2020年現(xiàn)行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。截至2019年底，全國已有90%以上的貧困縣摘帽，95%的貧困人口脫貧，近一億人口擺脫了貧困，經(jīng)過2020年這一年的努力，絕對貧困問題將得到歷史性解決。同時2020年之后，伴隨農村絕對貧困的全面消除，中國貧困狀況將發(fā)生重大變化。
2019年黨的十九屆四中全會明確指出“建立解決相對貧困的長效機制”，2020年《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出“扶貧工作重心轉向解決相對貧困”“研究建立解決相對貧困的長效機制”，標志著解決“相對貧困”會成為未來扶貧工作的核心內容。在2020年后建立扶貧長效機制的過程中，要重視以下七個轉變。
扶貧思路要從“消除絕對貧困”轉變?yōu)椤熬徑庀鄬ω毨А?nbsp;
“相對貧困”在我國扶貧工作中是個新概念。改革開放以來，我國度量扶貧成果的標尺都是絕對貧困，即關注絕對貧困群體自身的增收問題，而相對貧困并沒有引起足夠的重視。隨著經(jīng)濟發(fā)展，在消除絕對貧困的同時，收入差距和地區(qū)發(fā)展差距開始拉大，相對貧困問題顯現(xiàn)出來。相對貧困與發(fā)展差距在概念和內涵上有天然聯(lián)系，緩解相對貧困的戰(zhàn)略決定了扶貧目標不再單純地局限在貧困人口的增收上，更要關注收入分配和地區(qū)發(fā)展差距問題。因此，下一階段的扶貧工作思路要實現(xiàn)從解決絕對貧困到緩解相對貧困，縮小地區(qū)發(fā)展差距，縮小居民收入差距的轉變，著重思考如何保障相對貧困群體和低收入人群跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐、共同分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。
工作機制要從“集中式作戰(zhàn)”轉變?yōu)椤俺B(tài)化推進”
從消除絕對貧困向緩解相對貧困過渡，需要在減貧工作上做好建立常態(tài)化工作機制的準備。扶貧工作機制需要做出以下幾個方面的調整：一是要在“十四五”時期繼續(xù)鞏固脫貧成果，減少脫貧人口返貧的風險，杜絕脫貧人口再次跌入絕對貧困的“陷阱”；二是要建立與解決相對貧困長效機制相適應的組織領導、工作機構、部門聯(lián)動工作體系；三是要建立健全低收入家庭增收的長效機制，充分發(fā)揮政府引導作用和市場主導作用；四是要健全社會幫扶機制，深化開展社會慈善捐贈和社會幫扶工作；五是要探索東西部協(xié)作機制，強調“先富幫后富”的社會責任；六是要推進制度保障與開發(fā)式扶貧相結合的聯(lián)動機制，明確兜底保障和扶貧開發(fā)之間的區(qū)別與聯(lián)系。
戰(zhàn)略重心要從“脫貧攻堅主體戰(zhàn)役”轉變?yōu)椤芭c鄉(xiāng)村振興相配合”
2020年，關系到扶貧和“三農”發(fā)展的關鍵詞有三個：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、扶貧長效機制和鄉(xiāng)村振興。從三者的關系上看，從消除貧困到鄉(xiāng)村振興，不能簡單認為是扶貧工作重心的轉移。恰恰相反，黨中央及時提出“建立解決相對貧困的長效機制”和“加強解決相對貧困問題頂層設計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排”的要求，標志著農村扶貧工作即將步入新的階段。構建“解決相對貧困”與“鄉(xiāng)村振興”相互配合的貧困治理新體系，要更加關注包容性發(fā)展和高質量發(fā)展，突出強調以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動相對貧困緩解的作用，將緩解相對貧困納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。
減貧目標要從實現(xiàn)“物質扶貧”轉變?yōu)樾纬伞岸嘣鲐殹?nbsp;
根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど岢龅哪芰碚摚瑪[脫貧困的核心是個體的能力培養(yǎng)和機會的起點公平。緩解相對貧困實質上是在社會發(fā)展進程中充分賦予個體公平的社會環(huán)境和均等的發(fā)展機會。“后2020”時期，減貧目標要從解決單一的物質貧困轉為全面關注民生發(fā)展的多維需求，更加關注相對貧困的多元性、動態(tài)性、綜合性、發(fā)展性特征，要逐步將權利、能力、文化等社會及文化要素納入相對貧困識別和治理的體系當中。其中，要將縮小收入差距和公共服務的差異作為緩解相對貧困的工作重點，在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的一系列政策中確保低收入群體社會保障體系的建立與完善。
扶貧手段要從“精準到戶”轉變?yōu)椤半A梯型救助”體系
在脫貧攻堅時期，國家采用非常規(guī)作戰(zhàn)手段，通過建檔立卡識別貧困戶，并創(chuàng)造性地以“五個一批”實現(xiàn)“精準到人”“精準到戶”的幫扶方式。緩解相對貧困時代也要建立貧困人群監(jiān)測機制，但考慮到相對貧困人群更大，不宜簡單采用“精準到人”的一對一扶貧政策，重點要放在全面激發(fā)相對貧困人口的內生發(fā)展動力上。因而，應該進一步區(qū)分開對相對貧困群體的不同扶持方式，需要兜底的人群一定要得到及時、充分的救助，對有自身發(fā)展能力的人群要提供發(fā)展機會。總之，兜底的歸兜底，發(fā)展的歸發(fā)展。具體來講，扶貧手段要從“精準到戶”向“階梯型救助”轉變。建議將相對貧困群體細分為“救助戶”“脆弱戶”和“監(jiān)測戶”，并將扶貧開發(fā)工作的重點轉至后兩類群體上。其中，對“救助戶”可按照低保標準識別，采取制度化的兜底保障措施；對“脆弱戶”的幫扶，要科學研究其結構性特征和致貧原因，選擇合適有效的方式；對“監(jiān)測戶”則要以監(jiān)測為主，輔以收入分配政策和公共政策，讓大多數(shù)低收入群體能夠從初次分配和再分配政策中受益。
扶貧陣地要從“農村貧困”轉向“城鄉(xiāng)并舉”
《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》明確指出，要實現(xiàn)“由主要解決農村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉變”。同時，基于相對貧困概念，可以說，貧困不再局限于農村范圍，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整個社會。現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)內部差距水平在高位徘徊，伴隨城鎮(zhèn)化水平提高，農村勞動力持續(xù)轉移，城鎮(zhèn)新型貧困問題日漸滋長。另外，我國經(jīng)濟增速有所放緩，產業(yè)結構調整、國際貿易格局變化等均給城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定帶來了新的沖擊，城鎮(zhèn)相對貧困問題不容忽視。因此，在緩解相對貧困時代，扶貧陣地從農村地區(qū)擴展至城市地區(qū)是一種歷史的必然，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧制度和政策體系也將是一種時代的要求。
貧困標準要從“絕對線”轉變?yōu)椤跋鄬€”
上世紀80年代以來，我國一直以絕對標準界定貧困和識別貧困人口。2020年后，在邁向緩解相對貧困的發(fā)展階段中，貧困標準需要順勢調整。參照國際經(jīng)驗，本文建議采用居民收入中位數(shù)的一定比例作為相對貧困線。在相對貧困標準設定上，考慮到貧困線的轉變幅度不宜過大，基于權衡扶貧范圍與扶貧力度的綜合考量，建議采用居民收入中位數(shù)的40%作為相對貧困標準。這一標準約相當于農村現(xiàn)行絕對貧困線的1.6-1.7倍。鑒于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民收入差距較大，建議分別設置城鄉(xiāng)相對貧困線。為了便于對扶貧成效進行觀測和評估，建議在一定周期內（如五年），保持相對貧困線不變（每年只根據(jù)物價指數(shù)調整，不基于收入分布重新測算）。
結合上述幾個轉變，對建設緩解相對貧困的新型貧困治理體系提出以下建議：
首先，要將“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果，作為開啟治理相對貧困的前提和基礎。具體要做到鞏固貧困人口“兩不愁三保障”的保障水平，實現(xiàn)脫貧人口穩(wěn)定脫貧不返貧，不產生新的絕對貧困人口，補齊欠發(fā)達地區(qū)基礎設施和公共服務的短板。
其次，要明確不同部門的職能任務。要進一步區(qū)分不同部門在扶貧任務下的職責并細化任務分工。例如，扶貧辦可聯(lián)合人社、教育、公安、財政、住建、交通、民政等部門構建扶貧工作小組聯(lián)合協(xié)作。
第三，實現(xiàn)特惠政策普惠化。可以考慮將脫貧攻堅期的一些惠貧政策，逐步轉向適用于更多農村群體的普惠型政策。
第四，普惠政策特惠化。綜合考慮貧困人群的特殊性，在部分普惠政策中增補“面向深度貧困地區(qū)和貧困人群優(yōu)先傾斜”的補充條款。
第五，要以統(tǒng)籌發(fā)展的思路解決相對貧困問題。相關建議包括，持續(xù)推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，完善相對貧困區(qū)域的社會保障制度，尤其是完善相對貧困地區(qū)的社會保障制度，逐步提高農村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領域的保障水平。
第六，重視防范因突發(fā)事件而致貧的風險，防止脫貧人口再返貧。如新冠肺炎疫情導致許多自營勞動者出現(xiàn)虧損的問題，使其陷入短期貧困。應對類似突發(fā)經(jīng)濟風險的主要措施是完善的保險政策，應進一步完善補償措施。
第七，參考脫貧攻堅期“建檔立卡”做法，借助城鄉(xiāng)人口信息登記記錄，建立健全相對貧困監(jiān)測和返貧預警工作機制。
（作者李實系中國收入分配研究院執(zhí)行院長，浙江大學文科資深教授；沈揚揚系中國收入分配研究院研究員，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院講師，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:人民論壇網(wǎng)）
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