摘要：面對我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、供求矛盾加劇等一系列變化，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，必須重新審視當(dāng)前糧食安全評價(jià)體系。文章首先理清21世紀(jì)以來傳統(tǒng)糧食安全評價(jià)體系中糧食總產(chǎn)量、耕地、勞動力等數(shù)值的波動情況，認(rèn)為應(yīng)從優(yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)展?jié)摿Α⑻岣咝嗜齻€(gè)角度出發(fā)，將糧食有效供給數(shù)量、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步率和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣程度，以及新型經(jīng)營主體等指標(biāo)納入到糧食安全評價(jià)體系當(dāng)中。并由此對糧食安全戰(zhàn)略提出四點(diǎn)建議：一是繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；二是注重農(nóng)業(yè)投入要素的質(zhì)量和效率；三是推動農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用；四是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的農(nóng)民主體性。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；糧食安全；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；農(nóng)業(yè)科技；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
一、引言
黨的十八大以來，政府始終高度關(guān)注“糧食安全”問題。在歷年中央一號文件中，2013年指出“確保國家糧食安全，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)”；2014年提出“抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略”；2015年提出“不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力”，同時(shí)提出“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”；2016年提出“實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”；2017年提出“深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴(yán)守耕地紅線”；2018年更是在延續(xù)糧食安全重要戰(zhàn)略地位不變的基礎(chǔ)上，首次提出“推進(jìn)糧食安全保障立法”和“積極參與全球糧食安全治理”；2019年進(jìn)一步指出要確保“永久基本農(nóng)田保持15.46億畝以上，強(qiáng)化糧食安全省長責(zé)任考核制”。聚焦糧食安全指標(biāo)，21世紀(jì)以來，我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”（2004-2015），連續(xù)三年產(chǎn)量達(dá)到12000億斤以上，從總量層面為糧食安全提供了基本保障。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示， 2016年出現(xiàn)小幅減產(chǎn)，2016年全國糧食總產(chǎn)量61625.05萬噸，相比2015年的62143.92萬噸，減產(chǎn)近0.835%，而2017年全國糧食總產(chǎn)量61790.7萬噸，相比2016年增產(chǎn)約0.27%，但仍比產(chǎn)量連增的2015年減產(chǎn)約0.568%。糧食供給大幅減少將危及國家糧食安全已成為共識，但如何區(qū)分糧食年際正常豐歉、趨勢性減產(chǎn)或因結(jié)構(gòu)優(yōu)化而導(dǎo)致的暫時(shí)性減產(chǎn)并不明確，也因此單純甚至過度關(guān)注如糧食總產(chǎn)量、耕地面積、第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)可量化指標(biāo)的傳統(tǒng)衡量方式并不完全可取。由于消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，也應(yīng)關(guān)注、統(tǒng)計(jì)和考察糧食結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度、生產(chǎn)潛力、安全可信賴度要求下，滿足品種、數(shù)量、質(zhì)量、安全需求的有效糧食供給數(shù)量，農(nóng)業(yè)科學(xué)進(jìn)步率和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣程度，并將新型經(jīng)營主體系列指標(biāo)納入到糧食安全評價(jià)體系當(dāng)中。
本文的貢獻(xiàn)在于堅(jiān)持糧食安全可量化指標(biāo)的基礎(chǔ)地位，響應(yīng)新時(shí)代對于結(jié)構(gòu)、效率和質(zhì)量的更高要求，客觀分析糧食安全可量化指標(biāo)的波動原因，破除由于傳統(tǒng)指標(biāo)波動對于民眾產(chǎn)生的消極影響，明確一定程度上是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展逐漸城市化、工業(yè)化、市場化的陣痛期，以及鄉(xiāng)村振興與城市發(fā)展接軌磨合期的必然結(jié)果。新時(shí)代下，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、社會產(chǎn)生新矛盾、市場面臨新要求，糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)也應(yīng)有所升級。本文首先分析2000-2018年衡量糧食主要指標(biāo)的基本狀況，基于對當(dāng)前糧食狀況一定了解下，結(jié)合十九大報(bào)告提出的當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要，進(jìn)一步從優(yōu)化結(jié)構(gòu)、開拓潛力、提高安全三個(gè)維度拓展糧食安全評價(jià)體系。
二、文獻(xiàn)綜述
針對“糧食安全”的概念，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）將其釋義為“保證任何人在任何時(shí)候，都能得到為了生存和需要的足夠食物”，隨后這一概念得到廣泛拓展與完善。從宏觀層面的糧食供給能力和微觀層面的糧食獲取能力兩方面來解讀，而具體分析糧食獲取能力又可分為宏觀和微觀不同層面的統(tǒng)計(jì)分析，按聯(lián)合國糧農(nóng)組織標(biāo)準(zhǔn)主要計(jì)算每個(gè)國家（地區(qū)）總?cè)丝谥袪I養(yǎng)不良人口所占的比重，而1997年美國農(nóng)業(yè)部則從微觀層面對住戶、成年人、兒童進(jìn)行問卷調(diào)查，兩種方法可相互補(bǔ)充[1][2]。在國內(nèi)關(guān)于糧食供給能力的文獻(xiàn)中，一部分文獻(xiàn)圍繞糧食生產(chǎn)數(shù)量的結(jié)果展開，從四項(xiàng)指標(biāo)簡單平均法（糧食產(chǎn)量波動系數(shù)、糧食自給率、糧食庫存量和人均糧食占有量），到增加低收入階層占總?cè)丝诒戎剡@一變量拓展成為的五項(xiàng)指標(biāo)簡單平均法[3-4]。另一部分文獻(xiàn)側(cè)重探討生產(chǎn)過程中投入要素的關(guān)鍵作用，如糧食播種面積、務(wù)農(nóng)勞動力短缺等[5]。還有學(xué)者進(jìn)一步探討糧食供給和糧食獲取之間的市場鏈，如從糧食安全的綜合性和系統(tǒng)性特征出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)包含生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)領(lǐng)域的評價(jià)體系[6],或在此基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)糧食的可供性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性的研究[7][8]。
除供給和獲取兩個(gè)維度以外，也有學(xué)者不僅立足于國內(nèi)的供求關(guān)系，去探討食物及膳食能量供求平衡指數(shù)、糧食生產(chǎn)波動指數(shù)、糧食需求量波動指數(shù)、糧食儲備—需求比例，也將國內(nèi)外市場貿(mào)易問題作為衡量糧食安全的維度之一，如糧食國際貿(mào)易依存度系數(shù)和糧食價(jià)格上漲率作為不同因素賦權(quán)[9]。而十八大以來，糧食數(shù)量安全、質(zhì)量安全、資源安全和生態(tài)安全已成為完善糧食安全評價(jià)體系的新目標(biāo)，其中質(zhì)量、資源、生態(tài)三個(gè)維度對糧食安全的影響程度已超過數(shù)量對糧食安全的影響[10]，因此糧食安全評價(jià)體系不應(yīng)僅限于糧食生產(chǎn)數(shù)量的系列指標(biāo)，更應(yīng)挖掘和創(chuàng)新在高質(zhì)、高效、環(huán)保、健康要求下糧食安全戰(zhàn)略的高階涵義。
綜上，早期主要指標(biāo)為糧食產(chǎn)量波動率、糧食儲備率、糧食自給率、糧食人均占有率[3]，以及缺糧人口比率、糧食價(jià)格變動率[11]，糧食播種面積、貧困人口保障狀況[12]等圍繞糧食數(shù)量衍生的標(biāo)準(zhǔn)；而后期隨著消費(fèi)需求層次的不斷提高，以數(shù)量、品質(zhì)（或健康[13]）、生態(tài)、資源四個(gè)維度考量糧食安全。但是，如何具體的拓展糧食安全指標(biāo)評價(jià)體系？本文試圖從供給側(cè)出發(fā)，重新審視糧食安全中的數(shù)量目標(biāo)，以及投入要素中耕地、勞動力對糧食安全的影響，并進(jìn)一步探討以上三個(gè)指標(biāo)數(shù)字在新時(shí)代下衡量整體糧食安全的問題，進(jìn)一步從優(yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)展?jié)摿Α⑻岣咝嗜齻€(gè)角度，對糧食安全指標(biāo)評價(jià)體系進(jìn)行拓展和反思。
三、糧食安全主要指標(biāo)現(xiàn)狀及問題
提及糧食安全，必談糧食數(shù)量。因此，衍生出衡量糧食安全的指標(biāo)主要為糧食總產(chǎn)量（自給率）、耕地規(guī)模、第一產(chǎn)業(yè)勞動力數(shù)量。由于糧食安全問題的復(fù)雜性，甚至在糧食安全評價(jià)體系中一些指標(biāo)間的矛盾性，決定了衡量糧食安全指標(biāo)體系的綜合性、多元性，很難以單一指標(biāo)或相同類別的指標(biāo)去評判糧食安全的整體問題。
（一）糧食總產(chǎn)量
面對國內(nèi)糧食產(chǎn)量“十二年連增”，有些學(xué)者提出了“糧食過剩”的觀點(diǎn)，并認(rèn)為進(jìn)而導(dǎo)致了糧食收購帶來的財(cái)政補(bǔ)貼壓力、糧價(jià)過高、進(jìn)口量過高等問題，甚至有人提出應(yīng)該取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、減少糧食種植規(guī)模、放松對耕地流轉(zhuǎn)后用途的監(jiān)管、糧食供給可完全依賴于國際市場等看法。而2016年糧食總產(chǎn)量有小幅波動，加之此前9年的糧食自給率下降趨勢，又有人鼓吹糧食安全危機(jī)。對此，政府和民眾如何正確認(rèn)識量化指標(biāo)的數(shù)字含義，分清總量和結(jié)構(gòu)問題，穩(wěn)定消費(fèi)和生產(chǎn)預(yù)期，而非受數(shù)值波動過分影響市場行為？
圖1 2000-2016中國糧食總產(chǎn)量和自給率
數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局
圖2 2000-2016中國糧食單位面積產(chǎn)量和人均糧食產(chǎn)量波動
數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局。
由圖1所示，單由糧食總產(chǎn)量去評估，2016年的產(chǎn)量下降不利于保障糧食安全；而從自給率數(shù)值上看，則顯示在2007-2015年呈下降趨勢后2016年不降反升，糧食安全評價(jià)又應(yīng)樂觀。由圖1圖2對比可以發(fā)現(xiàn)，自給率和單產(chǎn)變動趨勢相反，也增加了糧食安全指標(biāo)體系的解釋難度。因此，單純從“糧食數(shù)量”等系列數(shù)值去判斷糧食安全似乎并不完善。糧食總產(chǎn)量和自給率的數(shù)值變化，能否簡單推斷出糧食危機(jī)或者農(nóng)業(yè)衰退，尚缺乏具體論斷，與此同時(shí)，許多研究也表明影響糧食產(chǎn)量的隨機(jī)因素較多，除受氣候環(huán)境對糧食生產(chǎn)的影響顯著外，糧食產(chǎn)量同時(shí)受到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等宏觀背景以及空間隨機(jī)誤差溢出效應(yīng)的影響[14]。為平抑自然等不確定因素對產(chǎn)量的影響，農(nóng)戶和政府會通過加大投入和扶持力度來保障糧食安全。然而，隨著有效市場為主、有為政府為輔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在保底的情況下面臨更多市場挑戰(zhàn)，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也將受到更高要求，糧食價(jià)格補(bǔ)貼的取消、生產(chǎn)投入要素開發(fā)強(qiáng)度的降低、農(nóng)藥使用和農(nóng)業(yè)用水的增速放緩，糧食產(chǎn)量增速下滑卻實(shí)屬轉(zhuǎn)型正常結(jié)果。
再如，自給率下降與飼料糧需求和食用植物油需求的剛性增長是有直接原因的 [15]。由此可見，糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)升級不再僅局限于口糧的數(shù)量問題，而在于口糧質(zhì)量和飼料用糧轉(zhuǎn)化率以及農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性等問題，也可認(rèn)為目前國內(nèi)自給率不足，不是產(chǎn)量的問題而是供給不足以滿足有效需求而產(chǎn)生的功能性缺口、質(zhì)量性缺口、增長速度缺口、結(jié)構(gòu)性缺口。
（二）耕地
耕地面積作為預(yù)判糧食生產(chǎn)的要素之一。面對耕地減少的趨勢，一部分人持樂觀態(tài)度，認(rèn)為這是城市化和科技發(fā)展的必然趨勢，不必刻意追求耕地紅線；而另一部分人，包括絕大多數(shù)農(nóng)民則更加擔(dān)憂農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的未來走勢。那么，如何正確認(rèn)識耕地現(xiàn)狀并反思耕地對糧食安全的作用？由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)周期長、比較收益低的內(nèi)在原因和二元結(jié)構(gòu)下經(jīng)濟(jì)和福利較大差異的外部原因，離農(nóng)情結(jié)導(dǎo)致的拋荒等土地利用不充分的現(xiàn)象屢見不鮮。據(jù)《2017年中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2016年末全國共有農(nóng)用地64512.66萬公頃，其中耕地13492.10萬公頃（20.24億畝），占農(nóng)用地的20.91%。具體而言，2016年全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積34.50萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積26.81萬公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積7.69萬公頃；耕地面積平均質(zhì)量等別為9.96等，中等地占比最多為52.72%，其次高等地26.59%、低等地17.79%、優(yōu)等地僅占2.90%，整體呈現(xiàn)中低等地占絕大比重。同時(shí)全國土地利用數(shù)據(jù)預(yù)報(bào)結(jié)果顯示，2017年年末，全國耕地面積為13486.32萬公頃（20.23億畝），全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積32.04萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積25.95萬公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積6.09萬公頃。
由此可見，糧食安全中的耕地問題有三：一是從歷史發(fā)展角度，近50年來耕地總量經(jīng)歷了緩慢增長、快速下降、緩慢減少、急劇減少的變化過程，人均耕地面積持續(xù)減少，據(jù)擬合關(guān)系預(yù)判至2020年耕地?cái)?shù)量將會略低于糧食安全的需求[16]；二是年內(nèi)耕地的調(diào)換（農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)換以及農(nóng)用地與非農(nóng)用地間的調(diào)換），致使大量區(qū)域位置好的優(yōu)等地被置換成為不太適宜耕種的次等土地；三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、較大的收入差距吸引大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商 [17]，以及生產(chǎn)條件（基礎(chǔ)設(shè)施水平、土地質(zhì)量差）、生活條件（距集鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近、海拔的高低）較差而導(dǎo)致拋荒等耕地利用不充分的現(xiàn)象也普遍存在。
這也表明，應(yīng)在堅(jiān)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，客觀看待耕地變化的深層原因：一是城市化的必然要求，城市面積擴(kuò)張、農(nóng)村用地減少，部分農(nóng)民退出農(nóng)村；二是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，由于高需求、高收益，種植業(yè)生產(chǎn)將呈現(xiàn)園藝產(chǎn)業(yè)和其他高效優(yōu)勢產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、糧食生產(chǎn)規(guī)模逐漸縮減的趨向[18]；三是資本下鄉(xiāng)的影響異化，大量資本涌入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，加速土地流轉(zhuǎn)，但卻引發(fā)大量流轉(zhuǎn)土地用于非農(nóng)生產(chǎn)，造成部分耕地面積“名存實(shí)亡”。
（三）勞動力
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性導(dǎo)致的農(nóng)忙農(nóng)閑，使兼業(yè)化成為必然。然而，城鄉(xiāng)收入差距以及機(jī)械化替代人力的“拉力”與“推力”，使得農(nóng)民兼業(yè)程度加深，甚至推動了大量農(nóng)村青壯年勞動力非農(nóng)化，制約了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展，影響國家糧食安全。回顧20世紀(jì)90年代初期，全國常年流動農(nóng)民工約有5000萬～6000萬人，其中，四川、江西、湖南、湖北、河南、安徽六省外出打工人數(shù)就占近一半比例[19]， 從而形成了此后以中西部省份作為勞動力輸出地，東部沿海地區(qū)（尤其是長三角、珠三角）和北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市作為勞動力輸入地的格局。
圖3 2000-2016第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移率趨勢
數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局
如圖3所示，2000-2016年間第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)對稱相反趨勢，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移整體呈現(xiàn)上升趨勢（2000-2003小幅下降），而第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)整體呈現(xiàn)下降趨勢（2000-2003小幅上升）。可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村勞動力兼業(yè)程度加深，流失情況較為突出。其中，優(yōu)質(zhì)（年紀(jì)輕、體力好、學(xué)歷高、能力強(qiáng)）的勞動力最先外流，使得農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)下降，糧食生產(chǎn)中勞動力的邊際產(chǎn)出率降低，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的棄耕和撂荒現(xiàn)象，危及糧食安全。由此，我們必須要反思，當(dāng)農(nóng)業(yè)實(shí)際生產(chǎn)者主要為“386199”大部隊(duì)時(shí)，糧食評價(jià)體系中的農(nóng)村勞動力人數(shù)還能否反映實(shí)際的生產(chǎn)水平？
四、糧食安全評價(jià)體系的拓展
針對傳統(tǒng)糧食指標(biāo)體系的現(xiàn)狀，在保證糧食存量的基本條件下，本文認(rèn)為應(yīng)從優(yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)展?jié)摿Α⑻岣咝嗜齻€(gè)角度出發(fā)，完善糧食安全體系的指標(biāo)，增加糧食有效供給數(shù)量（結(jié)構(gòu)優(yōu)化下高質(zhì)量糧食品種數(shù)量及其產(chǎn)量）、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步率和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣程度，以及新型經(jīng)營主體等范疇的具體指標(biāo)。
圖4新時(shí)代糧食安全評價(jià)體系演化框架圖
（一）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，注重高質(zhì)量品種有效數(shù)量
糧食有效供給數(shù)量（結(jié)構(gòu)優(yōu)化下高質(zhì)量糧食品種數(shù)量及其產(chǎn)量）是新時(shí)代衡量糧食安全的重要指標(biāo)之一。“糧食安全”必須突破原有的認(rèn)知局限、糾正認(rèn)知偏差，重新審視數(shù)量指標(biāo)。從國內(nèi)市場角度出發(fā)，分清“存量問題”和“結(jié)構(gòu)問題”，即口糧供給總量相對充足、飼料用糧相對匱乏，而“結(jié)構(gòu)性問題”不但是總量的問題而且是滿足有效需求的糧食數(shù)量不足的問題；從國際市場角度分析，由于國內(nèi)種糧成本較高、糧食質(zhì)量競爭力弱，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛、“三量齊增”導(dǎo)致國內(nèi)糧食增產(chǎn)部分未被消費(fèi)，未能形成真正財(cái)富，反而造成產(chǎn)能浪費(fèi)。對此，必須明確生產(chǎn)是為了滿足市場需求，而不是為了生產(chǎn)而生產(chǎn)[20]。僅以糧食總量來評判糧食安全與否則顯得較為片面，難以有效反映糧食安全之要義，糧食供給的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)性、有效性的問題必須同等重視，重視結(jié)構(gòu)優(yōu)化的品種數(shù)量和滿足消費(fèi)者有效需求的糧食數(shù)量，以多元化視角來避免因糧食總量變化而引發(fā)對糧食安全整體評估的盲目樂觀或悲觀。
（二）發(fā)展?jié)摿Γ⒅剞r(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和推廣程度
農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步率和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣程度是打破糧食生產(chǎn)瓶頸，衡量轉(zhuǎn)型升級下糧食安全的重要指標(biāo)之一。面對勞動力非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非糧化的現(xiàn)象，溯其原因：城鄉(xiāng)比較中，由于工農(nóng)剪刀差、生產(chǎn)收益低、務(wù)農(nóng)成本高、收入差距明顯，致使有一定勞動能力的農(nóng)民更傾向于從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼家庭收入，大量農(nóng)村勞動力選擇兼業(yè)或者完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；在糧食與其他作物的生產(chǎn)決策中，糧食商品率不高，而經(jīng)濟(jì)作物種植周期短、收益高，使得選擇經(jīng)濟(jì)作物更有利于個(gè)人增收。為實(shí)現(xiàn)個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益的最大化，而導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)兩大要素（土地和勞動力）利用不足的問題，一定程度上是城市化、工業(yè)化、食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中難免出現(xiàn)陣痛性問題，改革方向勢不可擋。在傳統(tǒng)糧食安全評價(jià)體系當(dāng)中，應(yīng)加強(qiáng)突出單產(chǎn)等指標(biāo)的數(shù)值含義，注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提高。除自然因素外，糧食單產(chǎn)受當(dāng)?shù)丨h(huán)境（如土地肥沃度、坡度、海拔等），土地質(zhì)量的變化（易澇面積、水土流失）及自然災(zāi)害（旱災(zāi)、水災(zāi)）的影響；在生產(chǎn)方面，糧食單產(chǎn)與生產(chǎn)條件（有效灌溉面積、農(nóng)機(jī)總動力、化肥用量、農(nóng)村用電量）有非常高的相關(guān)性，生產(chǎn)條件的改善對單產(chǎn)提高的作用巨大；在社會環(huán)境方面，社會經(jīng)濟(jì)狀況（國民生產(chǎn)總值、個(gè)人純收入及農(nóng)業(yè)投資）影響農(nóng)業(yè)資金持續(xù)性投入、科技進(jìn)步進(jìn)而影響糧食單產(chǎn)水平。因此，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步率和農(nóng)技推廣率也應(yīng)作為糧食安全評價(jià)體系的重要組成部分。
（三）提高效率，注重新型經(jīng)營主體數(shù)量
面對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化而導(dǎo)致的農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力老齡化、婦女化、弱質(zhì)化現(xiàn)象[21]，農(nóng)村勞動力“人頭數(shù)”是否能全面說明糧食安全問題值得質(zhì)疑。弱質(zhì)勞動力顯然比起新型經(jīng)營主體，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)增長、創(chuàng)新突破上動力不足。而國家大力倡導(dǎo)新型經(jīng)營主體發(fā)展，恰是看到人力資本在保障糧食數(shù)量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全的重要性。新型經(jīng)營主體相比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在人力資本上具有平均年齡水平低、教育程度高、經(jīng)營能力強(qiáng)、學(xué)習(xí)技術(shù)更快的優(yōu)勢；在社會資本上，新型經(jīng)營主體在整合高校、親友、市場、政府等資源存在優(yōu)勢，以及金融借貸、土地流轉(zhuǎn)、信任體系建設(shè)等方面有更多話語權(quán)。將新型經(jīng)營主體納入糧食安全評價(jià)體系，從只注重勞動力數(shù)量到強(qiáng)調(diào)勞動力質(zhì)量、糧食生產(chǎn)效率的內(nèi)在邏輯，主要有三：第一，“效率高、效果好”，新型經(jīng)營主體更有能力優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高科技進(jìn)步率、完善糧食安全生產(chǎn)體系，“做好、做大、做強(qiáng)”農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，讓中國好糧“走出去”；第二，“現(xiàn)代化、服務(wù)化”，新型經(jīng)營主體有利于建立龍頭企業(yè)與其他類型新主體之間的合作機(jī)制，促進(jìn)小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對接，建立健全綠色健康、安全信任、現(xiàn)代服務(wù)的體系；第三，“資源多、監(jiān)管強(qiáng)”，新型經(jīng)營主體更能利用好國家專項(xiàng)資金互惠共贏，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備的學(xué)習(xí)與利用，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和生產(chǎn)過程監(jiān)管，有助于避免由于農(nóng)藥、化肥使用不合理等問題導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。
五、總結(jié)和建議
建國70年來，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革解決糧食數(shù)量問題，再到農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等系列政策解決當(dāng)前糧食質(zhì)量和結(jié)構(gòu)問題，糧食安全戰(zhàn)略發(fā)展經(jīng)歷了兩大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因此，隨著社會轉(zhuǎn)型逐步現(xiàn)代化，在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、封閉社會向開放型社會轉(zhuǎn)型的社會變遷和發(fā)展中，糧食安全作為農(nóng)業(yè)發(fā)展中核心問題不變的同時(shí)，也要用與時(shí)俱進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)重新審視。不應(yīng)單一、過分關(guān)注單一數(shù)量結(jié)果和投入要素（糧食數(shù)量、耕地面積、第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)）的表面數(shù)值，而應(yīng)關(guān)注并警惕數(shù)字的有效性和效率的提升，并進(jìn)一步結(jié)合新時(shí)代要求不斷反思糧食安全評價(jià)體系，完善糧食安全戰(zhàn)略的新涵義。
（一）繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
保障糧食安全，我們既要看到糧食安全戰(zhàn)略自身階段性的特征，又要將糧食安全的發(fā)展與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景緊密結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)頂層設(shè)計(jì)中的兩大目標(biāo)間良性互動。習(xí)近平總書記曾指出：“要堅(jiān)持新發(fā)展理念，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，提高綜合效益和競爭力。”在消費(fèi)升級滿足高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品要求的背景下，保障糧食安全要注意：一方面，要掌握糧食安全、國家安全的主動權(quán)，就必須提高機(jī)械化水平，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，保證糧食自給率，不能將糧食供給完全交由市場、交予他國；另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅受自然不確定因素的影響，還受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、要素投入可持續(xù)性、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多因素影響，故不能單純由糧食數(shù)量增減、自給率高低的表面數(shù)值來評判糧食安全的整體優(yōu)劣。而應(yīng)從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)出發(fā)，探究供給的有效性（質(zhì)量高、競爭力強(qiáng)、結(jié)構(gòu)合理、滿足需求等方面），調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，不斷滿足市場的有效需求，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高，樹立我國農(nóng)業(yè)品牌形象，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力。
（二）注重投入要素質(zhì)量和效率
耕地和勞動力作為糧食生產(chǎn)中不可或缺的投入要素，其中農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和耕地的撂荒之間的必然聯(lián)系，單獨(dú)或疊加的對糧食安全產(chǎn)生影響。由于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)二元對立和工農(nóng)剪刀差，農(nóng)村勞動力在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下的大量轉(zhuǎn)移，致使優(yōu)質(zhì)（年紀(jì)輕、體力好、學(xué)歷高、能力強(qiáng)）的勞動力最先外流，使得農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)下降，糧食生產(chǎn)中勞動力的邊際產(chǎn)出率降低，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的棄耕和撂荒現(xiàn)象。除此，由于存在耕地置換（耕地與其他農(nóng)業(yè)用地間和農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地間）中“以次充好”的現(xiàn)象，以耕地?cái)?shù)量為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗。同樣，單純由于種糧農(nóng)戶數(shù)量的多寡來評判糧食安全優(yōu)劣也不盡然。這就需要既要保障耕地?cái)?shù)量，又要避免棄耕撂荒等土地不充分利用的現(xiàn)象；既要理解城市化必然導(dǎo)致土地和勞動力的非農(nóng)化，又要防止這種趨勢對于糧食安全造成過大的影響；既要積極踐行并完善“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”辦法，充分發(fā)揮經(jīng)營權(quán)的流動性，盤活農(nóng)村土地市場，又要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以解決人地矛盾。
（三）推動農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用
在我國糧食安全問題中，無論是解決糧食數(shù)量，還是人地矛盾、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的問題，面對瓶頸期，農(nóng)業(yè)的制度改革和科技創(chuàng)新都是緩解和根除癥結(jié)的重要途徑，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。保障糧食安全，提高糧食單產(chǎn)，需要加快推動農(nóng)業(yè)尤其是資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化及農(nóng)業(yè)科技水平，積極研發(fā)精準(zhǔn)耕整技術(shù)、精準(zhǔn)播種技術(shù)、精準(zhǔn)施肥技術(shù)、精準(zhǔn)施藥技術(shù)和精準(zhǔn)灌溉技術(shù)[22]。到2020年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全面臨的挑戰(zhàn)和對科技的重大需求，一方面要解決小規(guī)模經(jīng)營與大市場和現(xiàn)代化的矛盾、耕地剛性下降和水資源短缺對農(nóng)業(yè)形成的威脅，以及科技體系不能適應(yīng)市場發(fā)展和農(nóng)民對技術(shù)的需求的問題；另一方面，面對農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的挑戰(zhàn)，我國急需在植物種質(zhì)資源利用與現(xiàn)代育種、動物種質(zhì)資源利用與現(xiàn)代育種、資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與食品安全、農(nóng)業(yè)信息化和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等五大科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破[23][24]。這就要求應(yīng)按照增產(chǎn)增效并重、良種良法配套、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合、生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的原則，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化、安全環(huán)保法治化，不斷加快構(gòu)建適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的技術(shù)體系。促進(jìn)農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備和技術(shù)支撐現(xiàn)代化水平邁上新臺階，讓新的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入強(qiáng)勁動力。
（四）增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的農(nóng)民主體性
十九大報(bào)告提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略表明國家為縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主動性、農(nóng)民發(fā)展的主體性；強(qiáng)調(diào)把握好“主動”與“被動”關(guān)系，不再只將農(nóng)村農(nóng)業(yè)置于城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)中的被動地位；強(qiáng)調(diào)重視好農(nóng)業(yè)自身價(jià)值、發(fā)揮農(nóng)村自身優(yōu)勢、培育農(nóng)民自身力量，不斷構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系現(xiàn)代化，主動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村繁榮、接軌城市。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無疑是保證糧食安全的基礎(chǔ)和途徑，應(yīng)針對勞動力、土地、資本和創(chuàng)新等四要素領(lǐng)域進(jìn)行改革，結(jié)合中國特色社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，發(fā)揮好農(nóng)民主體性，其根本在于農(nóng)戶對于自身利益最大化的追求，而關(guān)鍵在于農(nóng)戶生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與國家糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)契合的一致程度。因此，保障國家糧食安全要結(jié)合好與促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的就業(yè)和收入安全的關(guān)系；要關(guān)心好農(nóng)民利益，引導(dǎo)其利益訴求與國家糧食安全目標(biāo)吻合，吸引部分農(nóng)民自愿專職專心從事農(nóng)業(yè)；要促進(jìn)好農(nóng)民技能提高和科技進(jìn)步，進(jìn)而提高土地生產(chǎn)率、勞動生產(chǎn)率、產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)民素質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，切實(shí)保障糧食安全。
作者簡介：楊曉婷（1994-），女，天津人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，博士研究生，研究方向：基層治理、糧食安全、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史等。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》2019年第6期
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