4月15—17日，習(xí)近平總書(shū)記在重慶考察期間主持召開(kāi)解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)。他在該座談會(huì)上發(fā)表的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入決勝的關(guān)鍵階段，各地區(qū)各部門(mén)務(wù)必高度重視，統(tǒng)一思想，抓好落實(shí)，一鼓作氣，頑強(qiáng)作戰(zhàn)，越戰(zhàn)越勇，著力解決‘兩不愁三保障’突出問(wèn)題，扎實(shí)做好今明兩年脫貧攻堅(jiān)工作，為如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、如期全面建成小康社會(huì)作出新的更大貢獻(xiàn)。”“兩不愁三保障”是到2020年全面解決中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題的核心指標(biāo)，也是衡量到2020年能否全面建成小康社會(huì)的重要指標(biāo)。因此，到2020年能否全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困群體“兩不愁三保障”的任務(wù)，對(duì)于全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)都有重大意義。
自20世紀(jì)80年代中期正式展開(kāi)有目標(biāo)、有計(jì)劃的農(nóng)村扶貧工作以來(lái)，我國(guó)一直將提高貧困群體的收入作為農(nóng)村扶貧工作的重要內(nèi)容。開(kāi)發(fā)式扶貧，正是直接聚焦貧困群體收入的重要扶貧戰(zhàn)略。與此同時(shí)，雖然貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療等也一直是農(nóng)村扶貧工作的內(nèi)容，但從扶貧工作的重點(diǎn)來(lái)看，通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧提高貧困群體的收入一直處于農(nóng)村扶貧工作的中心位置。隨著貧困群體收入的不斷增加，收入性貧困特征漸趨淡化，由中國(guó)特定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的基本公共服務(wù)差異而形成的多維度貧困特征則日益凸顯。從21世紀(jì)初開(kāi)始，以農(nóng)村低保為主要代表的保障性扶貧政策開(kāi)始實(shí)施，并逐步形成了以開(kāi)發(fā)式扶貧與保障性扶貧相互促進(jìn)的新扶貧戰(zhàn)略。2011年，中國(guó)政府調(diào)整了貧困線標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村（人均純收入/年）貧困標(biāo)準(zhǔn)為2300元，較2010年的1274元貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。按照2011年提高后的貧困標(biāo)準(zhǔn)，黨中央提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，并確定到2020年在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)全國(guó)脫貧摘帽，農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。
雖然21世紀(jì)第一個(gè)十年的農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注基本公共服務(wù)以及多元貧困問(wèn)題，但從農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)來(lái)看，扶貧方式依然延續(xù)以往通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧提高貧困群體收入的傳統(tǒng)路徑，而21世紀(jì)第二個(gè)十年確定的農(nóng)村扶貧工作的總體目標(biāo)則完全不同于以往任何時(shí)候。首先，2012年以來(lái)，黨中央明確將農(nóng)村扶貧工作與全面建成小康社會(huì)相掛鉤，從而將農(nóng)村扶貧工作的地位提到了前所未有的高度。這種重視程度體現(xiàn)為2012年以來(lái)一系列精準(zhǔn)扶貧的政策和措施。其次，在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的具體目標(biāo)中，不僅強(qiáng)調(diào)依靠激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧，提高收入，而且將以“兩不愁三保障”及基本公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容的制度供給目標(biāo)明確為消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的重要目標(biāo)。
在“到2020年實(shí)現(xiàn)全面消除絕對(duì)貧困”的目標(biāo)體系中，有三個(gè)主要維度：一是按照收入標(biāo)準(zhǔn)衡量的收入性貧困維度，也就是農(nóng)村絕對(duì)貧困群體的年均收入高于2011年確定的2300元貧困標(biāo)準(zhǔn)；二是涉及基本生存和公共服務(wù)的物化指標(biāo)維度，亦即“兩不愁三保障”；三是制度供給維度，即保障基本公共服務(wù)均等化。這三個(gè)維度目標(biāo)的確定，是按照到2020年全面建成小康社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的。之所以設(shè)定這樣的多維度脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，其主要原因在于中國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異所帶來(lái)的轉(zhuǎn)型性貧困問(wèn)題。實(shí)踐表明，即使達(dá)到了脫貧的收入標(biāo)準(zhǔn)，在很多情況下，貧困群體依然會(huì)存在獲取義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全的實(shí)際困難，而造成就學(xué)和就醫(yī)困難的深層次原因又在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的差異化。因此，在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，黨中央一直強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)“焦點(diǎn)不散靶心不變”，其政策核心在于確保中央設(shè)定的目標(biāo)得以完整實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，按照2012年以來(lái)貧困群體收入增長(zhǎng)的情況，實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)目標(biāo)的難度并非很大，但如果依托農(nóng)戶自身所獲得的收入增長(zhǎng)份額來(lái)補(bǔ)償由于基本公共服務(wù)差異所造成的在教育、醫(yī)療和住房方面的短板，則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，能否按照黨中央的要求到2020年不偏不倚地實(shí)現(xiàn)消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)，其重點(diǎn)取決于確保“兩不愁三保障”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在“兩不愁三保障”的目標(biāo)中，由于收入目標(biāo)體系已經(jīng)涵蓋了“兩不愁”的內(nèi)容，也就是說(shuō)，一旦實(shí)現(xiàn)收入的增長(zhǎng)，即可解決“兩不愁”問(wèn)題。從目前全國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成果來(lái)看，“兩不愁”的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，而“三保障”和基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題則成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)。
在21世紀(jì)第二個(gè)十年的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作中，我們?nèi)绱舜罅Χ鹊卣归_(kāi)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，主要是因?yàn)楝F(xiàn)有的貧困群體與以往任何貧困群體的貧困特征完全不同。這些群體之所以處于貧困狀態(tài)有兩個(gè)方面的主要原因：一是這些貧困群體很難受益于一般的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也就是他們無(wú)法通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加自身的福利；二是這些貧困群體大多生活在邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)本身與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距就比較大，加之城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異，使這些群體陷入就學(xué)、醫(yī)療、住房等方面的貧困。因此，從根本上解決這些群體的貧困問(wèn)題，不能僅僅依靠一般性的扶貧開(kāi)發(fā)，必須將重點(diǎn)聚焦在“三保障”的目標(biāo)上。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，黨中央通過(guò)異地搬遷，解決貧困戶的住房、教育和醫(yī)療問(wèn)題等綜合措施，已經(jīng)從根本上改變了貧困地區(qū)在“三保障”方面的狀況，但是“三保障”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然存在較大困難。首先，住房安全保障目標(biāo)涉及資金問(wèn)題以及農(nóng)戶的住房偏好，落實(shí)時(shí)容易出現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)住房大小的需求與實(shí)際資金供給的矛盾，在資金來(lái)源多、配套完備的地方，住房保障工作落實(shí)得相對(duì)到位；但在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于原材料價(jià)格、運(yùn)輸成本、地理位置等多方面條件限制，以及資金統(tǒng)籌不到位等問(wèn)題，造成貧困戶住房保障不足的現(xiàn)象。在一些極端貧困的村莊，住房保障的資金供給對(duì)象主要是建檔立卡農(nóng)戶，而實(shí)際上在深度性貧困的村莊，農(nóng)戶住房質(zhì)量的差異并非很大，這就形成了實(shí)際需求高于資金供給的情況。這些因素共同影響了某些地區(qū)完成保障住房安全目標(biāo)的進(jìn)度。其次，教育和醫(yī)療保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，涉及由貧困群體特別是深度性貧困群體所處的地理位置、交通設(shè)施等方面的資源所導(dǎo)致的義務(wù)教育的集中教學(xué)與分散居住之間的矛盾，即便教育扶貧的專項(xiàng)政策已經(jīng)解決貧困地區(qū)學(xué)生上學(xué)的主要困難，但是由于交通和食宿的實(shí)際困難，很多邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)的孩子上學(xué)難問(wèn)題依然存在，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育保障目標(biāo)仍存在客觀難題。這一問(wèn)題同樣體現(xiàn)在基本醫(yī)療保障上，從某種意義上講，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)即將步入尾聲的階段，教育和醫(yī)療保障正在成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的難點(diǎn)。
“三保障”中的教育和醫(yī)療保障，直接涉及基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。雖然政府將脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最后階段的重點(diǎn)放在教育和醫(yī)療保障方面，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的角度解決上述問(wèn)題，需要著眼于長(zhǎng)效機(jī)制的建立。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這是對(duì)2020年全面建成小康社會(huì)的重大部署。它的核心是在制度層面從根本上消除影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制性障礙，目的是重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。《意見(jiàn)》確定到2035年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這意味著中央已經(jīng)從具體措施層面開(kāi)始部署。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束之后，全國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具體政策的落實(shí)，將為“兩不愁三保障”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。“兩不愁三保障”中教育和醫(yī)療保障目標(biāo)的可持續(xù)推進(jìn)，主要在于宏觀體制和政策的到位。同時(shí)，雖然目前針對(duì)教育和醫(yī)療保障尚未涉及保障質(zhì)量問(wèn)題，但《意見(jiàn)》明確提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌的要求，這意味著未來(lái)教育、醫(yī)療等領(lǐng)域以及其他公共文化分工體系的建設(shè)，將會(huì)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)展開(kāi)。從這個(gè)意義上講，黨中央推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策措施，將會(huì)為“兩不愁三保障”提供對(duì)接機(jī)制，也將為到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及其可持續(xù)推進(jìn)提供戰(zhàn)略保障。
作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
