4月15—17日，習(xí)近平總書記在重慶考察期間主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會。他在該座談會上發(fā)表的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅戰(zhàn)進(jìn)入決勝的關(guān)鍵階段，各地區(qū)各部門務(wù)必高度重視，統(tǒng)一思想，抓好落實，一鼓作氣，頑強(qiáng)作戰(zhàn)，越戰(zhàn)越勇，著力解決‘兩不愁三保障’突出問題，扎實做好今明兩年脫貧攻堅工作，為如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期全面建成小康社會作出新的更大貢獻(xiàn)。”“兩不愁三保障”是到2020年全面解決中國農(nóng)村絕對貧困問題的核心指標(biāo)，也是衡量到2020年能否全面建成小康社會的重要指標(biāo)。因此，到2020年能否全面實現(xiàn)農(nóng)村絕對貧困群體“兩不愁三保障”的任務(wù)，對于全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會都有重大意義。
自20世紀(jì)80年代中期正式展開有目標(biāo)、有計劃的農(nóng)村扶貧工作以來，我國一直將提高貧困群體的收入作為農(nóng)村扶貧工作的重要內(nèi)容。開發(fā)式扶貧，正是直接聚焦貧困群體收入的重要扶貧戰(zhàn)略。與此同時，雖然貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療等也一直是農(nóng)村扶貧工作的內(nèi)容，但從扶貧工作的重點來看，通過開發(fā)式扶貧提高貧困群體的收入一直處于農(nóng)村扶貧工作的中心位置。隨著貧困群體收入的不斷增加，收入性貧困特征漸趨淡化，由中國特定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的基本公共服務(wù)差異而形成的多維度貧困特征則日益凸顯。從21世紀(jì)初開始，以農(nóng)村低保為主要代表的保障性扶貧政策開始實施，并逐步形成了以開發(fā)式扶貧與保障性扶貧相互促進(jìn)的新扶貧戰(zhàn)略。2011年，中國政府調(diào)整了貧困線標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村（人均純收入/年）貧困標(biāo)準(zhǔn)為2300元，較2010年的1274元貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。按照2011年提高后的貧困標(biāo)準(zhǔn)，黨中央提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，并確定到2020年在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下實現(xiàn)全國脫貧摘帽，農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。
雖然21世紀(jì)第一個十年的農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)開始關(guān)注基本公共服務(wù)以及多元貧困問題，但從農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重點來看，扶貧方式依然延續(xù)以往通過開發(fā)式扶貧提高貧困群體收入的傳統(tǒng)路徑，而21世紀(jì)第二個十年確定的農(nóng)村扶貧工作的總體目標(biāo)則完全不同于以往任何時候。首先，2012年以來，黨中央明確將農(nóng)村扶貧工作與全面建成小康社會相掛鉤，從而將農(nóng)村扶貧工作的地位提到了前所未有的高度。這種重視程度體現(xiàn)為2012年以來一系列精準(zhǔn)扶貧的政策和措施。其次，在農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的具體目標(biāo)中，不僅強(qiáng)調(diào)依靠激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動力，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動脫貧，提高收入，而且將以“兩不愁三保障”及基本公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容的制度供給目標(biāo)明確為消除農(nóng)村絕對貧困的重要目標(biāo)。
在“到2020年實現(xiàn)全面消除絕對貧困”的目標(biāo)體系中，有三個主要維度：一是按照收入標(biāo)準(zhǔn)衡量的收入性貧困維度，也就是農(nóng)村絕對貧困群體的年均收入高于2011年確定的2300元貧困標(biāo)準(zhǔn)；二是涉及基本生存和公共服務(wù)的物化指標(biāo)維度，亦即“兩不愁三保障”；三是制度供給維度，即保障基本公共服務(wù)均等化。這三個維度目標(biāo)的確定，是按照到2020年全面建成小康社會的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的。之所以設(shè)定這樣的多維度脫貧攻堅目標(biāo)，其主要原因在于中國長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異所帶來的轉(zhuǎn)型性貧困問題。實踐表明，即使達(dá)到了脫貧的收入標(biāo)準(zhǔn)，在很多情況下，貧困群體依然會存在獲取義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全的實際困難，而造成就學(xué)和就醫(yī)困難的深層次原因又在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的差異化。因此，在精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)中，黨中央一直強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅“焦點不散靶心不變”，其政策核心在于確保中央設(shè)定的目標(biāo)得以完整實現(xiàn)。事實上，按照2012年以來貧困群體收入增長的情況，實現(xiàn)收入增長目標(biāo)的難度并非很大，但如果依托農(nóng)戶自身所獲得的收入增長份額來補(bǔ)償由于基本公共服務(wù)差異所造成的在教育、醫(yī)療和住房方面的短板，則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，能否按照黨中央的要求到2020年不偏不倚地實現(xiàn)消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)，其重點取決于確保“兩不愁三保障”目標(biāo)的實現(xiàn)。在“兩不愁三保障”的目標(biāo)中，由于收入目標(biāo)體系已經(jīng)涵蓋了“兩不愁”的內(nèi)容，也就是說，一旦實現(xiàn)收入的增長，即可解決“兩不愁”問題。從目前全國脫貧攻堅戰(zhàn)的成果來看，“兩不愁”的目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)，而“三保障”和基本公共服務(wù)均等化問題則成為脫貧攻堅戰(zhàn)的重點。
在21世紀(jì)第二個十年的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中，我們?nèi)绱舜罅Χ鹊卣归_精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，主要是因為現(xiàn)有的貧困群體與以往任何貧困群體的貧困特征完全不同。這些群體之所以處于貧困狀態(tài)有兩個方面的主要原因：一是這些貧困群體很難受益于一般的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動，也就是他們無法通過參與市場競爭增加自身的福利；二是這些貧困群體大多生活在邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)本身與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距就比較大，加之城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異，使這些群體陷入就學(xué)、醫(yī)療、住房等方面的貧困。因此，從根本上解決這些群體的貧困問題，不能僅僅依靠一般性的扶貧開發(fā)，必須將重點聚焦在“三保障”的目標(biāo)上。精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，黨中央通過異地搬遷，解決貧困戶的住房、教育和醫(yī)療問題等綜合措施，已經(jīng)從根本上改變了貧困地區(qū)在“三保障”方面的狀況，但是“三保障”目標(biāo)的實現(xiàn)依然存在較大困難。首先，住房安全保障目標(biāo)涉及資金問題以及農(nóng)戶的住房偏好，落實時容易出現(xiàn)農(nóng)戶對住房大小的需求與實際資金供給的矛盾，在資金來源多、配套完備的地方，住房保障工作落實得相對到位；但在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于原材料價格、運輸成本、地理位置等多方面條件限制，以及資金統(tǒng)籌不到位等問題，造成貧困戶住房保障不足的現(xiàn)象。在一些極端貧困的村莊，住房保障的資金供給對象主要是建檔立卡農(nóng)戶，而實際上在深度性貧困的村莊，農(nóng)戶住房質(zhì)量的差異并非很大，這就形成了實際需求高于資金供給的情況。這些因素共同影響了某些地區(qū)完成保障住房安全目標(biāo)的進(jìn)度。其次，教育和醫(yī)療保障目標(biāo)的實現(xiàn)，涉及由貧困群體特別是深度性貧困群體所處的地理位置、交通設(shè)施等方面的資源所導(dǎo)致的義務(wù)教育的集中教學(xué)與分散居住之間的矛盾，即便教育扶貧的專項政策已經(jīng)解決貧困地區(qū)學(xué)生上學(xué)的主要困難，但是由于交通和食宿的實際困難，很多邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)的孩子上學(xué)難問題依然存在，實現(xiàn)義務(wù)教育保障目標(biāo)仍存在客觀難題。這一問題同樣體現(xiàn)在基本醫(yī)療保障上，從某種意義上講，在脫貧攻堅戰(zhàn)即將步入尾聲的階段，教育和醫(yī)療保障正在成為脫貧攻堅戰(zhàn)的難點。
“三保障”中的教育和醫(yī)療保障，直接涉及基本公共服務(wù)均等化問題。雖然政府將脫貧攻堅戰(zhàn)最后階段的重點放在教育和醫(yī)療保障方面，但是從長遠(yuǎn)可持續(xù)的角度解決上述問題，需要著眼于長效機(jī)制的建立。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），這是對2020年全面建成小康社會的重大部署。它的核心是在制度層面從根本上消除影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制性障礙，目的是重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。《意見》確定到2035年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這意味著中央已經(jīng)從具體措施層面開始部署。脫貧攻堅戰(zhàn)結(jié)束之后，全國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具體政策的落實，將為“兩不愁三保障”目標(biāo)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供堅實的制度保障。“兩不愁三保障”中教育和醫(yī)療保障目標(biāo)的可持續(xù)推進(jìn)，主要在于宏觀體制和政策的到位。同時，雖然目前針對教育和醫(yī)療保障尚未涉及保障質(zhì)量問題，但《意見》明確提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌的要求，這意味著未來教育、醫(yī)療等領(lǐng)域以及其他公共文化分工體系的建設(shè)，將會按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)展開。從這個意義上講，黨中央推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策措施，將會為“兩不愁三保障”提供對接機(jī)制，也將為到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困目標(biāo)的實現(xiàn)及其可持續(xù)推進(jìn)提供戰(zhàn)略保障。
作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)網(wǎng)
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