摘要：面對我國社會主要矛盾轉化、農業領域消費結構升級、供求矛盾加劇等一系列變化，在鄉村振興戰略和農業供給側結構性改革背景下，必須重新審視當前糧食安全評價體系。文章首先理清21世紀以來傳統糧食安全評價體系中糧食總產量、耕地、勞動力等數值的波動情況，認為應從優化結構、發展潛力、提高效率三個角度出發，將糧食有效供給數量、農業科技進步率和農業技術推廣程度，以及新型經營主體等指標納入到糧食安全評價體系當中。并由此對糧食安全戰略提出四點建議：一是繼續深化農業供給側結構性改革；二是注重農業投入要素的質量和效率；三是推動農業科學技術的創新應用；四是增強農業經營中的農民主體性。
關鍵詞：鄉村振興；糧食安全；農業供給側結構性改革；農業科技；新型農業經營主體
一、引言
黨的十八大以來，政府始終高度關注“糧食安全”問題。在歷年中央一號文件中，2013年指出“確保國家糧食安全，保障重要農產品有效供給，始終是發展現代農業的首要任務”；2014年提出“抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略”；2015年提出“不斷增強糧食生產能力”，同時提出“建設現代農業”；2016年提出“實施藏糧于地、藏糧于技戰略”；2017年提出“深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，嚴守耕地紅線”；2018年更是在延續糧食安全重要戰略地位不變的基礎上，首次提出“推進糧食安全保障立法”和“積極參與全球糧食安全治理”；2019年進一步指出要確?！坝谰没巨r田保持15.46億畝以上，強化糧食安全省長責任考核制”。聚焦糧食安全指標，21世紀以來，我國糧食生產實現“十二連增”（2004-2015），連續三年產量達到12000億斤以上，從總量層面為糧食安全提供了基本保障。而根據國家統計年鑒數據顯示， 2016年出現小幅減產，2016年全國糧食總產量61625.05萬噸，相比2015年的62143.92萬噸，減產近0.835%，而2017年全國糧食總產量61790.7萬噸，相比2016年增產約0.27%，但仍比產量連增的2015年減產約0.568%。糧食供給大幅減少將危及國家糧食安全已成為共識，但如何區分糧食年際正常豐歉、趨勢性減產或因結構優化而導致的暫時性減產并不明確，也因此單純甚至過度關注如糧食總產量、耕地面積、第一產業從業人數可量化指標的傳統衡量方式并不完全可取。由于消費結構的轉型升級，也應關注、統計和考察糧食結構優化程度、生產潛力、安全可信賴度要求下，滿足品種、數量、質量、安全需求的有效糧食供給數量，農業科學進步率和農業技術推廣程度，并將新型經營主體系列指標納入到糧食安全評價體系當中。
本文的貢獻在于堅持糧食安全可量化指標的基礎地位，響應新時代對于結構、效率和質量的更高要求，客觀分析糧食安全可量化指標的波動原因，破除由于傳統指標波動對于民眾產生的消極影響，明確一定程度上是農業現代化發展逐漸城市化、工業化、市場化的陣痛期，以及鄉村振興與城市發展接軌磨合期的必然結果。新時代下，隨著經濟進入新常態、社會產生新矛盾、市場面臨新要求，糧食安全戰略目標也應有所升級。本文首先分析2000-2018年衡量糧食主要指標的基本狀況，基于對當前糧食狀況一定了解下，結合十九大報告提出的當前人民日益增長的美好生活需要，進一步從優化結構、開拓潛力、提高安全三個維度拓展糧食安全評價體系。
二、文獻綜述
針對“糧食安全”的概念，聯合國糧農組織（FAO）將其釋義為“保證任何人在任何時候，都能得到為了生存和需要的足夠食物”，隨后這一概念得到廣泛拓展與完善。從宏觀層面的糧食供給能力和微觀層面的糧食獲取能力兩方面來解讀，而具體分析糧食獲取能力又可分為宏觀和微觀不同層面的統計分析，按聯合國糧農組織標準主要計算每個國家（地區）總人口中營養不良人口所占的比重，而1997年美國農業部則從微觀層面對住戶、成年人、兒童進行問卷調查，兩種方法可相互補充[1][2]。在國內關于糧食供給能力的文獻中，一部分文獻圍繞糧食生產數量的結果展開，從四項指標簡單平均法（糧食產量波動系數、糧食自給率、糧食庫存量和人均糧食占有量），到增加低收入階層占總人口比重這一變量拓展成為的五項指標簡單平均法[3-4]。另一部分文獻側重探討生產過程中投入要素的關鍵作用，如糧食播種面積、務農勞動力短缺等[5]。還有學者進一步探討糧食供給和糧食獲取之間的市場鏈，如從糧食安全的綜合性和系統性特征出發，構建了一個包含生產、分配、交換和消費領域的評價體系[6],或在此基礎上更加強調糧食的可供性、穩定性、可持續性的研究[7][8]。
除供給和獲取兩個維度以外，也有學者不僅立足于國內的供求關系，去探討食物及膳食能量供求平衡指數、糧食生產波動指數、糧食需求量波動指數、糧食儲備—需求比例，也將國內外市場貿易問題作為衡量糧食安全的維度之一，如糧食國際貿易依存度系數和糧食價格上漲率作為不同因素賦權[9]。而十八大以來，糧食數量安全、質量安全、資源安全和生態安全已成為完善糧食安全評價體系的新目標，其中質量、資源、生態三個維度對糧食安全的影響程度已超過數量對糧食安全的影響[10]，因此糧食安全評價體系不應僅限于糧食生產數量的系列指標，更應挖掘和創新在高質、高效、環保、健康要求下糧食安全戰略的高階涵義。
綜上，早期主要指標為糧食產量波動率、糧食儲備率、糧食自給率、糧食人均占有率[3]，以及缺糧人口比率、糧食價格變動率[11]，糧食播種面積、貧困人口保障狀況[12]等圍繞糧食數量衍生的標準；而后期隨著消費需求層次的不斷提高，以數量、品質（或健康[13]）、生態、資源四個維度考量糧食安全。但是，如何具體的拓展糧食安全指標評價體系？本文試圖從供給側出發，重新審視糧食安全中的數量目標，以及投入要素中耕地、勞動力對糧食安全的影響，并進一步探討以上三個指標數字在新時代下衡量整體糧食安全的問題，進一步從優化結構、發展潛力、提高效率三個角度，對糧食安全指標評價體系進行拓展和反思。
三、糧食安全主要指標現狀及問題
提及糧食安全，必談糧食數量。因此，衍生出衡量糧食安全的指標主要為糧食總產量（自給率）、耕地規模、第一產業勞動力數量。由于糧食安全問題的復雜性，甚至在糧食安全評價體系中一些指標間的矛盾性，決定了衡量糧食安全指標體系的綜合性、多元性，很難以單一指標或相同類別的指標去評判糧食安全的整體問題。
（一）糧食總產量
面對國內糧食產量“十二年連增”，有些學者提出了“糧食過?！钡挠^點，并認為進而導致了糧食收購帶來的財政補貼壓力、糧價過高、進口量過高等問題，甚至有人提出應該取消農業補貼、減少糧食種植規模、放松對耕地流轉后用途的監管、糧食供給可完全依賴于國際市場等看法。而2016年糧食總產量有小幅波動，加之此前9年的糧食自給率下降趨勢，又有人鼓吹糧食安全危機。對此，政府和民眾如何正確認識量化指標的數字含義，分清總量和結構問題，穩定消費和生產預期，而非受數值波動過分影響市場行為？
圖1 2000-2016中國糧食總產量和自給率
數據來源：中華人民共和國國家統計局
圖2 2000-2016中國糧食單位面積產量和人均糧食產量波動
數據來源：中華人民共和國國家統計局。
由圖1所示，單由糧食總產量去評估，2016年的產量下降不利于保障糧食安全；而從自給率數值上看，則顯示在2007-2015年呈下降趨勢后2016年不降反升，糧食安全評價又應樂觀。由圖1圖2對比可以發現，自給率和單產變動趨勢相反，也增加了糧食安全指標體系的解釋難度。因此，單純從“糧食數量”等系列數值去判斷糧食安全似乎并不完善。糧食總產量和自給率的數值變化，能否簡單推斷出糧食危機或者農業衰退，尚缺乏具體論斷，與此同時，許多研究也表明影響糧食產量的隨機因素較多，除受氣候環境對糧食生產的影響顯著外，糧食產量同時受到農業結構調整、非農產業發展等宏觀背景以及空間隨機誤差溢出效應的影響[14]。為平抑自然等不確定因素對產量的影響，農戶和政府會通過加大投入和扶持力度來保障糧食安全。然而，隨著有效市場為主、有為政府為輔的農業生產結構轉型，農產品價格在保底的情況下面臨更多市場挑戰，對農產品質量也將受到更高要求，糧食價格補貼的取消、生產投入要素開發強度的降低、農藥使用和農業用水的增速放緩，糧食產量增速下滑卻實屬轉型正常結果。
再如，自給率下降與飼料糧需求和食用植物油需求的剛性增長是有直接原因的 [15]。由此可見，糧食安全戰略目標升級不再僅局限于口糧的數量問題，而在于口糧質量和飼料用糧轉化率以及農產品結構性等問題，也可認為目前國內自給率不足，不是產量的問題而是供給不足以滿足有效需求而產生的功能性缺口、質量性缺口、增長速度缺口、結構性缺口。
（二）耕地
耕地面積作為預判糧食生產的要素之一。面對耕地減少的趨勢，一部分人持樂觀態度，認為這是城市化和科技發展的必然趨勢，不必刻意追求耕地紅線；而另一部分人，包括絕大多數農民則更加擔憂農業與農村的未來走勢。那么，如何正確認識耕地現狀并反思耕地對糧食安全的作用？由于農業的生產風險大、回報周期長、比較收益低的內在原因和二元結構下經濟和福利較大差異的外部原因，離農情結導致的拋荒等土地利用不充分的現象屢見不鮮。據《2017年中國土地礦產海洋資源統計公報》，截至2016年末全國共有農用地64512.66萬公頃，其中耕地13492.10萬公頃（20.24億畝），占農用地的20.91%。具體而言，2016年全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積34.50萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積26.81萬公頃，年內凈減少耕地面積7.69萬公頃；耕地面積平均質量等別為9.96等，中等地占比最多為52.72%，其次高等地26.59%、低等地17.79%、優等地僅占2.90%，整體呈現中低等地占絕大比重。同時全國土地利用數據預報結果顯示，2017年年末，全國耕地面積為13486.32萬公頃（20.23億畝），全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積32.04萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積25.95萬公頃，年內凈減少耕地面積6.09萬公頃。
由此可見，糧食安全中的耕地問題有三：一是從歷史發展角度，近50年來耕地總量經歷了緩慢增長、快速下降、緩慢減少、急劇減少的變化過程，人均耕地面積持續減少，據擬合關系預判至2020年耕地數量將會略低于糧食安全的需求[16]；二是年內耕地的調換（農用地內部調換以及農用地與非農用地間的調換），致使大量區域位置好的優等地被置換成為不太適宜耕種的次等土地；三是城鄉二元結構、較大的收入差距吸引大量農村勞動力進城務工經商 [17]，以及生產條件（基礎設施水平、土地質量差）、生活條件（距集鎮的遠近、海拔的高低）較差而導致拋荒等耕地利用不充分的現象也普遍存在。
這也表明，應在堅守耕地紅線的基礎上，客觀看待耕地變化的深層原因：一是城市化的必然要求，城市面積擴張、農村用地減少，部分農民退出農村；二是結構轉型的必然結果，由于高需求、高收益，種植業生產將呈現園藝產業和其他高效優勢產品生產規模持續擴大、糧食生產規模逐漸縮減的趨向[18]；三是資本下鄉的影響異化，大量資本涌入農業生產環節，加速土地流轉，但卻引發大量流轉土地用于非農生產，造成部分耕地面積“名存實亡”。
（三）勞動力
農業生產季節性導致的農忙農閑，使兼業化成為必然。然而，城鄉收入差距以及機械化替代人力的“拉力”與“推力”，使得農民兼業程度加深，甚至推動了大量農村青壯年勞動力非農化，制約了農業與農村發展，影響國家糧食安全?；仡?0世紀90年代初期，全國常年流動農民工約有5000萬～6000萬人，其中，四川、江西、湖南、湖北、河南、安徽六省外出打工人數就占近一半比例[19]， 從而形成了此后以中西部省份作為勞動力輸出地，東部沿海地區（尤其是長三角、珠三角）和北京、上海、廣州等發達城市作為勞動力輸入地的格局。
圖3 2000-2016第一產業就業人數和農村勞動力轉移率趨勢
數據來源：中華人民共和國國家統計局
如圖3所示，2000-2016年間第一產業就業人數與農村勞動力轉移呈現對稱相反趨勢，農村勞動力轉移整體呈現上升趨勢（2000-2003小幅下降），而第一產業就業人數整體呈現下降趨勢（2000-2003小幅上升）?？梢园l現，農村勞動力兼業程度加深，流失情況較為突出。其中，優質（年紀輕、體力好、學歷高、能力強）的勞動力最先外流，使得農村勞動力的整體素質下降，糧食生產中勞動力的邊際產出率降低，部分地區甚至出現了嚴重的棄耕和撂荒現象，危及糧食安全。由此，我們必須要反思，當農業實際生產者主要為“386199”大部隊時，糧食評價體系中的農村勞動力人數還能否反映實際的生產水平？
四、糧食安全評價體系的拓展
針對傳統糧食指標體系的現狀，在保證糧食存量的基本條件下，本文認為應從優化結構、發展潛力、提高效率三個角度出發，完善糧食安全體系的指標，增加糧食有效供給數量（結構優化下高質量糧食品種數量及其產量）、農業科技進步率和農業技術推廣程度，以及新型經營主體等范疇的具體指標。
圖4新時代糧食安全評價體系演化框架圖
（一）優化結構，注重高質量品種有效數量
糧食有效供給數量（結構優化下高質量糧食品種數量及其產量）是新時代衡量糧食安全的重要指標之一?！凹Z食安全”必須突破原有的認知局限、糾正認知偏差，重新審視數量指標。從國內市場角度出發，分清“存量問題”和“結構問題”，即口糧供給總量相對充足、飼料用糧相對匱乏，而“結構性問題”不但是總量的問題而且是滿足有效需求的糧食數量不足的問題；從國際市場角度分析，由于國內種糧成本較高、糧食質量競爭力弱，國內農產品價格倒掛、“三量齊增”導致國內糧食增產部分未被消費，未能形成真正財富，反而造成產能浪費。對此，必須明確生產是為了滿足市場需求，而不是為了生產而生產[20]。僅以糧食總量來評判糧食安全與否則顯得較為片面，難以有效反映糧食安全之要義，糧食供給的質量和結構性、有效性的問題必須同等重視，重視結構優化的品種數量和滿足消費者有效需求的糧食數量，以多元化視角來避免因糧食總量變化而引發對糧食安全整體評估的盲目樂觀或悲觀。
（二）發展潛力，注重農業科技進步和推廣程度
農業科技進步率和農業技術推廣程度是打破糧食生產瓶頸，衡量轉型升級下糧食安全的重要指標之一。面對勞動力非農化、農業生產非糧化的現象，溯其原因：城鄉比較中，由于工農剪刀差、生產收益低、務農成本高、收入差距明顯，致使有一定勞動能力的農民更傾向于從事非農產業補貼家庭收入，大量農村勞動力選擇兼業或者完全脫離農業生產；在糧食與其他作物的生產決策中，糧食商品率不高，而經濟作物種植周期短、收益高，使得選擇經濟作物更有利于個人增收。為實現個人經濟收益的最大化，而導致的糧食生產兩大要素（土地和勞動力）利用不足的問題，一定程度上是城市化、工業化、食物消費結構轉型升級過程中難免出現陣痛性問題，改革方向勢不可擋。在傳統糧食安全評價體系當中，應加強突出單產等指標的數值含義，注重農業生產的效率提高。除自然因素外，糧食單產受當地環境（如土地肥沃度、坡度、海拔等），土地質量的變化（易澇面積、水土流失）及自然災害（旱災、水災）的影響；在生產方面，糧食單產與生產條件（有效灌溉面積、農機總動力、化肥用量、農村用電量）有非常高的相關性，生產條件的改善對單產提高的作用巨大；在社會環境方面，社會經濟狀況（國民生產總值、個人純收入及農業投資）影響農業資金持續性投入、科技進步進而影響糧食單產水平。因此，農業科技進步率和農技推廣率也應作為糧食安全評價體系的重要組成部分。
（三）提高效率，注重新型經營主體數量
面對農業現代化進程中工業化、城鎮化、信息化而導致的農村勞動力大量轉移和農村勞動力老齡化、婦女化、弱質化現象[21]，農村勞動力“人頭數”是否能全面說明糧食安全問題值得質疑。弱質勞動力顯然比起新型經營主體，在促進農業發展持續增長、創新突破上動力不足。而國家大力倡導新型經營主體發展，恰是看到人力資本在保障糧食數量安全、質量安全、生態安全的重要性。新型經營主體相比傳統農業經營主體，在人力資本上具有平均年齡水平低、教育程度高、經營能力強、學習技術更快的優勢；在社會資本上，新型經營主體在整合高校、親友、市場、政府等資源存在優勢，以及金融借貸、土地流轉、信任體系建設等方面有更多話語權。將新型經營主體納入糧食安全評價體系，從只注重勞動力數量到強調勞動力質量、糧食生產效率的內在邏輯，主要有三：第一，“效率高、效果好”，新型經營主體更有能力優化糧食生產結構、提高科技進步率、完善糧食安全生產體系，“做好、做大、做強”農業品牌建設，讓中國好糧“走出去”；第二，“現代化、服務化”，新型經營主體有利于建立龍頭企業與其他類型新主體之間的合作機制，促進小農與現代農業對接，建立健全綠色健康、安全信任、現代服務的體系；第三，“資源多、監管強”，新型經營主體更能利用好國家專項資金互惠共贏，促進先進技術與設備的學習與利用，加強技術指導和生產過程監管，有助于避免由于農藥、化肥使用不合理等問題導致農產品質量下降，提升農產品質量。
五、總結和建議
建國70年來，從家庭聯產承包責任制改革解決糧食數量問題，再到農業供給側結構性改革等系列政策解決當前糧食質量和結構問題，糧食安全戰略發展經歷了兩大轉折點。因此，隨著社會轉型逐步現代化，在農業社會向工業社會轉型、封閉社會向開放型社會轉型的社會變遷和發展中，糧食安全作為農業發展中核心問題不變的同時，也要用與時俱進的標準重新審視。不應單一、過分關注單一數量結果和投入要素（糧食數量、耕地面積、第一產業從業人數）的表面數值，而應關注并警惕數字的有效性和效率的提升，并進一步結合新時代要求不斷反思糧食安全評價體系，完善糧食安全戰略的新涵義。
（一）繼續深化農業供給側結構性改革
保障糧食安全，我們既要看到糧食安全戰略自身階段性的特征，又要將糧食安全的發展與農業供給側結構性改革的背景緊密結合起來，以實現我國農業頂層設計中的兩大目標間良性互動。習近平總書記曾指出：“要堅持新發展理念，把推進農業供給側結構性改革作為農業農村工作的主線，培育農業農村發展新動能，提高綜合效益和競爭力?！痹谙M升級滿足高質量農產品要求的背景下，保障糧食安全要注意：一方面，要掌握糧食安全、國家安全的主動權，就必須提高機械化水平，早日實現農業現代化，促進糧食生產，保證糧食自給率，不能將糧食供給完全交由市場、交予他國；另一方面，由于農業生產不僅受自然不確定因素的影響，還受農業生產效率、要素投入可持續性、農業結構調整等諸多因素影響，故不能單純由糧食數量增減、自給率高低的表面數值來評判糧食安全的整體優劣。而應從農業供給側結構性改革的目標出發，探究供給的有效性（質量高、競爭力強、結構合理、滿足需求等方面），調整種植結構、產品結構，不斷滿足市場的有效需求，引領農業發展和農產品質量的提高，樹立我國農業品牌形象，增強農產品國際市場競爭力。
（二）注重投入要素質量和效率
耕地和勞動力作為糧食生產中不可或缺的投入要素，其中農村勞動力的轉移和耕地的撂荒之間的必然聯系，單獨或疊加的對糧食安全產生影響。由于經濟社會轉型，城鄉二元對立和工農剪刀差，農村勞動力在經濟利益驅動下的大量轉移，致使優質（年紀輕、體力好、學歷高、能力強）的勞動力最先外流，使得農村勞動力的整體素質下降，糧食生產中勞動力的邊際產出率降低，部分地區甚至出現了嚴重的棄耕和撂荒現象。除此，由于存在耕地置換（耕地與其他農業用地間和農業用地與非農用地間）中“以次充好”的現象，以耕地數量為唯一衡量標準有失偏頗。同樣，單純由于種糧農戶數量的多寡來評判糧食安全優劣也不盡然。這就需要既要保障耕地數量，又要避免棄耕撂荒等土地不充分利用的現象；既要理解城市化必然導致土地和勞動力的非農化，又要防止這種趨勢對于糧食安全造成過大的影響；既要積極踐行并完善“所有權、承包權、經營權”的“三權分置”辦法，充分發揮經營權的流動性，盤活農村土地市場，又要培育新型農業經營主體以解決人地矛盾。
（三）推動農業科學技術的創新應用
在我國糧食安全問題中，無論是解決糧食數量，還是人地矛盾、農業經營效率的問題，面對瓶頸期，農業的制度改革和科技創新都是緩解和根除癥結的重要途徑，對實現農業現代化、提高農業經營效率和促進農業可持續發展具有重要的意義。保障糧食安全，提高糧食單產，需要加快推動農業尤其是資源和環境的可持續發展，提高農業機械化及農業科技水平，積極研發精準耕整技術、精準播種技術、精準施肥技術、精準施藥技術和精準灌溉技術[22]。到2020年中國農業發展和糧食安全面臨的挑戰和對科技的重大需求，一方面要解決小規模經營與大市場和現代化的矛盾、耕地剛性下降和水資源短缺對農業形成的威脅，以及科技體系不能適應市場發展和農民對技術的需求的問題；另一方面，面對農業發展和糧食安全的挑戰，我國急需在植物種質資源利用與現代育種、動物種質資源利用與現代育種、資源節約型農業、農業生產與食品安全、農業信息化和精準農業等五大科技領域實現突破[23][24]。這就要求應按照增產增效并重、良種良法配套、農機農藝結合、生產生態協調的原則，促進農業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化、安全環保法治化，不斷加快構建適應高產、優質、高效、生態、安全農業發展要求的技術體系。促進農業物質裝備和技術支撐現代化水平邁上新臺階，讓新的科技革命和產業變革為農業轉型升級注入強勁動力。
（四）增強農業經營中的農民主體性
十九大報告提出的“鄉村振興”戰略表明國家為縮小城鄉差距、促進城鄉融合發展，更加強調發揮好農業農村發展的主動性、農民發展的主體性；強調把握好“主動”與“被動”關系，不再只將農村農業置于城市帶動農村、工業反哺農業中的被動地位；強調重視好農業自身價值、發揮農村自身優勢、培育農民自身力量，不斷構建和完善農業社會化服務體系，促進農業產業體系、生產體系、經營體系現代化，主動實現農業農村繁榮、接軌城市。實現鄉村振興戰略無疑是保證糧食安全的基礎和途徑，應針對勞動力、土地、資本和創新等四要素領域進行改革，結合中國特色社會主義政治經濟學的理論，發揮好農民主體性，其根本在于農戶對于自身利益最大化的追求，而關鍵在于農戶生產的經濟目標與國家糧食安全的戰略目標契合的一致程度。因此，保障國家糧食安全要結合好與促進主產區農民的就業和收入安全的關系；要關心好農民利益，引導其利益訴求與國家糧食安全目標吻合，吸引部分農民自愿專職專心從事農業；要促進好農民技能提高和科技進步，進而提高土地生產率、勞動生產率、產品質量、農民素質，最終實現從傳統農業到現代農業的轉變，切實保障糧食安全。
作者簡介：楊曉婷（1994-），女，天津人，中國人民大學農業與農村發展學院，博士研究生，研究方向：基層治理、糧食安全、農業經濟史等。
中國鄉村發現網轉自：《新疆農墾經濟》2019年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
