最近，來(lái)自浙江湖州的兩則與農(nóng)村建設(shè)用地相關(guān)的新聞受到廣泛關(guān)注。其一是6月8日，全國(guó)首宗農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”在兩山理念誕生地安吉成功出讓。該農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”由遞鋪街道魯家村股份經(jīng)濟(jì)合作社委托掛牌出讓，共計(jì)693平方米，出讓年限至2058年，被安吉盈元家庭農(nóng)場(chǎng)以33.6萬(wàn)元的價(jià)格摘得；其二是6月12日德清的全國(guó)首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目——開(kāi)元頤居地?zé)嵘侄燃倬频暾綄?duì)外營(yíng)業(yè)啟用。
這兩則新聞之所以引起關(guān)注同時(shí)也值得關(guān)注，主要有三個(gè)方面的的原因。
首先，它們反映的雖然都是農(nóng)村土地利用制度安排如何適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興需要的故事，但實(shí)際上他們又是有著重大差別的。前者是基層根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和振興的實(shí)際需要，圍繞農(nóng)村土地資源合理利用進(jìn)行的制度與政策新創(chuàng)設(shè)，而后者則是始于2015年自上而下推進(jìn)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入世改革試點(diǎn)的開(kāi)花結(jié)果。
農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”是指以農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)等一二三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)用地。這是浙江省湖州市政府于2019年6月為進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，滿足農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地需求，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺而專門(mén)創(chuàng)設(shè)的一種農(nóng)村土地利用制度。這種制度創(chuàng)設(shè)，在當(dāng)時(shí)始于2018年底的“大棚房”整治全面推進(jìn)，受規(guī)劃空間保障、新增建設(shè)用地指標(biāo)的限制，休閑農(nóng)業(yè)等新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主體依照合理合法的程序申請(qǐng)建設(shè)用地十分困難并影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展大局的形勢(shì)下，是十分必要的，它也反映出湖州市委市政府根據(jù)湖州鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展土地之困的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。
其次，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度，無(wú)論是對(duì)舊的土地制度和政策的調(diào)整改革還是新的土地政策和制度的創(chuàng)設(shè)和落實(shí)，從發(fā)起到見(jiàn)成效，時(shí)間都極其漫長(zhǎng)。土地制度是中國(guó)農(nóng)村的基本制度，它涉及的面以及牽涉的利益格局調(diào)整都極為廣泛與復(fù)雜，同時(shí)它還涉及相關(guān)法律的適應(yīng)性調(diào)整等等。謀定而動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)和慎重推廣極其重要。湖州市德清縣作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)縣，首宗直接入市的地塊從交易、建設(shè)到開(kāi)業(yè)經(jīng)歷了5年多時(shí)間。農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”從2019年6月底創(chuàng)設(shè)到今年6月初完成第一宗農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”成功出讓也經(jīng)歷了一年多的時(shí)間。這個(gè)時(shí)間本身也已表明農(nóng)村土地改革的艱難和復(fù)雜，在對(duì)待農(nóng)村土地制度改革的時(shí)效性上，抱著“一改就靈、一改見(jiàn)效”的態(tài)度是不切實(shí)際的。
第三，農(nóng)村土地制度改革究竟應(yīng)該以誰(shuí)的利益為基本立足點(diǎn)。農(nóng)地制度改革的出發(fā)點(diǎn)可以說(shuō)多元的，如提高農(nóng)村土地利用效率、服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、增加農(nóng)民和農(nóng)村集體收入等等不一而足，但無(wú)論改革的出發(fā)點(diǎn)是什么，改革過(guò)程中是否充分保護(hù)了農(nóng)民的利益，是否真正落實(shí)了以人民利益為依歸則是衡量一切改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，5年來(lái)，德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市241宗，面積1952.29畝，入市總額5.59億元，實(shí)現(xiàn)集體收益4.48億元，這項(xiàng)改革大大促進(jìn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高，同時(shí)也大大提高了村集體收入，從而為改善農(nóng)民公共服務(wù)提供了資金保障。
而農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”的制度創(chuàng)設(shè)，其實(shí)質(zhì)是市及各區(qū)縣積極統(tǒng)籌建設(shè)用地指標(biāo)，每年安排一定量的用地指標(biāo)來(lái)保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目開(kāi)發(fā)對(duì)建設(shè)用地之需。將建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)于基層政府而言，尤其是在城市建設(shè)用地指標(biāo)還極為緊缺、地價(jià)城大于鄉(xiāng)的情況下，本質(zhì)上是一種利益的讓渡。盡管中央政府近年來(lái)以政策號(hào)召的形式多次提出，如相關(guān)文件規(guī)定，一些涉農(nóng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可以安排5—8%的建設(shè)用地指標(biāo)等。但這個(gè)規(guī)定和承諾在項(xiàng)目運(yùn)行后，由于建設(shè)用地指標(biāo)沒(méi)能進(jìn)入到土地利用規(guī)劃中而無(wú)法落實(shí)，有的能落實(shí)也因存在指標(biāo)被挪作他用而無(wú)法兌現(xiàn)的情形。兩廂對(duì)照，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”制度是真正為滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的，是以農(nóng)民的利益為依歸的。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興，是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，以休閑和旅游為載體，集成鄉(xiāng)村各種產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品為一體的鄉(xiāng)村融合型產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地有巨大需求。通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革、創(chuàng)設(shè)新的土地使用制度來(lái)適應(yīng)和滿足這個(gè)需求變得十分迫切。在大力推進(jìn)自上而下的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的同時(shí)，鑒于改革是系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，遠(yuǎn)水解不了近渴的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該支持和鼓勵(lì)基層政府適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)需求，在協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、村集體和農(nóng)民利益、以保護(hù)和增加農(nóng)民利益為落腳點(diǎn)以及合法合規(guī)前提下，積極創(chuàng)新土地利用政策，切實(shí)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供立足之基，推進(jìn)鄉(xiāng)村包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的全面振興。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：重農(nóng)評(píng) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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