摘要：脫貧攻堅取得勝利后，我國“三農”工作重心已經歷史性轉移。全面推進鄉村振興，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是我國目前的重要任務。根據脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的遞進關系，實現有效銜接要明確其基礎、任務和目標，守住防止規模性返貧底線，有效解決脫貧區域和脫貧人口面臨的返貧風險問題，提升脫貧地區自我發展能力，協調不同區域間的發展差異。基于此，應把握梯度跟進與優化升級的程序，建立健全有效銜接的長效機制，做好規劃安排、發展支撐、落實保障，系統推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。
關鍵詞：脫貧攻堅；鄉村振興；有效銜接；共同富裕
當前我國正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，統籌推進脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略的銜接，對全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化具有戰略意義。全面打贏脫貧攻堅戰，標志著我國如期解決絕對貧困的問題，并要接續推進脫貧地區鄉村振興。但是部分貧困地區脫貧以后，仍是發展不充分、不平衡的重點地區，易返貧致貧人口仍面臨著返貧風險。為此，國家在具體部署鄉村振興戰略的同時，多次出臺關于有效銜接的政策意見，提出脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，要設立政策過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果，逐步實現向全面推進鄉村振興平穩過渡等，為實現有效銜接提供了明晰的方向指引。如何建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的長效機制問題，成為當下學界討論的焦點。
一、問題提出與文獻綜述
黨的十八大以來，圍繞全面建成小康社會的目標和任務，全黨和全國各族人民經過艱苦奮斗，全面打贏了脫貧攻堅戰，徹底消除了絕對貧困，但是應該看到，發展不平衡不充分的問題依然存在，縮小區域間發展差距，解決低收入人口和欠發達地區的發展問題，仍是目前我國面臨的重大任務。2021年中央一號文件《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，“全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村”。2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是‘三農’工作重心的歷史性轉移。要堅決守住脫貧攻堅成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白。”關于如何做好有效銜接的問題，“國家層面的政策規劃經過了初步探索和部署落實兩個階段”。基于國家層面的政策發展取向，學界關于有效銜接的討論集中在二者的銜接關系、實現路徑和機制建立等方面。
關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接關系的研究。有學者認為，脫貧攻堅與鄉村振興是中國實現社會主義現代化必須完成的兩大重要戰略任務，二者體現為戰略目標的推進關系。黃承偉從中國反貧困思想的角度，提出脫貧攻堅和鄉村振興都體現了中國特色社會主義本質要求和堅持以人民為中心的發展思想，同屬于邁向共同富裕的兩大關鍵步驟，是補齊發展短板底線思維的實踐要求，二者理念相融。朱啟臻、吳玉敏認為：“脫貧攻堅在社會動員、組織建設、體制機制、產業發展、人才培育等方面為鄉村振興積累了大量經驗。”顏德如、張玉強則綜合“理念—體制—主體”的理論分析，發現脫貧攻堅與鄉村振興在內容上存在理念互融、體制互通、主體一致的邏輯關系。朱信凱從“農業、農村、農民”以及“糧食、食品、食物”兩大概念體系的深入解讀入手，全面闡釋了如何認識中國特色的鄉村振興、如何將脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接、如何實現農業農村現代化與鄉村振興戰略等重大理論和實踐問題。總體來看，學者們從戰略、理念、經驗、內容等不同維度認識二者的銜接關系，為有效銜接的路徑實踐奠定了堅實的理論基礎。
關于有效銜接實現路徑的研究。學者們在闡述二者銜接關系的基礎上就實現路徑進行了深入探討。首先，有學者提出系統化銜接路徑，認為“要堅持全面系統的理念和思維，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接”；“要強化戰略規劃引領、政府市場協同、資源要素保障、體制機制創新和風險防范化解，高質量推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接”。其次，有學者提出機制銜接論，認為有效銜接需要“因地制宜、分類指導、精準施策，建立鄉村振興與脫貧攻堅精準銜接機制，科學、合理且有效地推進鄉村振興”；“按照動態識別與動態調整，社會、市場助推，黨政有機嵌入的思路與原則，構建起具有動態性、有機性和可調整的應對相對貧困的長效機制，夯實鄉村振興基礎”。有學者基于如何促進均衡發展的思考，還提出要素銜接論，豐富了有效銜接的路徑探索。他們認為，“鄉村振興需要接續扶貧脫貧的相關政策措施，以進一步推動鄉村邁向更高水平的發展”；“要大力實施各類人才支持計劃，加大外部人才引進和激勵機制，加大對鄉村自有人才的培訓培育力度”。
關于建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的長效機制的研究。張紅宇認為，“鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，就要抓好鞏固拓展、轉型轉變、建設發展，實現利民、惠民、富民，向共同富裕繼續攀登”；“轉變工作體系，由集中資源支持向構建長效機制轉變，建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，實現鄉村宜居和農民安居”。宋洪遠認為，“要搞好頂層設計，調整完善相應措施，做好鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接的探索和實踐”；“對于脫貧攻堅中的一些具體方面，比如產業扶貧、生態扶貧、文化扶貧、教育智力扶貧、組織扶貧等，要與鄉村振興中的產業振興、生態振興、文化振興、人才振興、組織振興做好銜接”。
綜上，這些觀點從不同側面對有效銜接做了大量有益探索，進而提出了有效銜接的實現路徑，對推進有效銜接發揮了積極作用。但應該看到，從脫貧攻堅到鄉村振興是我國逐步邁向共同富裕的系統工程，有效銜接作為其中的關鍵環節，對實現有效銜接的長效機制的建立健全，還應從應用層面進行深入探索，使其更具現實關聯性、適用性。基于此，本文從分析有效銜接的科學內涵入手，依據實現有效銜接的基礎、任務和目標的要求，精準問題靶向，探討如何建立健全有效銜接的長效機制。
二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的科學內涵
鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的科學內涵是在打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興。2021年3月《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》指出，設立5年過渡期，過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩定，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡。該意見明確了實現有效銜接的基礎、任務和目標，即在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，接續推進脫貧地區發展和改善群眾生活質量。
（一）鞏固拓展脫貧攻堅成果是有效銜接的基礎
鞏固拓展脫貧攻堅成果，是脫貧地區全面推進鄉村振興的基礎。全面完成脫貧攻堅任務，是在脫貧攻堅戰的強力推動下實現的，具有很強的政策性脫貧的特點，一旦出現重大風險，剛剛脫貧的群體由于沒有時間積累堅實的物質基礎，極有可能返貧，如沒有制度性抵御風險的機制，有可能發生規模性返貧。因此需要進一步鞏固脫貧攻堅成果，對低收入人口和低收入地區持續實施一系列幫扶政策，確保已脫貧但易返貧人口、易致貧人口和邊緣人口收入的穩定性。2020年8月，習近平在中央第七次西藏工作座談會上指出：“要在鞏固脫貧成果方面下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續幫扶支持，同鄉村振興有效銜接，尤其是同日常生活息息相關的交通設施、就醫就學、養老社保等要全覆蓋。”因此，打贏脫貧攻堅戰后，我們應按照十九屆五中全會的要求，不僅要鞏固成果，還要拓展成果。這是有效銜接的重要基礎。
要防止返貧，特別是要防止規模性返貧現象的發生。一是要千方百計地鞏固“兩不愁三保障”，建立健全防止返貧的機制。二是要以產業來鞏固拓展脫貧攻堅成果，把發展產業作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵。三是要把脫貧扶貧的有效模式、業態轉變為拓展脫貧攻堅成果的模式，轉變為與鄉村振興戰略有效銜接的模式。進一步接續和拓展產業扶貧、教育扶貧、科技扶貧、消費扶貧、電商扶貧等行之有效的扶貧業態和模式，并使之常態化、制度化，發揮鞏固拓展成果的作用。四是要切實防止發生規模性返貧現象，特別是切實加強防控因新冠肺炎疫情、自然災害等影響發生返貧。五是要切實關注和防止邊緣戶發生新的貧困。脫貧攻堅完成前，一些農村年人均純收入略高于當時農村收入2300元以上的農戶，既不是貧困戶，也不是穩定的非貧困戶，容易因病因災導致貧困。因此，要制定針對邊緣戶不發生新的貧困的政策措施，精準扶持，及早防范。六是切實做好易地搬遷貧困村的后續工作，加強易地搬遷村新址的基礎設施建設，加強公共服務，發展社會事業。七是把擴大就業作為鞏固拓展的關鍵舉措，千方百計開辟就業門路，拓展增收渠道，提高收入水平。
（二）縮小區域間發展差距是有效銜接的重要任務
縮小脫貧地區與其他地區之間的發展差距，是有效銜接的重要任務。順利打贏脫貧攻堅戰，只是減貧事業的一個階段。而新的發展階段是推動相對貧困地區和群眾更好的發展，要在激發內生動力上下功夫，使已脫貧地區增強自我發展能力，著力推動人才、文化、生態、組織方面的發展，整體提升相對貧困地區發展水平。至2020年底，按照2010年農村人均收入2300元不變價計算的貧困標準，全國有832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，近1億的貧困人口全部脫貧。應該說這是歷史上和世界上規模最大、力度最強、效果最好的減貧行動。但我們還要看到，有的貧困地區脫貧以后與非貧困地區雖然都在加快發展，但是兩者間的發展差距還很大。貧困地區脫貧以后，仍是發展不充分、不平衡的重點地區。因此，縮小區域間發展差距的任務還很艱巨。做好有效銜接，逐步地縮小脫貧地區與其他地區之間的發展差距十分重要。
脫貧地區與非貧困地區間的發展差距，歸根結底是發展階段上的差距，主要表現為：一是生產力水平的差距；二是生活水平的差距；三是社會保障的差距；四是公共服務的差距；五是社會管理的差距；六是發展機制和政策的差距。應該看到，非貧困地區已實施了三年的鄉村振興，到2020年底已基本實現了鄉村振興的第一步戰略目標。從“十四五”時期開始，非貧困地區要向鄉村振興的第二步、第三步戰略目標加快邁進。因此，要加大對脫貧地區做好有效銜接的支持力度，使之加快轉入鄉村振興戰略的軌道；要制定一些相應的政策和措施，把脫貧、扶貧的政策、措施及業態模式用在縮小區域間發展差距、用在脫貧地區的鄉村振興上來，盡快縮小脫貧地區與其他地區之間的發展差距。
（三）提升脫貧地區自身發展能力是有效銜接的重要目標
實現有效銜接的重要目標之一，是要鞏固拓展脫貧攻堅成果，提升脫貧地區發展能力，增強脫貧地區全面推進鄉村振興的內生動力，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步奠定堅實的基礎。脫貧攻堅是消除絕對貧困，在解決溫飽的基礎上實現“兩不愁三保障”；鄉村振興是從根本上解決新時代社會主要矛盾，解決城鄉發展差距、鄉村發展不平衡和不充分的問題。實現二者有效銜接則是在改善生產、生活條件的同時，對標全面建成小康社會，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板，提升農村基本服務水平，特別是注重提升教育、醫療、文化等方面的公共服務水平。可見，有效銜接的關鍵是增強脫貧地區經濟活力和發展后勁，縮小區域間的發展差距，實現脫貧地區與非貧困地區協調共進、均衡發展。
2021年的中央一號文件提出了新階段實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的任務要求，具體來說：一是設立過渡期；二是持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，守住防止規模性返貧的底線；三是接續推進脫貧地區鄉村振興，加大對脫貧地區鄉村振興的支持力度；四是加強農村低收入人口常態化幫扶，開展農村低收入人口動態監測，實行分層分類幫扶。其實質就是要在此重要歷史交匯期，鞏固拓展我國實施脫貧攻堅戰略所取得的重大成果，在全面建成小康社會的基礎上，夯實我國開啟社會主義現代化建設新征程的基礎，有效推進鄉村振興戰略，解決低收入人口和欠發達地區的發展問題，實現社會服務均等化，城鄉和區域間發展差距與居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，向全體人民共同富裕邁出堅實的步伐。
三、建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的長效機制
鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，實質上是我國在重要歷史交匯期的重大戰略性對接：其一，這是精準扶貧脫貧戰略與鄉村振興戰略的戰略性對接。其二，這是鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面建成小康社會的戰略性對接。其三，這是鞏固拓展脫貧攻堅成果與開啟全面建設社會主義現代化國家的戰略性對接。習近平總書記多次強調，要建立健全有效銜接的體制和機制。2020年3月，他在決戰決勝脫貧攻堅座談會上明確指出，“要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制”。本文在綜合分析有效銜接的基礎、任務和目標的基礎上，認為，解決“有效銜接”的問題，關鍵是要把有效銜接的體制、機制建立起來，并針對脫貧地區和脫貧人口仍面臨返貧的風險以及脫貧地區與非貧困地區的發展差距等現實問題，進行全面、系統的部署和落實。
（一）統籌政策扶持與鄉村建設行動，協調脫貧地區與非貧困地區同步推進有效銜接
從規劃安排上做好有效銜接，建立健全統籌規劃的機制。做好頂層設計，統籌安排和規劃脫貧地區和非貧困地區鄉村振興的規劃，做到脫貧后精準鞏固、精準拓展、精準銜接。要立足脫貧地區與非貧困區在發展階段上的差異，在注意鞏固“兩不愁三保障”的基本標準的同時，關注各地在推進鄉村振興上的差異性，分梯度、分層次協同推進有效銜接。一方面要繼續在政策安排上做好對脫貧地區的扶持，防止脫貧區農戶返貧，提升其發展能力，保證脫貧地區穩步向鄉村振興過渡；另一方面要在鄉村建設方面，重點改善脫貧地區生產、生活條件，縮小與非貧困地區之間的差距，共同提升鄉村建設的水平。
從政策扶持上做好有效銜接，建立健全促進有效銜接的機制。“十四五”時期，對脫貧地區要認真落實5年過渡期政策，保持脫貧政策穩定不變，接續推進脫貧地區穩定發展，建立健全農村低收入人口、欠發達地區幫扶機制，把一些扶貧政策用于脫貧地區的鄉村振興。在西部地區，要支持一些鄉村振興重點幫扶縣，增強其內生發展的動力。首先，“需要對低收入人口進行精準識別、分類施策，合理兼顧不同群體利益訴求和需求，在特定瞄準與普遍福利之間、在不斷提高幫扶水平與防止產生福利依賴之間解決好平衡的問題”。其次，針對欠發達區域，要從集中資源扶持的政策轉變為激發經濟活力、增強自身發展能力的政策。同時還應建立返貧動態監測和救濟政策，開展定期檢查和監測，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶，要做到及時發現，及早給予幫扶和救助。
從鄉村建設行動上做好有效銜接工作，建立健全脫貧地區和非貧困地區協調推進鄉村建設行動的機制。特別是圍繞鄉村建設行動的各項任務，要統籌安排脫貧地區與非貧困地區同步推進，就應優先抓好脫貧地區補短板工作，尤其是“三農”領域中的突出問題，補短板政策需向脫貧地區傾斜。全面改善脫貧地區的硬件基礎設施，對基礎設施進行優化升級，改善農村地區交通運輸、水利電力、物流網絡等基礎設施建設。進一步推進新型基礎設施建設，跟進非貧困地區的鄉村建設，滿足農村居民對高質量農業生產、高品質美好生活的現實需要。按照美麗鄉村的要求，因地制宜推進農村廁改、垃圾和污水處理，改善農村人居環境，提升村容村貌，充分發揮農村的綠水青山與廣袤天地為農民增福祉的作用。此外，還要促進城鄉之間互動，實現城鄉之間資源、人才、數字、信息等要素的均衡流動，通過城鄉兩個市場的動態平衡發展，有效解決鄉村建設資源供給問題。
（二）提升脫貧地區可持續發展能力，為有效銜接提供強力支撐
首先，在產業發展方面做好有效銜接，建立健全產業發展機制。產業發展既是鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎，又是實現有效銜接的前提。應繼續加大對脫貧地區的產業扶持，補上技術、設施、營銷等短板，培育產業集群，實行產業聯動，促進產業提檔升級。要大力發展特色產業，推進“一村一品”、“一縣一業”，形成穩定的產業鏈和供應鏈。要積極培養新型農業經營主體，扶持家庭農場和合作社，推廣規模化、專業化農業生產模式，提升農業經濟效益。此外，還需大力支持龍頭企業發展，帶動形成產業化、集約化效應，真正發揮產業在鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興中的基礎作用。要以市場為導向創新產業經營發展模式，提升市場競爭力；要提高脫貧戶以脫貧增收為導向的產業發展與市場發展規律的適應度，實現從產業扶貧到產業振興的過渡和轉變。
其次，在農村人才培養方面做好有效銜接，建立健全培養新農人和新型農業經營主體的機制。人才是鞏固拓展脫貧攻堅成果和推動鄉村振興戰略的重要抓手。制定農村吸引人才、留住人才的政策措施，鼓勵大學生、城市科技人員、退休人員積極參與鄉村振興。指導各地建立外出務工人員聯絡機制，以鄉情配套公共服務吸引人才回鄉創業就業。創新農業發展模式，盤活農業生產要素，增強農村農業生產經營對人才的吸引力，為專業技術人才提供施展能力的機會和空間。除了引進人才、留住人才，還需要在培養人才方面下功夫，加大農業培訓力度，提升農業人口技術素養，增強其適應農業農村現代化發展的能力。
再次，在應對風險挑戰方面做好有效銜接，建立健全農業農村風險防范機制。鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，既面臨自然風險、市場風險，又面臨突發公共衛生事件的風險，還面臨非傳統性風險。因此，要統籌建立健全脫貧地區和非貧困地區的防風險體制機制，切實加強農業農村防災減災基礎設施建設，提升防災減災技術和裝備建設水平。具體而言，一方面要建立健全預防風險挑戰的機制，做好對自然災害風險、市場風險以及突發公共衛生事件風險等的評估，以確保對風險挑戰問題早發現、早應對，降低甚至避免損失。另一方面，需要完善并落實應對風險挑戰的責任機制。應對風險挑戰關系著人民群眾的生命財產安全、社會發展的穩定。因此，要強化責任意識，明確風險預防、風險控制、風險處置等方面的責任界定，做好風險挑戰問題的調查評估，確保有效預防、有效應對、有效控制。
（三）強化鄉村治理的組織領導與機制建設，保障有效銜接的落實
第一，從鄉村治理上做好有效銜接，建立健全農村基層治理機制。一要著力加強脫貧地區黨的基層組織建設。充分發揮鄉村基層黨組織的領導作用，加快構建黨組織領導的鄉村治理體系，以促進資源向脫貧地區傾斜，提升脫貧地區的基層服務能力。二要強化基層服務意識。脫貧攻堅與鄉村振興的目的都是為了增進人民福祉。做好二者的有效銜接，就是要把群眾的利益放在首位，尊重農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，保障公共服務惠及每一位農民群眾。三要健全基層治理體系。自治、法治、德治相結合是符合中國農村特點的治理體系，在此基礎之上，綜合運用傳統治理資源和現代治理模式，構建人人參與、人人享有的共建、共治、共享鄉村治理模式。四要利用現代化技術手段賦能鄉村治理。借助互聯網等技術手段，及時有效地處理鄉村治理和公共服務的相關信息，促進不同區域間的信息交流和資源互動，提升鄉村公共服務效率和水平。
第二，從組織領導上做好有效銜接，建立健全有效銜接的領導機制。認真落實并強化“五級書記抓鄉村振興的工作機制”要求，由五級書記抓扶貧轉變為五級書記抓有效銜接，切實地建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的組織領導機制，設立專項小組或工作專班，為有效銜接提供有力的組織保障。要落實有效銜接的屬地責任，充分發揮各級黨委政府在實現有效銜接上的領導作用，保障統一協調與高效決策。此外，還要做好相關組織機構的銜接。目前扶貧機構已整體改組為鄉村振興的工作機構，為更好地銜接過渡期相關工作提供了組織保障。將有效銜接納入績效考核，把鞏固拓展脫貧攻堅成果納入領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核范圍。科學設置考核內容，綜合運用考核結果，將考核結果作為對有效銜接落實情況的反饋，以便出現問題時能及時反應、高效處理，保障有效銜接中的各項工作有序推進。
四、總結與討論
脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接是新發展階段“三農”工作的重要任務，既需要在理論層面系統地探討有效銜接的路徑方法，也需要在實踐層面探討部署并落實有效銜接的機制。本文在闡釋有效銜接的科學內涵的基礎上，指出部署并落實有效銜接就要兼顧脫貧區與非貧困區的差異性、頂層設計與基層落實的協同性以及從脫貧到振興過程的系統性，即要從有效銜接的規劃安排、發展支撐、完善機制、健全政策、落實保障等層面，梯度推進鞏固拓展脫貧攻堅成果，縮小區域間發展差距，提升脫貧地區發展能力與基層服務水平，實現減貧戰略向全面推進鄉村振興戰略的平穩轉型。
總體而言，實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，兼具差異性和協同性問題，其根本在于建立健全有效銜接的機制，因地制宜并有針對性地解決發展不平衡、不充分的問題。要在共同富裕目標的指引下，實施長效機制與政策扶持等一系列措施來補短板，既要發揮機制與政策的效應，又要激發產業發展升級的內生動力。此外，鄉村振興與脫貧攻堅分別用以解決地區發展差距和基本生活保障問題，前者目前還缺乏統一標準，還要依據不同情況，因地制宜地推進。因此，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接如何兼顧差異與平衡、效益與公平，是需要在具體落實層面進一步關注的重要問題。
（作者系國務院參事室特約研究員，原農業部黨組副書記、副部長；中國鄉村發現網轉自：華中師范大學學報（人文社會科學版）2022年01期）
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