最近，來自浙江湖州的兩則與農村建設用地相關的新聞受到廣泛關注。其一是6月8日，全國首宗農業(yè)經營性項目“標準地”在兩山理念誕生地安吉成功出讓。該農業(yè)“標準地”由遞鋪街道魯家村股份經濟合作社委托掛牌出讓，共計693平方米，出讓年限至2058年，被安吉盈元家庭農場以33.6萬元的價格摘得；其二是6月12日德清的全國首宗農村集體經營性建設用地入市項目——開元頤居地熱森林度假酒店正式對外營業(yè)啟用。
這兩則新聞之所以引起關注同時也值得關注，主要有三個方面的的原因。
首先，它們反映的雖然都是農村土地利用制度安排如何適應鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興需要的故事，但實際上他們又是有著重大差別的。前者是基層根據鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展和振興的實際需要，圍繞農村土地資源合理利用進行的制度與政策新創(chuàng)設，而后者則是始于2015年自上而下推進的農村集體經營性建設用地入世改革試點的開花結果。
農業(yè)“標準地”是指以農業(yè)特色優(yōu)勢產業(yè)為基礎的休閑農業(yè)、農業(yè)科技服務、農產品營銷服務等一二三產融合發(fā)展項目建設用地。這是浙江省湖州市政府于2019年6月為進一步促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，滿足農業(yè)項目建設用地需求，推動一二三產業(yè)融合發(fā)展，促進產業(yè)興旺而專門創(chuàng)設的一種農村土地利用制度。這種制度創(chuàng)設，在當時始于2018年底的“大棚房”整治全面推進，受規(guī)劃空間保障、新增建設用地指標的限制，休閑農業(yè)等新鄉(xiāng)村產業(yè)主體依照合理合法的程序申請建設用地十分困難并影響鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展大局的形勢下，是十分必要的，它也反映出湖州市委市政府根據湖州鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展特色，解鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展土地之困的責任和擔當。
其次，我們可以發(fā)現，農村土地制度，無論是對舊的土地制度和政策的調整改革還是新的土地政策和制度的創(chuàng)設和落實，從發(fā)起到見成效，時間都極其漫長。土地制度是中國農村的基本制度，它涉及的面以及牽涉的利益格局調整都極為廣泛與復雜，同時它還涉及相關法律的適應性調整等等。謀定而動、穩(wěn)步推進和慎重推廣極其重要。湖州市德清縣作為農村集體經營性建設用地改革試點縣，首宗直接入市的地塊從交易、建設到開業(yè)經歷了5年多時間。農業(yè)“標準地”從2019年6月底創(chuàng)設到今年6月初完成第一宗農業(yè)“標準地”成功出讓也經歷了一年多的時間。這個時間本身也已表明農村土地改革的艱難和復雜，在對待農村土地制度改革的時效性上，抱著“一改就靈、一改見效”的態(tài)度是不切實際的。
第三，農村土地制度改革究竟應該以誰的利益為基本立足點。農地制度改革的出發(fā)點可以說多元的，如提高農村土地利用效率、服務鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展需要、增加農民和農村集體收入等等不一而足，但無論改革的出發(fā)點是什么，改革過程中是否充分保護了農民的利益，是否真正落實了以人民利益為依歸則是衡量一切改革成效的根本標準。據了解，5年來，德清縣農村集體經營性建設用地已入市241宗，面積1952.29畝，入市總額5.59億元，實現集體收益4.48億元，這項改革大大促進了農民財產性收入的提高，同時也大大提高了村集體收入，從而為改善農民公共服務提供了資金保障。
而農業(yè)“標準地”的制度創(chuàng)設，其實質是市及各區(qū)縣積極統(tǒng)籌建設用地指標，每年安排一定量的用地指標來保障農業(yè)產業(yè)融合項目開發(fā)對建設用地之需。將建設用地指標用于農業(yè)項目，對于基層政府而言，尤其是在城市建設用地指標還極為緊缺、地價城大于鄉(xiāng)的情況下，本質上是一種利益的讓渡。盡管中央政府近年來以政策號召的形式多次提出，如相關文件規(guī)定，一些涉農農業(yè)項目可以安排5—8%的建設用地指標等。但這個規(guī)定和承諾在項目運行后，由于建設用地指標沒能進入到土地利用規(guī)劃中而無法落實，有的能落實也因存在指標被挪作他用而無法兌現的情形。兩廂對照，不難發(fā)現，農業(yè)“標準地”制度是真正為滿足鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展需要創(chuàng)設的，是以農民的利益為依歸的。
鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和振興，是實現習近平總書記十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的前提和基礎。當前鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展過程中，以休閑和旅游為載體，集成鄉(xiāng)村各種產業(yè)產品為一體的鄉(xiāng)村融合型產業(yè)發(fā)展對建設用地有巨大需求。通過深化農村土地制度改革、創(chuàng)設新的土地使用制度來適應和滿足這個需求變得十分迫切。在大力推進自上而下的農村土地制度改革試點的同時，鑒于改革是系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，遠水解不了近渴的現實，應該支持和鼓勵基層政府適應鄉(xiāng)村振興的長遠目標需求，在協(xié)調好政府、企業(yè)、村集體和農民利益、以保護和增加農民利益為落腳點以及合法合規(guī)前提下，積極創(chuàng)新土地利用政策，切實為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供立足之基，推進鄉(xiāng)村包括產業(yè)發(fā)展在內的全面振興。
作者系中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：重農評 微信公眾號（原創(chuàng)）
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