, 基層的文牘主義和形式主義產(chǎn)生的另一主要原因是政策執(zhí)行結(jié)果難以度量以及政策執(zhí)行者擁有的專用性資產(chǎn), 結(jié)果導致政策制定者缺乏監(jiān)督手段, 只能通過開會、發(fā)文、填表、匯報, 或者規(guī)定嚴格的程序來約束政策執(zhí)行者。但是, 所謂政策執(zhí)行結(jié)果難以度量、執(zhí)行者擁有的專用性資產(chǎn)只是相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上政府而言的。任何政策, 無論是定性的、長期的、還是目標多維的, 農(nóng)民都能感受并判斷自己最終是否受益;執(zhí)行政策的專用性資產(chǎn)則蘊含在農(nóng)民的人力資本或農(nóng)民結(jié)成的信任網(wǎng)絡(luò)之中。因此, 減少基層組織中的文牘主義和形式主義最有效的方式是鼓勵農(nóng)民參與政策落實, 讓農(nóng)民而不是各級政府評價政策效果, 監(jiān)督政策執(zhí)行過程。目前, 我國實行村民自治制度, 村委會主要成員由村民選舉產(chǎn)生, 農(nóng)民參與政策執(zhí)行、公共事業(yè)建設(shè)、監(jiān)督村委會具有法律基礎(chǔ)。但是, 村民自治制度需要完善, 村民委員會屬于執(zhí)行機構(gòu), 選舉只是村民自治的一個方面。在公益事業(yè)建設(shè)和公共事務(wù)增多的情況下, 有必要健全村民大會和村民代表大會制度, 成立村民議事會作為村民代表大會的常設(shè)機構(gòu), 讓村民有渠道表達偏好, 交流信息, 討論并決定申請什么公共建設(shè)項目、如何籌資籌勞、如何招投標、誰來監(jiān)督進程和質(zhì)量、如何分配低保及各種惠農(nóng)指標等事宜。26在完善村民自治制度的基礎(chǔ)上, 縣一級政府應(yīng)將政策公開透明, 說明政策的目標、針對的人群、準入的條件、資金的投入、配套的要求、執(zhí)行的時間、申請的程序等, 鼓勵各村單獨或聯(lián)村申報。縣級政府再會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各村申報的材料進行核實, 對符合要求、具備條件的村申請的政策項目即予批準實施, 同時定期對項目執(zhí)行的進程和質(zhì)量進行檢查督促。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學術(shù)界 2019(06)
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