黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，規(guī)劃了我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展包括工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的新走向，具有深遠(yuǎn)的意義。
一、改革開放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)
新中國(guó)成立以后，為了為工業(yè)化提取資金，我國(guó)實(shí)行的是傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略，即農(nóng)業(yè)向工業(yè)傾斜、農(nóng)村向城市傾斜，其核心政策工具之一就是工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。嚴(yán)瑞珍教授等（1990）對(duì)1952~1987年間的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差進(jìn)行了研究，結(jié)果表明，其絕對(duì)值大體上相當(dāng)于同期全國(guó)預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資總額。一般認(rèn)為 , 20世紀(jì)末期到21世紀(jì)初期 , 工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”逐漸變得微不足道了（孔祥智、何安華，2009），但在體制轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期 , 我國(guó)農(nóng)民仍然以“暗稅”的方式為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn), 包括提供廉價(jià)勞動(dòng)力（高強(qiáng)、孔祥智，2014）和土地資源貢獻(xiàn)（何安華、孔祥智，2015）。不僅如此，上個(gè)世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題開始顯現(xiàn)，此后愈演愈烈，1990年，僅全國(guó)農(nóng)民人均村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌就達(dá)到上年農(nóng)民人均純收入的7.88%，還不包括其他負(fù)擔(dān)。盡管國(guó)務(wù)院三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但1994-1996年，全國(guó)農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌占上年人均純收入的比例仍然分別達(dá)到4.81%、4.92%、4.66%（宋洪遠(yuǎn)等，2000）。而且，“九五”時(shí)期（1996-2000年），農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)速度呈下降態(tài)勢(shì)，更加劇了這一時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的惡化，從而誘發(fā)了21世紀(jì)初期的農(nóng)村稅費(fèi)改革以及一系列旨在改善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系政策的出臺(tái)。
2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定在安徽以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并要求其他省、自治區(qū)、直轄市選擇少數(shù)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。2002年11月，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念，成為新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系改善的起點(diǎn)。2004年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出了“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”的判斷，是此后實(shí)施的農(nóng)業(yè)“四大補(bǔ)貼”和一系列其他惠農(nóng)支農(nóng)政策的理論基礎(chǔ)。從2004年起，每年的中央一號(hào)文件都聚焦在“三農(nóng)”，并包含著一系列真金白銀的惠農(nóng)政策。2007年10月召開的黨的十七大首次提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的理念；2012年11月召開的黨的十八大提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；2017年10月召開的黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。十六大以來(lái)，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)融合，標(biāo)志著黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化，并推進(jìn)了一系列旨在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的政策措施，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、農(nóng)村低保體系建設(shè)等。截至2020年底，隨著全面小康社會(huì)的建成，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)之間的差距已經(jīng)明顯縮小，城鄉(xiāng)關(guān)系達(dá)到了一個(gè)新的階段（孔祥智，2020）。
二、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略下新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建
《建議》提出要“推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。其內(nèi)涵可以理解為：第一，農(nóng)業(yè)和工業(yè)以及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是互相促進(jìn)的關(guān)系。十九屆五中全會(huì)提出的“工農(nóng)互促”的理念，超越了國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門平衡表中農(nóng)業(yè)和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的要素聯(lián)系，包括農(nóng)業(yè)為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)美的環(huán)境；工業(yè)和其他城市產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供超前理念，并起到示范效應(yīng)。由于總體上工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步超前于農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，因此，這種理念和示范效應(yīng)對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有十分重要的作用。第二，城市和鄉(xiāng)村互相補(bǔ)充，互為條件，不存在誰(shuí)比誰(shuí)優(yōu)越的問(wèn)題，鄉(xiāng)村再也不是落后的代名詞。從目前江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系看，鄉(xiāng)村是城市的后花園，為城市提供可以信賴的農(nóng)產(chǎn)品和休閑娛樂(lè)的優(yōu)美環(huán)境；城市則為農(nóng)村提供農(nóng)民生產(chǎn)和生活必需的現(xiàn)代工業(yè)品。在現(xiàn)代化背景下，一部分農(nóng)民選擇生活在城市，一部分城市居民選擇生活在農(nóng)村，城市和鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)條件接近，互相融合，邊界趨于模糊。第三，工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村你中有我，我中有你，協(xié)調(diào)有致，融為一體。城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制障礙逐漸打破，城鄉(xiāng)要素實(shí)現(xiàn)平等交換，雙向流動(dòng)。在未來(lái)的發(fā)展中強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村資源要素全部?jī)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)，挖掘鄉(xiāng)村多種功能，改變農(nóng)村要素單向流出的局面，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展、共同繁榮。
那么，如何構(gòu)建這種新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系呢？2019年4月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出要重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，構(gòu)建促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等相互融合和協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。實(shí)施城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。按照十九屆五中全會(huì)精神，主要從以下幾個(gè)方面發(fā)力。
第一，在現(xiàn)階段，要強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，通過(guò)制度供給強(qiáng)化城市資源向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。（1）財(cái)政資金要優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，保障“三農(nóng)”資金需求。財(cái)政資金的投入可以起到四兩撥千斤的作用，帶動(dòng)社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。（2）各類人才要優(yōu)先配置于農(nóng)業(yè)農(nóng)村崗位。把鄉(xiāng)村人才納入各級(jí)人才培養(yǎng)計(jì)劃予以重點(diǎn)支持，培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。通過(guò)探索定向培養(yǎng)、對(duì)口支援等方式，引導(dǎo)各類人才投身鄉(xiāng)村振興。實(shí)踐中，一些地方探索城市醫(yī)院醫(yī)生、護(hù)士和中小學(xué)校、幼兒園教師到農(nóng)村對(duì)口單位工作一年以上才能參評(píng)相關(guān)職稱的做法，有利于緩解鄉(xiāng)村人才短缺的局面，值得推廣。（3）公共服務(wù)要優(yōu)先安排到農(nóng)業(yè)農(nóng)村。在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)從形式上的普惠向?qū)嵸|(zhì)上的公平轉(zhuǎn)變。
第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。提高農(nóng)業(yè)自身發(fā)展水平是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)。“十四五”時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境將會(huì)更加復(fù)雜，要以機(jī)械化、自動(dòng)化、信息化為核心推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。（1）切實(shí)保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品安全。中國(guó)人的飯碗要牢牢端在自己手里，并主要裝中國(guó)糧。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)糧食總產(chǎn)量為13390億斤，糧食生產(chǎn)再度豐收，產(chǎn)量連續(xù)6年保持在1.3萬(wàn)億斤以上。但與此同時(shí)我國(guó)谷物等主要糧食的進(jìn)口量也連年增加。這是需求導(dǎo)向的，同時(shí)也說(shuō)明了確保口糧絕對(duì)安全的重要意義。（2）截至2019年底，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化率已經(jīng)超過(guò)70%。但這只是主要環(huán)節(jié)的機(jī)械化率，“十四五”期間，要在山區(qū)、丘陵等“薄弱地區(qū)”，甘蔗、油菜等“薄弱作物”，溫室大棚、育種育苗等“薄弱環(huán)節(jié)”上下功夫，大力推進(jìn)全面機(jī)械化。（3）進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，適度調(diào)減市場(chǎng)過(guò)剩的農(nóng)產(chǎn)品，特別是非食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域性布局，根據(jù)國(guó)家糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)建設(shè)指南，形成比較穩(wěn)定的縣級(jí)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
第三，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。鄉(xiāng)村建設(shè)要從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，循序漸進(jìn)，不搞一刀切，避免大拆大建。鄉(xiāng)村要有地域特點(diǎn)、民族特點(diǎn)，不能千村一面，也不能照搬城鎮(zhèn)模式。要建成宜居宜業(yè)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村，全面完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎(chǔ)設(shè)施。“十四五”期間要在農(nóng)村改廁、生活垃圾處理和污水治理方面取得重大進(jìn)展，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。
第四，深化農(nóng)村改革，進(jìn)一步向改革要紅利。“十四五”期間，相當(dāng)一部分地區(qū)二輪承包將要到期，要按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》的要求，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等方面的改革，為農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供更大的制度空間。
作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第1期
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