——新中國保障糧食安全政策演變研究
摘 要：厲行節(jié)約、反對食品浪費(fèi)是中國保障糧食安全的長期方針。新中國70余年，節(jié)約糧食、反對食品浪費(fèi)政策經(jīng)歷了從計劃用糧向市場引導(dǎo)、立法約束的發(fā)展主線。改革開放以前，在糧食長期短缺的背景下，為配合重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展道路，國家在實施糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度基礎(chǔ)上貫徹“計劃用糧、節(jié)約用糧”，通過抑制糧食消費(fèi)來實現(xiàn)糧食收支平衡。改革開放以來中國糧食快速增產(chǎn)，糧食供求由總量不足轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性矛盾，糧食消費(fèi)政策側(cè)重抑制不合理消費(fèi)，促進(jìn)食品生產(chǎn)與消費(fèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大以來，中國以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，以落實中央八項規(guī)定為手段，以推動可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)起反食品浪費(fèi)行動，著力治理公款吃喝和餐桌浪費(fèi)。
因新冠肺炎疫情的全球傳播疊加氣候災(zāi)害，一些主要糧食出口國紛紛出臺限制糧食出口政策。聯(lián)合國最新報告預(yù)警，世界瀕臨至少五十年來最嚴(yán)重的糧食危機(jī)。食品浪費(fèi)造成的全球糧食安全風(fēng)險與生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)被高度關(guān)注，世界各國紛紛采取措施推動消費(fèi)環(huán)節(jié)的糧食節(jié)約。厲行節(jié)約、反對食品浪費(fèi)是中國解決糧食問題的長期方針。8月15日，習(xí)近平總書記就反對餐飲浪費(fèi)做出重要指示，再次強(qiáng)調(diào)反對餐飲浪費(fèi)與保障糧食安全的緊密聯(lián)系。國內(nèi)學(xué)術(shù)界從20世紀(jì)80年代開始探討糧食消費(fèi)，關(guān)注到了食物超前消費(fèi)、浪費(fèi)、公款吃喝等問題。90年代以來，據(jù)一些學(xué)者調(diào)研和評估，發(fā)現(xiàn)消費(fèi)環(huán)節(jié)的糧食損失占糧食損失的1/3強(qiáng),并且餐飲方面的浪費(fèi)呈現(xiàn)增長趨勢。餐飲浪費(fèi)造成的環(huán)境效應(yīng)也越來越引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。全社會普遍呼吁加快節(jié)約糧食反對浪費(fèi)的制度建構(gòu)，但關(guān)于節(jié)約糧食政策的研究較少，特別是立足糧食安全視角的相關(guān)研究明顯不足。本文主要依據(jù)新中國70年來中共中央、國務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件，梳理消費(fèi)領(lǐng)域節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)的歷史背景和政策演變，為當(dāng)下完善節(jié)約糧食反對食品浪費(fèi)的制度建設(shè)提供借鑒。依據(jù)我國糧食供求和糧食安全戰(zhàn)略的階段性變化，本文分為糧食短缺時期、豐年有余時期、綠色發(fā)展時期三個時段進(jìn)行討論。
一、糧食短缺時期（1949—1978年）：計劃用糧，節(jié)約用糧
1949年新中國成立時，我國人均原糧占有量僅208.9公斤，1978年達(dá)到319公斤，1984年達(dá)到392.84公斤，達(dá)到世界平均水平，結(jié)束了長期糧食短缺的歷史。在這30年的糧食短缺時期，我國糧食問題面對的是糧食生產(chǎn)的增長趕不上人民消費(fèi)需要的增長這一根本矛盾和長期矛盾。在重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展道路下，工業(yè)化建設(shè)所需的資金，生產(chǎn)、生活資料以及進(jìn)口生產(chǎn)生活資料所需外匯絕大部分都來自農(nóng)業(yè)積累；儲糧備荒備戰(zhàn)的重要性也一再被強(qiáng)調(diào)。“一五”計劃實施之初，為加強(qiáng)國家對糧食的掌握和分配，我國從1953年10月開始實施以計劃收購、計劃供應(yīng)為核心的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，在這一制度下，我國商品糧食收入分配可用如下公式表示：糧食征購=糧食銷售（城鎮(zhèn)人口食用糧+工業(yè)用糧+缺糧農(nóng)民食用糧）+出口用糧+補(bǔ)充庫存用糧。當(dāng)時我國的糧食安全戰(zhàn)略是立足國內(nèi)、收支平衡、略有結(jié)余。為了確保糧食計劃不突破，保障出口和增加積累，我國在分配端實施了“計劃用糧，節(jié)約用糧”的方針。
（一）“計劃用糧，節(jié)約用糧”方針的形成與實施
1955年3月3日，中共中央、國務(wù)院發(fā)文指出：抓緊供銷工作，提倡節(jié)約糧食，是今后糧食工作具有決定性的問題。8月，國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，明確農(nóng)村區(qū)分余糧戶、自足戶、缺糧戶，采用定產(chǎn)、定購、定銷的“三定”方法；市、鎮(zhèn)采用糧食定量供應(yīng)，適當(dāng)壓縮銷量，確定了實施計劃供應(yīng)以節(jié)約糧食的基本方法。同年，《人民日報》發(fā)表《人人都要節(jié)約糧食》《幫城市糧食消費(fèi)者算三筆賬》等社論，全國各地紛紛展開糧食節(jié)約運(yùn)動。“在城鎮(zhèn)中，無論貫徹糧食計劃供應(yīng)、定量供應(yīng)辦法和整頓統(tǒng)銷，也是大搞群眾運(yùn)動的。在運(yùn)動中，一方面對市鎮(zhèn)居民進(jìn)行糧食統(tǒng)銷政策的教育，一方面對市鎮(zhèn)居民進(jìn)行鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和反對浪費(fèi)、節(jié)約糧食的思想教育。把糧食統(tǒng)銷同工農(nóng)聯(lián)盟緊密連系在一起，通過這個思想教育運(yùn)動使糧食計劃供應(yīng)政策深入人心，家喻戶曉。”
“一五”計劃實施期間，為實現(xiàn)收支平衡并有結(jié)余，在1955年、1957年兩個糧食年度，著重對糧食銷售進(jìn)行了整頓和壓縮。1955年城鎮(zhèn)人口比上年增長36萬，而1955年度全國非農(nóng)糧食銷售量減少25.28億斤；1957年城鎮(zhèn)人口增長764萬，而1957年度全國非農(nóng)糧食銷量同比減少1.04億斤，城鎮(zhèn)人均定量口糧由1955年的183.1公斤減為177.8公斤。1959—1961年，糧食生產(chǎn)大幅減退。為了擺脫糧食困境，毛澤東發(fā)表《黨內(nèi)通信》，強(qiáng)調(diào)：“節(jié)約糧食問題。要十分抓緊，按人定量，忙時多吃，閑時少吃，忙時吃干，閑時半干半稀，雜以番薯、青菜、蘿卜、瓜豆、芋頭之類。”1960年8月，中共中央發(fā)布《關(guān)于全黨動手，大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食的指示》提出，既要盡最大的努力增產(chǎn)糧食，又要切實實行計劃用糧，節(jié)約用糧。口糧標(biāo)準(zhǔn)要從低，要大搞瓜菜，大搞代食品和代用品。城鎮(zhèn)開始精簡職工并壓縮城鎮(zhèn)口糧供應(yīng)：1960—1962年，城鎮(zhèn)人口減少1414萬；1962年，城鎮(zhèn)人均口糧降為156公斤，比1955年減少27.1公斤，到1978年以前基本控制在這一水平（參見圖1）。由于糧食減產(chǎn)和高征購，1960年農(nóng)村人均糧食占有量429斤，較1957年的589斤減少27.2%。1960年起，農(nóng)村的留糧標(biāo)準(zhǔn)也被壓縮。工業(yè)用糧則推廣節(jié)約代用辦法。1960—1962年，國家糧食銷量從967億斤壓縮到685億斤，減少282億斤；糧食購銷虧損從176億斤縮減至55億斤；1962年進(jìn)口糧食89億斤，平衡缺口后結(jié)余34億斤，補(bǔ)充了庫存。
1966年國家糧食產(chǎn)量突破2000億公斤，供求形勢明顯緩和。1966年1月糧食部發(fā)出《關(guān)于一九六六年糧食部門開展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動的意見》，在全國繼續(xù)執(zhí)行計劃用糧、節(jié)約用糧，嚴(yán)格控制和壓縮糧食銷售。這一方針貫穿于“三五”到“五五”計劃時期。
（二）“計劃用糧，節(jié)約用糧”的成效與不足
從1953年到20世紀(jì)70年代初，通過實施“計劃用糧，節(jié)約用糧”方針，通過實行平均分配，抑制糧食需求增長，獲取農(nóng)業(yè)剩余積累用于工業(yè)化、出口和增加糧食儲備，基本實現(xiàn)了我國糧食的自給自足。
節(jié)約用糧有效增加了糧食儲備。在1954年中共中央《關(guān)于糧食征購工作的指示》文件中，明確指出國家必須儲備一定數(shù)量的糧食以應(yīng)付災(zāi)荒和各種意外。1955年陳云談?wù)摻y(tǒng)購統(tǒng)銷問題時提出要節(jié)約糧食以增加儲備。1960年，中央提出逐步建立糧食儲備，自1961年起，將儲備糧數(shù)字納入全國糧食購銷計劃，同時地方各級也逐步建立儲備糧。“三五”時期我國對國際局勢的判斷出現(xiàn)變化，更加強(qiáng)調(diào)全民節(jié)約糧食，儲糧備戰(zhàn)備荒。1963年中共中央《關(guān)于糧食工作的指示》指出：“應(yīng)當(dāng)在合理分配、節(jié)約糧食的基礎(chǔ)上，逐步增加國家的糧食庫存和集體、個人的糧食儲備。逐步做到國有余糧，隊有余糧，戶有余糧。”以糧食年度計，1954年我國糧食庫存300多億斤，1956年有427億斤，1960年降至174.5億斤，1966年糧食庫存和國家儲備達(dá)到632億斤，1973年我國儲備糧已有800億斤。
節(jié)約用糧保證了糧食出口。“一五”時期，我國糧食出口總量195.7億斤，占糧食征購量比重4.8%，平均每年出口39.14億斤，總進(jìn)口僅2.1億斤。“一五”時期，我國農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)加工品出口貿(mào)易占出口總額75%左右，糧食出口為我國工業(yè)化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。“大躍進(jìn)”時期實施高征購、高出口，1959年出口94.78億斤，加劇了國內(nèi)糧食困難。1961年我國開始增加進(jìn)口補(bǔ)充糧食不足，1961—1965年，共進(jìn)口糧食547億斤，年均進(jìn)口109.4億斤；出口糧食127億斤，年均出口25.4億斤，合計年均凈進(jìn)口84億斤。1966—1976年，利用國際市場小麥價低大米價高的特點(diǎn)，我國實行大米換小麥方針，補(bǔ)充國內(nèi)糧食銷售缺口以外，主要用于補(bǔ)充糧食庫存。
計劃用糧的制度設(shè)計在糧食總量長期不足的形勢下解決了生產(chǎn)和需要的矛盾，基本保障了全國人民低標(biāo)準(zhǔn)的糧食需求，推動了工業(yè)化建設(shè)，具有一定合理性和有效性。但解決糧食供求問題的根本方法還是發(fā)展生產(chǎn)，增加產(chǎn)量。馬克思指出，生產(chǎn)和消費(fèi)是對立統(tǒng)一的；生產(chǎn)決定消費(fèi)，消費(fèi)反作用于生產(chǎn)；消費(fèi)是生產(chǎn)的目的，消費(fèi)還是促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的動力。抑制消費(fèi)、公平分配的計劃用糧辦法不利于保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對糧食增產(chǎn)構(gòu)成了制約。在具體實施過程中也存在一些政策失誤，比如1958年因錯誤估計了糧食生產(chǎn)形勢，糧食征購數(shù)字過高，銷售和出口計劃放得較寬，客觀造成了其后幾年的糧食困難。
二、豐年有余時期（1979—2011年）：促進(jìn)食品生產(chǎn)與消費(fèi)協(xié)調(diào)發(fā)展
1984年，我國糧食生產(chǎn)突破4000億公斤，人均糧食產(chǎn)量392.8公斤；1996年總產(chǎn)量突破5000億公斤，人均達(dá)到414.4公斤，超過世界平均水平，實現(xiàn)了長期短缺向豐年有余的轉(zhuǎn)變。糧食供求關(guān)系得到明顯緩解的情況下，計劃用糧的方式逐漸失去了必要性與合理性。1985年開始，中國政府在繼續(xù)發(fā)展糧食生產(chǎn)的同時，積極主動地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展多種經(jīng)營，同時，積極推動糧食購銷體制改革。糧食分配的計劃手段日趨弱化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，通過立法和市場化手段引導(dǎo)糧食節(jié)約的方針確立起來。值得注意的是，在宏觀政策刺激下，這一時期糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)明顯周期性波動。1985年糧食產(chǎn)量3790億公斤，比1984年減產(chǎn)6.9%，徘徊到1989年才恢復(fù)增長；2000—2003年，糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了第二次連續(xù)下跌，直到2004年開啟十余年的長期增長。人均產(chǎn)量在1996—1999年達(dá)到400公斤以上，但更多年份在370—380公斤之間徘徊，直到2008年穩(wěn)定在人均400公斤以上。受糧食生產(chǎn)波動性的影響，這一階段的節(jié)約糧食政策也時松時緊。
（一）1979—1993年：“計劃用糧、節(jié)約用糧”與糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制同步退出歷史舞臺
20世紀(jì)80年代的計劃用糧政策，經(jīng)歷了“由緊到松，再由松到緊”的過程。1979年全國糧食會議強(qiáng)調(diào)厲行節(jié)約，堅持計劃用糧、節(jié)約用糧。1982年，“國家厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”寫入《中華人民共和國憲法》。“六五”計劃時期，隨著糧食生產(chǎn)的迅速增長，特別是在1984年出現(xiàn)“賣糧難”的情況下，國家接連出臺鼓勵農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大糧食出口，擴(kuò)大糧食轉(zhuǎn)化，提高城市糧食供應(yīng)水平等一系列政策調(diào)整；同時開啟了改革糧食購銷體制的步伐，改糧食統(tǒng)購為合同定購，減少定購數(shù)字，逐步放開糧食收購市場，發(fā)展多渠道經(jīng)營。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使商品糧的需求大量增加，國家每年需要通過“議轉(zhuǎn)平”調(diào)度幾百億斤糧食供應(yīng)城鎮(zhèn)的消費(fèi)，財政負(fù)擔(dān)大大增加，而糧食生產(chǎn)從1985年開始徘徊不前，糧食供求十分緊張。1978—1987年的10年中有6年，我國在大量進(jìn)口糧食的同時還需動用庫存，才能保持糧食收支平衡。1985年底以來，糧食政策再度收緊。1987年起，開始實行糧食購、銷、調(diào)撥和財務(wù)包干，除非農(nóng)銷售用糧考慮人口增長因素，按每年遞增1.5%核定，農(nóng)業(yè)銷售和其他開支原則上維持1987年指標(biāo)不變。壓縮平價糧的銷售范圍，將口糧轉(zhuǎn)化以外的工業(yè)用糧如飼料、釀酒等轉(zhuǎn)為議價糧，并限制精米精面的銷售。1991年開始逐步提高糧食銷價，1993年實現(xiàn)購銷同價，取消糧票制度，以計劃手段控制糧食消費(fèi)的方式也完成了歷史使命。
改革開放以來，我國居民食品消費(fèi)水平明顯提高。1978—1987年的10年里，全國人均糧食消費(fèi)從390.92斤增加到502.88斤，年均遞增3.18%，略低于糧食產(chǎn)量3.64%的增速；但是豬肉、酒等高耗糧食品的消費(fèi)速度遠(yuǎn)超糧食產(chǎn)量增速。1978—1987年，人均豬肉消費(fèi)從15.34斤提高到29.08斤，年均增長9.96%；人均消費(fèi)酒從5.14斤提高到21斤，年均增長34.3%。居民對口糧的需求先升后降，對工業(yè)用糧的需求快速增長。“六五”計劃時期，糧食加工、副食釀造、飲料酒、畜禽飼養(yǎng)業(yè)等行業(yè)規(guī)模、速度超前發(fā)展，糧食轉(zhuǎn)化占糧食總產(chǎn)量的比重由1980年的17%上升至1985年的25%左右。居民食品消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性變化，使得糧食供求的結(jié)構(gòu)性平衡問題凸顯出來，推動生產(chǎn)與消費(fèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展成為這一時期糧食政策的主要目標(biāo)，國家開始著重推動釀酒工業(yè)和飼料工業(yè)兩大領(lǐng)域的糧食消費(fèi)的節(jié)約。
一推動白酒生產(chǎn)低度化，限制釀酒用糧。1987年，國家經(jīng)委、輕工業(yè)部、商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合于貴陽召開全國釀酒工業(yè)增產(chǎn)節(jié)約工作會議，確定了我國釀酒工業(yè)必須堅持優(yōu)質(zhì)、低度、多品種、低消耗的發(fā)展方向，并逐步實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即高度酒向低度酒轉(zhuǎn)變，蒸餾酒向釀造酒轉(zhuǎn)變，糧食酒向果類酒轉(zhuǎn)變，普通酒向優(yōu)質(zhì)酒轉(zhuǎn)變。1988年，放開名煙名酒價格，并提高糧食釀酒價格。1989年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，將低質(zhì)白酒、低質(zhì)啤酒列為嚴(yán)格限制生產(chǎn)的產(chǎn)品（出口產(chǎn)品除外）。1994年，白酒占飲料酒的產(chǎn)量占比由1980年的近60%降為28%左右，白酒中55度以上的高度酒占比由80%降為不足10%。1978—1987年白酒產(chǎn)量年均遞增21.3%，1987—1996年，白酒產(chǎn)量年均增速減為10.1%。1978年釀酒耗糧1400萬噸，1996年為2000多萬噸，每噸白酒生產(chǎn)節(jié)約用糧0.83噸。
二積極發(fā)展食草型、節(jié)糧型禽畜和飼料加工業(yè)。1996年，豬肉占肉類比重從1978年的90%下降到70%左右。我國從1985年開始大力發(fā)展飼料工業(yè)，1995年成為世界第二飼料生產(chǎn)大國，養(yǎng)殖業(yè)飼料利用程度達(dá)到40%以上，十多年來節(jié)約糧食7500萬噸。
（二）1994—2011年：倡導(dǎo)合理消費(fèi)，抑制不合理消費(fèi)
20世紀(jì)90年代以來，我國實現(xiàn)了糧食豐年有余，進(jìn)入實現(xiàn)溫飽、追求小康的新階段。城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)在1994年降為50%，2000年降為39.4%；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)在2000年降為49.1%，2011年降為40.4%。這一階段的糧食供求出現(xiàn)三個重大變化：第一，糧食消費(fèi)增長與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧價改革以及宏觀政策相疊加，導(dǎo)致糧價上漲。第二，我國完成由被動進(jìn)口糧食轉(zhuǎn)向積極主動利用國際市場實現(xiàn)國內(nèi)糧食收支平衡的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，確立了糧食自給率不低于95%，凈進(jìn)口量不超過國內(nèi)消費(fèi)量5%的糧食安全戰(zhàn)略。1997—2008年的12年中，我國有11年谷物凈出口，2009年以后轉(zhuǎn)為谷物凈進(jìn)口；大豆進(jìn)口則從1997年開始增長，2000—2011年，進(jìn)口大豆從1041.6萬噸漲至5264萬噸，年均遞增4.05%。第三，在糧食進(jìn)口增加的同時，消費(fèi)領(lǐng)域的食品浪費(fèi)也明顯增加。據(jù)1992年中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的調(diào)研測算，我國糧食產(chǎn)后綜合損失率為18.125%，其中消費(fèi)領(lǐng)域的損失率為6.31%。另據(jù)2010年的估算，我國2006年至2008年間城市餐飲每年浪費(fèi)的食物蛋白質(zhì)達(dá)800萬噸，脂肪達(dá)300萬噸，再計入食堂浪費(fèi)和個人、家庭的食物浪費(fèi)，每年浪費(fèi)食物總量可養(yǎng)活2.5億至3億人。
適應(yīng)糧食供求形勢的變化，這一階段我國繼續(xù)實行節(jié)約糧食政策，政策重點(diǎn)是抑制不合理消費(fèi)。1991年，我國將世界糧食日所在周確立為“愛惜糧食、節(jié)約糧食宣傳周”，在全國范圍內(nèi)開展愛糧節(jié)糧活動。李鵬講話指出：“要把愛糧節(jié)糧作為黨和政府的一項基本方針，長期堅持不懈地抓下去。即使到本世紀(jì)末我國實現(xiàn)了小康目標(biāo)，也要毫不動搖地貫徹這個方針。”1993年2月發(fā)布《九十年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》，提出深化價格體制改革，主要通過市場價格引導(dǎo)人們的食物消費(fèi)；采取必要的立法和經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施，提倡科學(xué)、文明的食物消費(fèi)，反對或抑制大吃大喝和鋪張浪費(fèi)等陋習(xí)。同年，修訂《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，規(guī)定“提倡珍惜和節(jié)約糧食，改善人民的食物營養(yǎng)結(jié)構(gòu)”。1996年，國務(wù)院辦公室發(fā)布《中國的糧食問題》白皮書，提出節(jié)約糧食的三項主要措施：制定與宣傳愛糧節(jié)糧政策，推動餐飲業(yè)節(jié)糧，推動白酒生產(chǎn)消費(fèi)低度化以減少釀酒耗糧。節(jié)約用糧、減少浪費(fèi)以緩解糧食供求矛盾被列入“九五”時期農(nóng)村工作基本任務(wù)。1996年起，我國對白酒生產(chǎn)加強(qiáng)總量控制，1997年白酒產(chǎn)量801.3萬噸，較上年增產(chǎn)僅1.3%；1998—2004年，白酒產(chǎn)量連年下降至312萬噸，年均減產(chǎn)25.1%；直到2010年才達(dá)到并超越1997年產(chǎn)量水平。1997年發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費(fèi)行為的若干規(guī)定》，嚴(yán)禁用公款大吃大喝、揮霍浪費(fèi)，黨政機(jī)關(guān)招待費(fèi)大幅縮減。
2008年全球糧食危機(jī)以來，我國以治理餐飲浪費(fèi)為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)反對食品浪費(fèi)的制度建設(shè)和行動。7月，國管局和中直管理局發(fā)布《關(guān)于做好中央和國家機(jī)關(guān)節(jié)約糧食反對食品浪費(fèi)工作的通知》，要求各部門、各單位廣泛開展節(jié)約糧食、反對食品浪費(fèi)宣傳教育，抓好機(jī)關(guān)食堂節(jié)約糧食工作，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)接待和會議用餐，適量點(diǎn)菜，剩余飯菜打包，避免浪費(fèi)。11月發(fā)布《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，倡導(dǎo)科學(xué)節(jié)約用糧，抑制糧油不合理消費(fèi)；建立食堂、飯店等餐飲場所“綠色餐飲、節(jié)約糧食”的文明規(guī)范，積極提倡分餐制。2010年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約糧食反對浪費(fèi)工作的通知》，指出，保障國家糧食安全，必須一手抓糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定和提高糧食產(chǎn)量；一手抓糧食節(jié)約，提高糧食綜合利用率，抑制不合理的需求，確立了這一時期節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)工作的基本方針。
改革開放30余年時間，我國實現(xiàn)了計劃用糧體制的完全退出。隨著市場化程度提高，價格逐漸發(fā)揮引導(dǎo)供求和消費(fèi)節(jié)約的作用。需要注意的是，糧價雙軌制期間有10余年時間我國糧食價格購銷倒掛，糧價對消費(fèi)的引導(dǎo)作用也受到束縛。糧食立法則進(jìn)展較為緩慢。從社會宣傳、思想教育方面引導(dǎo)愛糧節(jié)糧是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)，得到了保持和發(fā)揚(yáng)。
三、綠色發(fā)展時期（2012年以來）：積極參與全球糧食安全治理，反對糧食浪費(fèi)
自2008年全球糧食危機(jī)導(dǎo)致1億人發(fā)生糧荒問題以來，食物浪費(fèi)問題迅速成為國際關(guān)心的話題。隨著氣候變暖、水資源污染等威脅全球環(huán)境安全因素越發(fā)顯著，全球糧食生產(chǎn)與資源環(huán)境的矛盾更加突出。節(jié)約資源、減少食物浪費(fèi)、保障全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展已成為全球共識。2013年9月，世界糧農(nóng)組織發(fā)布《食物浪費(fèi)足跡：對自然資源的影響》報告指出，全球每年食物浪費(fèi)總量達(dá)13億噸，每年約有28%的耕地資源因食品浪費(fèi)而徒勞無功，由此產(chǎn)生的灌溉用水浪費(fèi)量達(dá)250立方千米，產(chǎn)生的溫室氣體排放量高達(dá)33億噸。2015年聯(lián)合國大會通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，確立17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一為采用可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式，到2030年，將零售和消費(fèi)環(huán)節(jié)的全球人均糧食浪費(fèi)減半，減少生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)的糧食損失，包括收獲后的損失。
到2019年底，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十五連豐”，口糧自給率超過100%，谷物自給率一直保持在95%以上。隨著我國水資源、耕地資源約束趨緊，糧食增產(chǎn)與資源環(huán)境的矛盾更加突出。2012年農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)降為39.3%，標(biāo)志著全民食物消費(fèi)水平進(jìn)入富足階段。隨著居民食品消費(fèi)水平和結(jié)構(gòu)不斷提升，我國糧食生產(chǎn)雖然總量有余，仍然存在結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、地區(qū)產(chǎn)消不平衡的問題。近年來谷物、大豆和其他食品進(jìn)口絕對數(shù)量不斷擴(kuò)大。2012年以來，我國每年谷物凈進(jìn)口1300萬噸以上，2015年高達(dá)3222萬噸；進(jìn)口大豆由5838萬噸上升至2019年的8851萬噸，年均遞增7.37%。2019年，我國食品及供食用活動物進(jìn)口額807.3億美元，出口額649.9億美元，收支缺口157.4億美元——這是繼1984年以來首次出現(xiàn)食品貿(mào)易逆差。食物進(jìn)口增加的同時，食物浪費(fèi)也呈現(xiàn)激增之勢。2018年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費(fèi)報告》顯示：2015年，中國城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費(fèi)量就在1700萬至1800萬噸之間，相當(dāng)于3000萬至5000萬人一年的食物量。
十八大以來，習(xí)近平總書記就餐飲浪費(fèi)問題多次作出講話和批示。2013年，習(xí)近平總書記指出我國餐飲浪費(fèi)包括其他方面的浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心、令人痛心。究其原因，公款吃喝、商務(wù)宴請和居民家庭食物浪費(fèi)日益嚴(yán)重，飲食消費(fèi)觀念不當(dāng)、公款消費(fèi)缺乏監(jiān)督。2013年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“高度重視節(jié)約糧食，節(jié)約糧食要從娃娃抓起，從餐桌抓起。”2020年8月習(xí)近平總書記作出重要指示，要加強(qiáng)立法，建立長效機(jī)制，堅決制止餐飲浪費(fèi)行為，培養(yǎng)節(jié)約習(xí)慣。十八大以來，我國以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，以落實中央八項規(guī)定精神為手段，以構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標(biāo)，著重治理了公款吃喝以及餐桌浪費(fèi)等問題，推動糧食立法取得了突破性進(jìn)展。民間組織也自發(fā)參與糧食浪費(fèi)治理行動，上下呼應(yīng)，全社會形成了反對食品浪費(fèi)的合力。
（一）落實中央八項規(guī)定，治理公款吃喝浪費(fèi)
十八大以來，中央連續(xù)發(fā)布反對食品浪費(fèi)相關(guān)政策，集中治理公款吃喝。2012年12月，中央政治局會議審議通過關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定。2013年、2014年，中共中央、國務(wù)院連續(xù)發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費(fèi)的意見》等治理公款吃喝、食品浪費(fèi)的文件。八項規(guī)定實施一年，國家機(jī)關(guān)各單位各部門公務(wù)接待中的餐飲經(jīng)費(fèi)下降60%，餐廚垃圾普遍下降30%以上；實施四年，全國共查處違規(guī)公款吃喝問題1.09萬起。2017年進(jìn)一步發(fā)布八項規(guī)定實施細(xì)則，公務(wù)接待厲行節(jié)約措施更具體化。
（二）推動節(jié)約糧食、反對食品浪費(fèi)法制建設(shè)
2014年11月公開的《糧食法（送審稿）》中第五章內(nèi)容為“糧食消費(fèi)與節(jié)約”，覆蓋糧食儲運(yùn)加工消費(fèi)各環(huán)節(jié)的節(jié)糧減損規(guī)定，規(guī)定國家實行懲戒肆意浪費(fèi)糧食、造成糧食嚴(yán)重?fù)p失的制度。2018年開始加快推動制定糧食安全保障法。2020年3月，《江蘇省糧食流通條例》正式施行，提出“鼓勵節(jié)約用糧，倡導(dǎo)健康消費(fèi)”。
（三）積極參與全球糧食安全治理
2016年，中國宣布落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案，承諾通過政策引導(dǎo)、技術(shù)改進(jìn)、鼓勵轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式等途徑,大幅度減少零售和消費(fèi)環(huán)節(jié)的人均糧食浪費(fèi)量,減少產(chǎn)業(yè)鏈上的糧食損失，包括產(chǎn)后損失。預(yù)期到2020年，每年減少糧食產(chǎn)后流通環(huán)節(jié)損失浪費(fèi)1300萬噸以上，損失浪費(fèi)率下降40%以上。十八大以來，圍繞可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，我國以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，將反對食品浪費(fèi)融入糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排、污染防治、擴(kuò)大消費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)各個領(lǐng)域掀起一場反對食品浪費(fèi)行動（參見表1）。2019年國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國的糧食安全》，提出“增強(qiáng)愛糧節(jié)糧意識，抑制不合理消費(fèi)需求”，減少“餐桌上的浪費(fèi)”，明確了進(jìn)一步治理食品浪費(fèi)的政策方向。
（四）加快綠色餐飲建設(shè)
我國從2013年起開展“光盤行動”，最初由民間組織自發(fā)倡議，之后被納入政府倡導(dǎo)節(jié)糧減損的行動要求中，“光盤行動”已經(jīng)成為中國治理餐飲浪費(fèi)行動的國際標(biāo)識。2014年商務(wù)部、國發(fā)委發(fā)布《餐飲業(yè)經(jīng)濟(jì)管理辦法》］，鼓勵企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)化菜品，發(fā)展可選套餐，提供小份菜；建立節(jié)儉消費(fèi)提醒提示制度；引導(dǎo)消費(fèi)者餐前適量點(diǎn)餐，餐后主動幫助打包，對節(jié)約用餐的消費(fèi)者給予表揚(yáng)和獎勵；按規(guī)定處置好餐廚廢棄物；禁止設(shè)置最低消費(fèi)。2017年，商務(wù)部、中央文明辦共同推動餐飲業(yè)反對食品浪費(fèi)行動，重點(diǎn)減少宴席浪費(fèi)。2018年商務(wù)部等9部門發(fā)布《關(guān)于推動綠色餐飲發(fā)展的若干意見》，要求踐行綠色發(fā)展理念，進(jìn)一步完善綠色餐飲標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)體系建設(shè)，綠色餐飲主體建設(shè)。同時，加快發(fā)展廚余垃圾回收循環(huán)利用。
十八大以來治理公款吃喝和餐飲浪費(fèi)行動，取得突出成效。原來依賴公款吃喝的高端餐飲業(yè)遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但也為餐飲行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了歷史機(jī)遇，中國餐飲行業(yè)加快向大眾化餐飲轉(zhuǎn)型，更能滿足人民日益多樣化的餐飲需求。2013年以來，法國、意大利、美國、德國等發(fā)達(dá)國家先后頒布反食品浪費(fèi)法,取得突出的治理成效，但我國在這方面的法制基礎(chǔ)依然比較薄弱。餐廚垃圾回收和循環(huán)利用方面，我國起步也相對較晚。
四、結(jié) 語
新中國成立70余年來，節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)始終是我國確保糧食安全的重要方針。一個國家的糧食消費(fèi)水平，根本上受到這個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約；消費(fèi)政策的制定，則取決于供求矛盾的變化。我國從糧食生產(chǎn)的長期不足到豐年有余，雖然供求矛盾大為緩解，但相對于人民不斷增長的消費(fèi)需求，供求緊平衡是長期趨勢。新中國70余年節(jié)約糧食政策實踐，經(jīng)歷了從計劃用糧向市場引導(dǎo)、立法約束演進(jìn)的主線。新中國成立到改革開放前，糧食短缺的問題在短期內(nèi)難以解決，實施“計劃用糧、節(jié)約用糧”政策，實施定量分配，抑制糧食需求增長，基本實現(xiàn)了糧食的自給自足，有力支持了我國的工業(yè)化建設(shè)。改革開放以來，我國不斷深化改革，破除制約糧食生產(chǎn)的制度障礙，促進(jìn)糧食的長期增產(chǎn)，這其中也包括改革計劃用糧制度，釋放長期被壓抑的合理消費(fèi)需求。這一階段基本解決了糧食總量不足的問題，但隨著居民的食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級，我國糧食消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性不平衡問題突顯。因此，這一階段的糧食政策需要著力解決的是食品生產(chǎn)和消費(fèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，政策導(dǎo)向由抑制消費(fèi)轉(zhuǎn)向鼓勵合理消費(fèi)、抑制不合理消費(fèi)，通過提高糧食的有效利用率，保證合理消費(fèi)需求，減少營養(yǎng)不良和營養(yǎng)過剩，促進(jìn)糧食供需結(jié)構(gòu)性平衡。十八大以來，隨著糧食問題和環(huán)境問題的全球化，糧食浪費(fèi)成為制約全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，糧食安全的內(nèi)涵和外延也進(jìn)一步擴(kuò)展。2015年修訂《中華人民共和國國家安全法》，將糧食安全與金融安全、能源安全并列為經(jīng)濟(jì)安全基本內(nèi)容，形成總體國家安全觀下的新的糧食安全觀。十八大以來，我國密集頒布了節(jié)約糧食、反對食品浪費(fèi)的條例、規(guī)定，將反對食品浪費(fèi)納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和黨的建設(shè)各個相關(guān)領(lǐng)域，培育綠色消費(fèi)理念，反對食品浪費(fèi)取得突破性進(jìn)展。
當(dāng)下，在新冠肺炎疫情的沖擊下，糧食安全的警鐘已經(jīng)敲響。為確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須堅持立足國內(nèi)，一方面抓緊發(fā)展糧食生產(chǎn)，另一方面要繼續(xù)堅持節(jié)約糧食，反對食品浪費(fèi)。結(jié)合我國70余年糧食政策演變以及國際糧食政策的新動態(tài)，筆者以為，未來的節(jié)約糧食政策主要在以下四個方面可有所作為：第一，進(jìn)一步提高節(jié)約糧食在保障糧食安全中的戰(zhàn)略地位，提高政策實施以及社會宣傳的力度和有效性。第二，參考國際反食品浪費(fèi)立法的經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，從預(yù)防損失、食品搶救、廚余回收三個方面，加快完善節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)的法制建設(shè)。第三，進(jìn)一步深化糧食流通體制改革，減少糧食從生產(chǎn)到消費(fèi)各環(huán)節(jié)中的損失。第四，密切聯(lián)系群眾，鼓勵民間組織和機(jī)構(gòu)參與糧食安全治理，進(jìn)一步提高全民節(jié)糧意識。
作者系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員，博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西社會科學(xué)》2020年第11期
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