黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，規劃了我國未來經濟社會發展包括工農城鄉關系的新走向，具有深遠的意義。
一、改革開放以來我國城鄉關系的演進
新中國成立以后，為了為工業化提取資金，我國實行的是傾斜的發展戰略，即農業向工業傾斜、農村向城市傾斜，其核心政策工具之一就是工農產品價格剪刀差。嚴瑞珍教授等（1990）對1952~1987年間的工農產品價格剪刀差進行了研究，結果表明，其絕對值大體上相當于同期全國預算內固定資產投資總額。一般認為 , 20世紀末期到21世紀初期 , 工農產品價格“剪刀差”逐漸變得微不足道了（孔祥智、何安華，2009），但在體制轉型的特殊時期 , 我國農民仍然以“暗稅”的方式為國家經濟建設作出了巨大貢獻, 包括提供廉價勞動力（高強、孔祥智，2014）和土地資源貢獻（何安華、孔祥智，2015）。不僅如此，上個世紀80年代中期以后，農民負擔問題開始顯現，此后愈演愈烈，1990年，僅全國農民人均村提留、鄉統籌就達到上年農民人均純收入的7.88%，還不包括其他負擔。盡管國務院三令五申要減輕農民負擔，但1994-1996年，全國農民人均負擔的村提留和鄉統籌占上年人均純收入的比例仍然分別達到4.81%、4.92%、4.66%（宋洪遠等，2000）。而且，“九五”時期（1996-2000年），農民人均收入增長速度呈下降態勢，更加劇了這一時期城鄉關系的惡化，從而誘發了21世紀初期的農村稅費改革以及一系列旨在改善工農城鄉關系政策的出臺。
2000年3月，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點，并要求其他省、自治區、直轄市選擇少數縣（市）進行試點。2002年11月，黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展的理念，成為新世紀以來我國工農城鄉關系改善的起點。2004年12月中央經濟工作會議作出了“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”的判斷，是此后實施的農業“四大補貼”和一系列其他惠農支農政策的理論基礎。從2004年起，每年的中央一號文件都聚焦在“三農”，并包含著一系列真金白銀的惠農政策。2007年10月召開的黨的十七大首次提出城鄉經濟社會發展一體化的理念；2012年11月召開的黨的十八大提出工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”，推動城鄉發展一體化；2017年10月召開的黨的十九大提出了鄉村振興戰略，要求建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。十六大以來，從城鄉統籌到城鄉一體化再到城鄉融合，標志著黨的執政理念的轉變和對城鄉關系認識的深化，并推進了一系列旨在調整城鄉關系的政策措施，如農業補貼政策、農產品價格支持政策、新型農村合作醫療、農村社會保障體系建設、農村低保體系建設等。截至2020年底，隨著全面小康社會的建成，城鄉基礎設施和公共服務之間的差距已經明顯縮小，城鄉關系達到了一個新的階段（孔祥智，2020）。
二、城鄉融合戰略下新型城鄉關系的構建
《建議》提出要“推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。其內涵可以理解為：第一，農業和工業以及其他非農產業是互相促進的關系。十九屆五中全會提出的“工農互促”的理念，超越了國民經濟部門平衡表中農業和其他相關產業之間的要素聯系，包括農業為其他產業的發展提供優美的環境；工業和其他城市產業為農業的發展提供超前理念，并起到示范效應。由于總體上工業的技術進步超前于農業和其他產業，因此，這種理念和示范效應對于現代農業的發展具有十分重要的作用。第二，城市和鄉村互相補充，互為條件，不存在誰比誰優越的問題，鄉村再也不是落后的代名詞。從目前江浙等發達地區的城鄉關系看，鄉村是城市的后花園，為城市提供可以信賴的農產品和休閑娛樂的優美環境；城市則為農村提供農民生產和生活必需的現代工業品。在現代化背景下，一部分農民選擇生活在城市，一部分城市居民選擇生活在農村，城市和鄉村生活、生產條件接近，互相融合，邊界趨于模糊。第三，工業和農業、城市和鄉村你中有我，我中有你，協調有致，融為一體。城鄉要素市場化配置的體制機制障礙逐漸打破，城鄉要素實現平等交換，雙向流動。在未來的發展中強調鄉村資源要素全部價值的實現，挖掘鄉村多種功能，改變農村要素單向流出的局面，實現城市和鄉村的融合發展、共同繁榮。
那么，如何構建這種新型工農城鄉關系呢？2019年4月15日，中共中央、國務院頒布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出要重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路，構建促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和協同發展的體制機制。實施城鄉融合戰略是構建新型城鄉關系的前提和基礎。按照十九屆五中全會精神，主要從以下幾個方面發力。
第一，在現階段，要強化以工補農、以城帶鄉，通過制度供給強化城市資源向農業和農村流動，確保農業農村優先發展，促進農業農村現代化的實現。（1）財政資金要優先投向農業農村領域，保障“三農”資金需求。財政資金的投入可以起到四兩撥千斤的作用，帶動社會資金投向農業生產資料供應、農產品產業鏈延伸、農業農村基礎設施建設等領域。（2）各類人才要優先配置于農業農村崗位。把鄉村人才納入各級人才培養計劃予以重點支持，培養一批懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。通過探索定向培養、對口支援等方式，引導各類人才投身鄉村振興。實踐中，一些地方探索城市醫院醫生、護士和中小學校、幼兒園教師到農村對口單位工作一年以上才能參評相關職稱的做法，有利于緩解鄉村人才短缺的局面，值得推廣。（3）公共服務要優先安排到農業農村。在養老保險、醫療衛生、生活服務等領域推進城鄉基本公共服務標準統一，實現從形式上的普惠向實質上的公平轉變。
第二，實現農業高質量發展，提高我國農業競爭力。提高農業自身發展水平是構建新型工農城鄉關系的基礎?！笆奈濉睍r期，我國農業農村發展的外部環境將會更加復雜，要以機械化、自動化、信息化為核心推進農業現代化，提升農業競爭力，持續推進農業供給側結構性改革。（1）切實保障糧食等主要農產品安全。中國人的飯碗要牢牢端在自己手里，并主要裝中國糧。根據國家統計局公布的數據，2020年全國糧食總產量為13390億斤，糧食生產再度豐收，產量連續6年保持在1.3萬億斤以上。但與此同時我國谷物等主要糧食的進口量也連年增加。這是需求導向的，同時也說明了確保口糧絕對安全的重要意義。（2）截至2019年底，我國農業綜合機械化率已經超過70%。但這只是主要環節的機械化率，“十四五”期間，要在山區、丘陵等“薄弱地區”，甘蔗、油菜等“薄弱作物”，溫室大棚、育種育苗等“薄弱環節”上下功夫，大力推進全面機械化。（3）進一步推進農業供給側結構性改革。優化農業生產結構，適度調減市場過剩的農產品，特別是非食用農產品的生產。優化農業生產區域性布局，根據國家糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設指南，形成比較穩定的縣級農業主導產業，并圍繞主導產業延長產業鏈，提高農業競爭力。
第三，實施鄉村建設行動。鄉村建設要從實際出發，尊重農民的意愿，循序漸進，不搞一刀切，避免大拆大建。鄉村要有地域特點、民族特點，不能千村一面，也不能照搬城鎮模式。要建成宜居宜業的現代鄉村，全面完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施?！笆奈濉逼陂g要在農村改廁、生活垃圾處理和污水治理方面取得重大進展，全面改善農村生產生活環境。
第四，深化農村改革，進一步向改革要紅利。“十四五”期間，相當一部分地區二輪承包將要到期，要按照新修訂的《農村土地承包法》的要求，耕地承包期屆滿后再延長三十年，穩定農村土地承包關系，為農業現代化打下堅實的制度基礎。進一步推進農村宅基地、農村集體建設用地和農村集體產權制度等方面的改革，為農民合作社和家庭農場等新型農業經營主體的發展提供更大的制度空間。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院二級教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自:《中國農村經濟》2021年第1期
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