摘 要：實施鄉村振興戰略, 要在貫徹《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》精神的同時, 科學研究并統籌謀劃事關實施鄉村振興戰略的重大戰略問題, 培育鄉村振興可持續發展機制。按照建立“四個協同”產業體系的要求推進鄉村產業振興, 以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局, 抓緊謀劃全面建成小康社會后的減貧戰略, 都是推進鄉村振興應特別關注的重大戰略問題。
當前, 關于實施鄉村振興戰略的理論和政策研究已蓬勃展開, 關于鄉村振興的實踐更是如火如荼推進。在此背景下, 科學研究并統籌謀劃事關實施鄉村振興戰略的重大戰略問題, 有利于更好地立足當前、著眼長遠, 培育鄉村振興可持續發展的長效機制;有利于更好地循序漸進、久久為功、扎實推進鄉村振興高質量發展。因此, 本文就中長期實施鄉村振興戰略需要關注的若干重大戰略問題進行深入探討。
一、按照建立“四個協同”產業體系的要求推進鄉村產業振興
“建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”, 必須“著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系”?！敖ㄔO現代化經濟體系, 必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上, 把提高供給體系質量作為主攻方向, 顯著增強我國經濟質量優勢?！边@是建設現代化經濟體系的根本遵循, 也應是推進鄉村產業振興的行動指南。推進鄉村產業振興更應著力發展實體經濟, 這基本上成為共識。那么, 如何促進科技創新、現代金融、人力資源與實體經濟協同發展?在推進鄉村產業振興過程中, 對此應予以深入研究并從戰略上高度重視。
(一) 著力加快推進科技創新與鄉村產業振興協同發展
兩大部門對科技創新支撐鄉村振興的重視。當然, 鄉村振興的科技需求超出鄉村實體經濟發展或鄉村產業振興的科技需求, 因為生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等內容不是發展鄉村實體經濟、推進鄉村產業振興所能涵蓋的。但從其戰略需求看, 推進科技創新助力鄉村產業振興需要注意以下問題。
1. 準確把握推進鄉村產業振興的科技需求重點
把握鄉村產業振興對科技創新的需求, 應以農業產業鏈、農業產業體系的科技創新需求為重點, 但不能僅限于此。必須順應國際制造業和服務業布局和演變的趨勢, 充分考慮那些適合在鄉村發展甚至將會從城市遷移到鄉村的制造業和服務業對科技創新的需求。因為推進鄉村產業振興包括:夯實糧食和重要農產品有效供給的基礎, 推進農業結構調整和特色農業發展, 推進現代農業產業體系、生產體系、經營體系建設, 推進鄉村經濟的多元化、綜合化和融合化。隨著城市新增用地難度的加大和城市用地成本的提高, 隨著城鄉間交通、信息網絡的日趨通暢和鄉村基礎設施及相關配套服務能力的改善, 以及企業發展所需人才、勞動力對就業環境要求的提高, 許多制造業甚至服務業從城市向農村遷移, 進入鄉村產業園區、特色小鎮和小城鎮等鄉村發展的節點地區已成為一種趨勢。1因此, 有些學者提出推進鄉村產業振興的科技創新, 應堅持以農業發展為目標。這種提法不能說錯, 但至少存在以偏概全和簡單化的問題。
2. 突出科技創新支持鄉村振興的重點和特色
推進鄉村產業振興的科技創新要注意與國家層面實施創新驅動發展戰略、科教興國戰略協同起來, 但也要注意突出重點、強化特色, 不能簡單將前者與后者混同起來。如, 加強農業基礎前沿技術的研究, 搶占世界農業科技創新制高點, 是在農業領域實施創新驅動發展戰略、科教興國戰略必須著力解決的突出問題, 但不應作為在農業領域推進鄉村振興的科技創新需要關注的重點。推進鄉村產業振興的科技創新應突出關注區域層面、產業鏈層面共性、關鍵核心技術的突破和推廣應用, 以及瓶頸制約的化解;也應關注現有技術的集成和示范推廣轉化, 關注培育科技引領支撐鄉村振興的骨干帶動力量和載體、平臺建設, 關注對農戶和經營主體參與科技支撐鄉村振興的能力培訓和服務體系建設。只有這樣, 才能更好地實現科技支撐鄉村產業振興的高質量、可持續發展。
3. 重視中新、適用技術的推廣應用和轉化
推動鄉村產業振興的科技創新不僅要關注高新技術的發展及其集成推廣轉化, 更要注意中新技術甚至適用技術的集成推廣和轉化應用。如, 畜禽所處圈舍及周邊環境良好, 飼料營養供應及時充足, 疫病防控及時有效, 都有利于畜禽自身健康。否則, 畜禽就會產生應激反應并在體內產生毒素, 影響畜禽生產效率的提升和產品質量安全。像讓牛羊在冬天飲用溫水代替冷水, 用帶有圍欄和擋風墻的圈舍代替高檔圈舍, 對牛羊母畜提供放牧場條件代替圈舍, 用優質飼草代替作物籽實作為草食家畜主食, 都可明顯改善畜禽生產效率和經濟效益, 甚至提高產業競爭力。[1]可見, 在推進鄉村產業振興過程中, 應注意挖掘中新技術、適用技術的潛力。這對推進鄉村產業振興的高質量發展, 可能會有意想不到的效果。
(二) 著力加快推進現代金融與鄉村產業振興協同發展
拓寬投融資渠道, 強化鄉村振興的投入保障機制, 是實施鄉村振興戰略的難點之一。[2]《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》就健全鄉村振興的多元投入保障機制進行多方決策部署, 如繼續堅持財政優先保障、提高土地出讓收益用于農業農村比例、引導和撬動社會資本投向農村;明確要求“加快形成財政優先保障、社會積極參與的多元投入格局”。同時, 《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》還要求“加大金融支農力度”, “健全適合農業農村特點的農村金融體系, 把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節, 更好滿足鄉村振興多樣化金融需求?！睆膰鴥韧饨涷灴? 加快推進現代金融與鄉村產業振興協同發展, 需要“跳出金融看金融”、用結構性思維看金融。
1. 跳出金融看金融
推進鄉村振興的過程, 是統籌謀劃農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設的過程, 是涵蓋產業振興、生態振興、文化振興、組織振興、人才振興的系統振興和全面振興。推進鄉村振興必然帶來金融需求的迅速擴張, 這是毫無疑問的。但是, “跳出金融看金融”對于拓寬現代金融與鄉村產業振興協同發展的思路也十分重要。如, 有些農業產業化龍頭企業參與鄉村振興, 面臨“融資難、融資貴、融資繁”的問題, 這可能有宏觀環境和經濟運行周期方面的原因, 但企業經營和產業選擇偏差導致產業發展的質量、效益、競爭力差也是重要原因之一。如果企業家駕馭市場的能力強、企業發展的質量效益高, 銀行會主動上門提供服務和貸款支持。對于遭遇金融支持不足問題的企業來說, 應更多地在企業家素質和能力上找原因, 通過加強企業家培訓、優化企業家成長發育的環境等來尋求破解之道。否則, 單純通過放松銀行貸款條件等措施, 只會讓這些企業在“缺錢—貸款—再缺錢—再要更多貸款”的循環中越陷越深, 導致其資金饑渴問題越來越重。近年來, 有些鄉村地區立足資源優勢發展鄉村特色產業, 但不注意市場營銷渠道的開拓和產業特色、競爭力的打造, 面臨與周邊地區甚至更大空間競爭對手日趨激烈的同質競爭問題, 導致產品滯銷、價格下跌, 甚至經營入不敷出。對于這些地區來說, 首先需要解決的不是加強金融支持問題, 而是提升經營能力和產業選擇有效性的問題。否則, 金融支持力度越大, 面臨的困難和可持續發展難題越多。
2. 用結構性思維看金融
推進鄉村振興的金融需求是多維度、分層次、期限有差異的。金融支持鄉村振興, 也應多方發力、分類施策、系統求解, 高度重視鄉村振興金融需求與城鎮化金融需求的差異, 高度重視推進鄉村產業振興過程中不同類型金融需求的區別。《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》就健全金融支農組織體系、創新金融支農產品和服務、完善金融支農激勵機制進行的決策部署, 應該說富有結構性思維, 不需過多解讀。但我們認為, “明確國家開發銀行、中國農業發展銀行在鄉村振興中的職責定位, 加大鄉村振興信貸支持”, 這篇文章應該大做特做、做精做好。強調要注意處理好“長期目標和短期目標的關系”“頂層設計和基層探索的關系”“充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用的關系”“增強群眾獲得感和適應發展階段的關系”。重視國家開發銀行和中國農業發展銀行在鄉村振興中的作用, 不僅有利于面向國家發展的戰略需求和推進鄉村產業振興的戰略目標, 堅持社會效益優先原則, 處理好這四大關系, 為堅持財政優先保障和加大金融支農力度有效結合提供橋梁和紐帶;2還可發揮國家開發銀行和中國農業發展銀行在資金規模和中長期資金方面的優勢, 化解農業農村金融供給中中長期資金短缺的突出短板, 并通過“批發—零售”和政策性銀行與保險、擔保、基金、期貨、租賃、信托等合作方式, 幫助不同類型金融機構增強金融支農能力。
(三) 著力加快推進人力資源與鄉村產業振興協同發展
推進人力資源與鄉村產業振興協同發展, 關鍵是要通過推進鄉村人才振興, 解決鄉村產業振興的人才供給不足和人才結構不適應問題, 為推進鄉村產業振興提供日趨強勁的人才支撐。《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》為此進行多方面部署, 如全面建立職業農民制度、探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制、建立健全社會人才投身鄉村振興的激勵機制、建立城鄉區域校地間人才培養合作與交流機制、建立適應就業和人才成長需要的職業技能培訓制度等。這些都是很重要的。但我們認為, 著力加快推進人力資源與鄉村產業振興協同發展, 要在抓緊落實《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》決策部署的同時, 特別重視以下幾方面。
1. 努力營造人盡其才、各顯其能的用人環境
近年來, 許多地方出臺了很多引進人才的激勵政策, 起到了積極作用。但許多地方在引進人才的同時, 人才外流問題更為嚴重。這說明, 不在優化用人環境上做文章, 再好的引進人才政策, 其作用也有限, 況且引進人才歸根到底是為了用。如果把人才引進了, 用不好, 不僅需要為此耗費龐大的人才使用成本, 還會加劇社會人才的浪費, 給未來的人才引進帶來負面影響。有些地方引進人才政策動輒幾十條, 但真正好的人才政策不在于多少條, 而在于能否讓人才“安心、省心、舒心、對未來發展有信心”。為此, 必須找準影響人盡其才的“痛點”、優化用人環境的“難點”和人才支撐鄉村產業振興的“興奮點”, 不拘一格用人才, 促進人才在競爭中合作、在合作中成長, 促進產業振興與人才振興協同共進。
2. 做好人才融合帶動產業融合的大文章
當今世界, 產業融合日益成為產業發展的新趨勢和推進產業發展方式轉變的新路徑。促進農村一二三產業融合發展, 是推進鄉村產業振興的重要途徑, 也是推進鄉村產業多元化、綜合化發展的有效方式。有利于激活農村的人氣和活力, 增強農村對人才、人口的吸引力, 帶動農民增收和農民獲得感、幸福感、安全感的提升。推進農村產業融合的過程, 歸根到底是用現代服務業引領農業延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈, 加快農業發展方式轉變的過程。農村產業融合的人才需求往往是多領域、跨專業、復合型的, 農村產業融合的領軍型人才尤其如此。因此, 通過不同領域、不同專業人才的交叉使用, 通過積極搭建人才跨領域、跨專業使用的平臺, 不僅有利于促進跨專業、復合型人才的成長, 還有利于通過人才融合更好地推進產業融合。推進鄉村振興要求牢固樹立新發展理念, 通過人才融合推進產業融合, 也有利于更好地創新發展理念, 為推進新產業、新業態、新模式成長提供強勁的人才支撐。
3. 積極培育推進鄉村產業振興的“領頭雁”
影響產業發展質量、效益、競爭力的因素很多, 但“領頭雁”的影響更為關鍵。許多堪稱“領頭雁”的企業, 不僅是推進質量興農、綠色興農、服務強農、品牌強農的骨干力量, 還是帶動鄉村產業鏈、產業集群成長的領軍型企業, 對于推進鄉村產業興旺發揮舉足輕重甚至畫龍點睛的作用。推進鄉村產業興旺的過程, 能否有效轉化為農民增收和提高農民獲得感、幸福感、安全感的過程, 也在很大程度上取決于這些“領頭雁”在完善經營主體的利益聯結機制方面, 有多強的社會責任感、有多大的實際作為。3因此, 要把培育推進鄉村產業興旺的“領頭雁”, 作為推進鄉村振興的戰略性基礎工程。要注意發揮其典型示范帶動作用, 及時總結先進經驗和典型模式, 發揮其示范價值, 完善相關激勵機制。要注意通過借勢發展帶動造勢發展, 鼓勵推進鄉村產業興旺的“領頭雁”更好地發揮創業導師、領軍型企業更好地發揮“新生代企業家成長搖籃”的作用, 更好地帶動鄉村產業鏈、產業集群成長。要科學處理外來企業與本土企業、外來人才與本土人才的關系, 鼓勵外來企業、外來人才更好地帶動本土企業、本土人才成長, 探索完善其優勢互補關系的方式。尤其要注意通過以工促農、以城帶鄉等方式, 更好地引領鄉村企業家階層成長, 更好地帶動鄉村企業加入區域生產網絡和配套服務體系, 為推進鄉村產業興旺打造引領有力、層次有序的“領頭雁”梯隊。
二、以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局
明確提出實施區域協調發展戰略, 要求“建立更加有效的區域協調發展新機制。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局, 加快農業轉移人口市民化”。2017年12月召開的會議進一步提出“提高城市群質量, 推進大中小城市網絡化建設”。當前, 我國的大城市、特大城市仍具有較強的集聚經濟、規模經濟、范圍經濟效應, 且其就業、增收和發展機會更為密集, 小城鎮的情況正好相反。但實際的政策導向和資源配置過度向大城市、特大城市傾斜, 也會影響城鎮化過程中城市對鄉村、對“三農”輻射帶動能力的提升。因此, 今后一方面要引導大城市、特大城市加快集約型、緊湊式發展步伐, 提升城市品質和創新能級, 以便引導其更好地發揮中心城市對鄉村振興的輻射帶動作用;另一方面, 要引導大城市、特大城市周邊的中小城市或小城鎮推進錯位發展、增強功能特色, 培育特色鮮明、功能互補、融合協調、共生共榮的城市群。[3]因此, 做好“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”這篇大文章, 有利于更好地解決城鎮化過程中容易出現的鄉村蕭條和衰敗問題, 完善城鄉融合和協調互補機制, 更好地實現新型城鎮化和鄉村振興“雙輪驅動”。
但就總體而言, 受經濟發展、城市化水平和基礎設施互聯互通能力等限制, 除少數發達地區外, 以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局, 不是一蹴而就、三年五年就可實現的, 應是中長期的目標追求, 需要經過長期不懈的努力。當前, 可行的選擇應該是, 將都市圈作為堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動的戰略平臺, 作為“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”“推進大中小城市網絡化建設”落地生根的現實依托。從國際經驗看, 都市圈是城鎮化和區域經濟一體化發展到較高階段的產物, 是城市群發展的戰略基礎和空間組成。都市圈日益成為構建現代產業體系的重要平臺, 也是經濟、社會、文化、生態、基礎設施等融合一體的網絡化發展空間。隨著經濟全球化和區域經濟一體化的發展, 都市圈日益成為推進區域發展和區域經濟一體化的有效空間組織形式, 成為國家 (區域) 參與全球 (全國) 競爭合作的重要空間單元。成熟的都市圈往往是城市群內部較具活力和創新力的組成部分。都市圈將在很大程度上決定著我國未來推進區域經濟發展和新型城鎮化的走向。城市群是都市圈發展的高級階段, 也是都市圈之間有機聯系和競合關系深化的表現。城市發展過程可分為四個階段, 即分散發展的單核心城市發展階段、城市組團發展階段、都市圈階段和城市群形成階段, 可見城市群是城市發展演進過程的高級階段。[4]
都市圈往往由三方面要素構成:一是梯級增長極核。在都市圈內部, 往往存在一個甚至兩到三個核心城市, 并與周邊中小城市、小城鎮、特色小鎮等形成網絡發展關系。這些核心城市和中小城市、小城鎮、特色小鎮均屬增長極核, 相互之間不僅功能各異, 更是在集聚力和輻射力、創新力和競爭力上形成梯級、層次關系。二是伸展軸。都市圈伸展軸主要表現為都市圈內外交通通道和信息化基礎設施密集帶, 以及以此為依托的產業發展帶和經濟發展軸, 在相當程度上決定著都市圈擴展的方向和速度, 決定著都市圈內部城鎮化和鄉村發展的態勢及其互動演化的趨勢。三是廣域腹地。都市圈廣域腹地主要表現為與增長極核之間有緊密聯系的經濟社會或生態空間, 框定了增長極核發揮集聚和輻射作用的主要地域范圍, 包括都市圈的緊密層和輻射層。
在都市圈內部, 通過梯級增長極核和都市圈伸展軸, 形成城鎮體系網絡化發展格局, 帶動廣域腹地參與跨區域產業分工協作, 提升發展質量、效益和競爭力。這不僅有利于傳導城鎮化的輻射帶動效應, 增強新型城鎮化對鄉村振興的輻射帶動功能, 也有利于強化廣域腹地對新型城鎮化和城鎮網絡體系的支撐作用。4盡管都市圈的發展是市場力量和技術力量共同推動的結果, 但政府的有效作為也很重要。這包括統一規劃基礎設施網絡、維護市場統一、消除市場壁壘、構建合理的利益分享和補償機制等。[5]如, 通過統籌區域/城鄉國土空間開發, 實現區域/城鄉之間、不同行政區之間共同推動基礎設施互聯互通、公共服務設施共建共享、區域環境聯防聯治聯控, 有利于統籌推進鄉村產業振興、人才振興、生態振興、文化振興和組織振興, 協調推進農村經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設, 促進鄉村全面振興。可見, 都市圈可以成為推進新型城鎮化和鄉村振興“雙輪驅動”的有效組織形式。
當然, 至少在我國可預見的將來, 雖然都市圈可以成為推進新型城鎮化和鄉村振興“雙輪驅動”的有效組織形式, 但并不等于都市圈一定能夠成為推進新型城鎮化和鄉村振興“雙輪驅動”的有效組織形式。要解決好這一問題, 關鍵在于科學把握都市圈中心化與去中心化的關系。有人認為, 許多都市圈核心城市的極化效應較強、輻射帶動效應不足, 容易形成對周邊地區資源、要素的過度抽吸, 加劇區域/城鄉發展失衡問題。因此, 培育都市圈要注意通過推進去中心化, 解決居于都市圈極核地位的中心城市甚至中小城市對周邊地區資源、要素過度抽吸的問題, 更好地促進區域協調發展。但當前在我國多數都市圈的發展過程中, 關鍵不是要推進去中心化, 而是要解決中心城市“攤大餅”式外延擴張, 導致核心城市集約型、緊湊式發展不足和內涵提升不夠的問題, 推進核心城市甚至處于梯級極核城市地位的中小城市加快中心化提升步伐, 推動其更好地做強做高, 提升創新能級和發展品位。要擯棄的是與中心城市“攤大餅”式外延擴張相對應的中心化, 而不是與集約型、緊湊式發展和內涵提升相對應的中心化。就多數都市圈而言, 后一種“中心化”面臨的真正問題不是過度, 而是不足。
要通過推進中心城市的集約型、緊湊式發展和內涵提升, 促進其更好地提升作為中心城市發揮作用的能力, 包括創新能級和發展品質。以產業為例, 要借此促進中心城市產業發展更好地向價值鏈高端攀升, 帶動中低端產業向周邊地區處于極核位置的中小城市甚至小城鎮、特色小鎮等集聚, 帶動中心城市與周邊中小城市、小城鎮、特色小鎮之間形成合理的產業梯度和產業鏈分工協作關系。同時, 通過推進城鎮體系或新型城鎮化網絡化發展, 促進不同類型城市間增強功能特色和分工協作、優勢互補關系, 推動構建統籌有力、競爭有序、活力彰顯、綠色發展、特色協調的區域/城鄉融合發展格局。根據因地制宜原則, 增強居于梯級極核位置的中小城市、小城鎮、特色小鎮對資源、要素和產業發展的吸引力, 也可適度規避中心城市對資源、要素過度抽吸和產業價值鏈不高的問題。因此, 堅持中心化提升和網絡化發展并重方針, 有利于順應城鄉融合發展新趨勢, 更好地推進新型城鎮化和鄉村振興“雙輪驅動”, 加快構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。
三、抓緊謀劃全面建成小康社會后的減貧戰略
近年來, 明確要求確保打贏精準脫貧攻堅戰, 將其作為對如期全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標具有決定性意義的攻堅戰, 推動我國脫貧攻堅取得決定性進展。按照決策部署, 到2020年要“確?，F行標準下農村貧困人口實現脫貧, 貧困縣全部摘帽, 解決區域性整體貧困”。盡管如此, 由于減貧工作的動態性、長期性和復雜性, 在全面建成小康社會后, 新的更高水平下的減貧解困問題也會隨之形成。因此, 超前謀劃到2020年全面建成小康社會后的減貧戰略, 日益具有重要性和緊迫性。
(一) 全面建成小康社會后應高度重視新的更高水平下的減貧戰略
1. 鞏固脫貧成果任重道遠, 防范脫貧人口返貧和脫貧不穩定需要警鐘長鳴
近年來, 清醒認識打贏脫貧攻堅戰面臨的困難和挑戰, 明確要求“堅持把提高脫貧質量放在首位”, 為此采取許多得力措施鞏固脫貧成果, 要求到2020年“通過發展生產脫貧一批, 易地搬遷脫貧一批, 生態補償脫貧一批, 發展教育脫貧一批, 社會保障兜底一批, 因地制宜綜合施策”。在嚴格執行現行扶貧標準的前提下,明確要求完善貧困人口、貧困村、貧困縣退出機制, 強化扶貧信息的精準和共享, 完善動態管理機制, 做到“脫貧即出、返貧即入”, 實現穩定脫貧、防止返貧, 確保應扶盡扶。近年來, 農村貧困人口顯著減少、貧困發生率持續下降、解決區域性整體貧困邁出堅實步伐, 主要得益于我國構筑了全社會扶貧的強大合力、建立了彰顯中國特色的脫貧攻堅制度體系和工作機制, 也與黨和政府采取的諸多超常規舉措密切相關, 如超常規的社會動員、超常規的政策引導和投入支持, 甚至采取強有力的督查措施。有些地方通過消費扶貧、營銷幫扶甚至以購代捐等措施幫助貧困人口、貧困村、貧困縣退出。這些超常規舉措形成的“外力”對推動脫貧攻堅雖然在短期內起到了良好的效果, 但其效果能否持續, 還要看能否有效轉化為貧困人口、貧困村、貧困縣脫貧攻堅的內生動力和自我發展能力。待2020年全面建成小康社會后, 部分超常規舉措可能轉向常態化, 也難免有部分超常規舉措退出或減弱, 后者很容易帶來返貧和脫貧不穩定問題。
2. 貧困地區改善基礎設施、公共服務和推進產業發展的長期性、艱巨性, 決定著部分非貧困人口陷入貧困的可能性
近年來, 各級政府采取許多有效措施, 幫助貧困地區特別是深度貧困地區加強基礎設施和公共服務能力建設, 加大產業扶貧和就業扶貧力度, 有效促進了貧困地區生產生活條件的改善和就業機會的擴張, 帶動貧困人口、貧困村、貧困縣退出。但是, 多數貧困地區生產生活條件較差、防災減災和抗風險能力脆弱仍是減貧脫貧的重大障礙, 并且“冰凍三尺, 非一日之寒”, 短期內難以從根本上改變。在此背景下, 如遇較大的自然災害、價格波動、市場環境變化甚至突發事件, 極易導致部分脫貧人口返貧、非貧困人口“陷入貧困”。況且, 近年來許多貧困地區把立足資源優勢推動特色產業發展作為推進脫貧攻堅的重要舉措, 連片成規模地強力推進區域特色產業發展。如果疏于營銷能力和產銷銜接機制建設, 很容易導致特色產業發展從昨天的供不應求、附加值較高轉向明天的供過于求、滯銷價跌, 甚至為形成區域性、群體性農民減收埋下伏筆, 加劇脫貧戶返貧和非貧困戶陷入貧困的可能性。
3. 扶貧標準歷來是水漲船高, 全面建成小康社會后將會有新的更高水平下的減貧解困問題
自1986年我國第一次制定國家扶貧標準以來, 順應基本國情的變化, 我國扶貧標準經歷幾次重大調整, 1986年為農民人均年純收入206元, 到2000年現價為625元, 2011年提高到按2010年不變價2300元, 到2015年現價為2855元。除收入標準外, 現行扶貧標準還要求做到“兩不愁、三保障”, 即穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿, 保障義務教育、基本醫療和住房安全。到2020年全面建成小康社會后, 解決了現行標準下的農村絕對貧困問題, 但并不等于說屆時減貧解困工作就徹底完成。歷來堅持“以人民為中心”的發展思想, 強調“共建共享”發展。全面建成小康社會后, 很可能會順應發展階段的變化和發展水平的提高, 進一步提高扶貧標準。屆時, 不僅貧困人口退出的收入標準會進一步提高, 扶貧標準的制定還可能進一步借鑒國際上的多維減貧理念, 增加在收入指標之外要求的維度和高度。實際上, 按照現行標準, 貧困村、貧困縣退出除考慮貧困發生率這個主要衡量指標外, 還需要統籌考慮村內基礎設施、基本公共服務、產業發展、集體經濟收入等綜合性因素。隨著扶貧標準水漲船高, 又會出現新的更高標準下的農村減貧解困問題亟待解決。況且, 全面建成小康社會后, 解決相對貧困問題的重要性將會更加凸顯, 甚至貫穿于全面建設社會主義現代化國家的全過程。
4. 全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰, 仍然存在極少量現行標準下的農村貧困人口亟待進一步擺脫貧困
按照現行扶貧標準, 貧困村、貧困縣退出以貧困發生率為主要衡量標準, 且貧困發生率原則上應降低到2% (西部地區3%) 以下。這就意味著貧困村、貧困縣退出時, 并非“沒有一個貧困人口”, 仍然有2%甚至西部地區3%以內的貧困人口亟待進一步擺脫貧困, 這些貧困人口大多屬于因病、因殘或缺乏勞動能力等特殊貧困群體, 屬于貧中之貧、難中之難。因此, 到2020年全面建成小康社會后, 在摘帽的貧困縣和解決了區域性整體貧困的地區, 仍有極少量現行標準下的農村貧困人口亟待進一步脫貧攻堅。脫貧攻堅越是到最后, 尚未脫貧的人口脫貧難度越大。屆時要降低1%的貧困發生率, 其難度可能遠遠超過之前降低5%甚至更高的貧困發生率。因此, 到2020年打贏脫貧攻堅戰, 并不意味著現行標準下的脫貧攻堅任務徹底完成, 屆時面臨的脫貧攻堅“掃尾”任務, 往往都是“最難啃的骨頭”。
(二) 謀劃全面建成小康社會后的減貧戰略需要創新思維、突出重點
1. 順應全面建成小康社會后發展階段的變化, 適時推進減貧工作的戰略轉型。主要推進以下四方面的轉型:
第一, 促進減貧工作重點由主要解決現行標準下的絕對貧困問題, 向解決新的更高水平下的相對貧困問題轉型。絕對貧困對應人口缺乏足夠資源或收入滿足其基本生存需要, 相對貧困對應人口擁有的資源或收入水平低于社會平均水平的一定比例。從國際經驗看, 隨著經濟社會發展水平的提高, 最低生存需要的范圍將會逐步拓展, 其要求也會水漲船高, 并帶動貧困衡量標準的提高;但不能滿足最低生存需要的絕對貧困人口將會顯著減少, 相對貧困問題的重要性將會越發凸顯。當今世界, 部分發達國家已經不再以絕對貧困標準衡量貧困狀況, 原因也在于此。按照決策部署, 到2020年全面建成小康社會后, 我國解決了現行標準下的農村絕對貧困問題, 但減貧工作仍然任重道遠, 甚至出現新的更高水平下的農村絕對貧困問題;應實現減貧工作重點由解決絕對貧困問題向解決相對貧困問題的轉移, 加快建立健全緩解相對貧困的政策體系和工作機制至關重要, 更加重視增強貧困人口減貧脫貧的內生動力和自我發展能力。
第二, 由重點關注解決收入減貧問題向更多關注包括收入、基礎設施和公共服務支撐能力, 甚至更多關注就業質量的多維貧困轉型。收入標準往往是衡量貧困程度最直觀的指標之一。但減貧理念從收入減貧向多維減貧的轉變, 也會引發絕對貧困、相對貧困的衡量指標從收入向包括收入和基礎設施、公共服務等在內的多維指標拓展。應結合推進鄉村空間布局的優化調整, 加強對原貧困地區基礎設施和公共服務能力建設的支持, 幫助低收入人口和相對貧困地區持續改善生產生活條件, 培育發展的內生動力和可持續發展能力。
第三, 由統一制定國家扶貧標準, 向尊重區域發展的梯度差異梯次制定區域扶貧標準轉型。實際上, 我國已有部分省份制定了高于國家標準的地方標準。順應減貧工作重點由絕對貧困向相對貧困的轉型, 尊重區域發展的梯度差異, 經濟發達地區相對于欠發達地區, 制定更高的減貧地方標準, 是推進減貧工作高質量發展的客觀要求。
第四, 由主要解決農村貧困問題, 向統籌解決城鄉貧困問題轉型。[6]隨著城鄉之間相互聯系、相互作用的增強, 城鄉之間的資源、要素、人口流動日益頻繁, 城鄉發展日益呈現“你中有我, 我中有你”的發展格局, 帶動城鄉貧困加快交流、滲透、融合和轉化。5屆時, 城市減貧工作應在繼續加強保障性扶貧的同時, 更多引導貧困居民增強發展的內生動力和自我發展能力。
2. 以穩定政策為起點, 加快建立促進群眾穩定脫貧、防范返貧的長效機制
為實現全面建成小康社會的莊嚴承諾, 我國的減貧工作更多關注打贏脫貧攻堅戰, 較多關注推進貧困戶、貧困村、貧困縣有序退出。從長期看, 一方面, 應繼續將開發式扶貧作為實現減貧脫貧的基本途徑;另一方面, 針對致貧原因和貧困人口結構的變化, 加強和完善保障性扶貧, 加快實現減貧工作重點向健全減貧可持續發展機制轉型, 著力提升開發式扶貧和保障性扶貧的綜合效應。鑒于返貧易、脫貧難和實現脫貧易、實現小康難, 應以增強自我發展能力和加強基礎設施、基本公共服務等為重點, 確保貧困縣、貧困村、貧困戶退出后, 部分現行有效的扶貧政策能在原一般貧困地區維持2～3年, 在原深度貧困地區維持3～5年不變。借此對脫貧地區、脫貧人口和現行標準下尚存的少量貧困人口“扶上馬, 送一程”, 進一步鞏固脫貧攻堅的成效。當前, 要把打好精準脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興戰略的優先任務, 更要推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進, 完善二者互促共融機制。
3. 以推進供給側結構性改革為主線, 著力實施產業扶貧帶頭人、特色產業營銷能力、科技成果轉化能力提升工程
無論是鞏固脫貧攻堅成果, 還是實施新的更高水平下的減貧戰略, 要促進脫貧農戶、脫貧地區改善生產生活, 推進產業扶貧和區域優勢特色產業發展都應是重中之重、難中之難。基于產業扶貧和區域優勢特色產業發展的現狀, 鑒于其未來面臨的困難、風險和挑戰, 應重點加強以下方面。
第一, 以村支書和參與鄉村產業發展的企業家為重點, 梯次實施“產業扶貧帶頭人培訓工程”。綜合考慮各層級培訓的比較優勢, 國家層面的培訓應以培訓骨干師資為主, 省和地市級層面的培訓重點面向產業扶貧帶頭人。應在加強案例教學和精準扶貧、精準脫貧經驗總結的同時, 鼓勵在鄉村產業發展中有所建樹的企業家和優秀村支書成為培訓師資并發揮作用。
第二, 在繼續鼓勵依托區域資源優勢培育特色產業的同時, 更多加強對區域優勢特色產業營銷能力建設的支持。隨著區域優勢特色產業發展規模的擴大, 加強區域優勢特色產業營銷能力建設, 借此防范因產品滯銷、價格下跌導致區域性、群體性農民減收的重要性和緊迫性也在迅速增加。支持產業扶貧, 應把加強營銷能力建設放在更加突出的地位, 進一步加強對區域產銷銜接平臺、涉農電子商務和農商互聯等新型流通業態的支持, 鼓勵城鄉流通企業成為推進區域優勢特色產業發展的引領力量, 鼓勵各類產業營銷能力建設的領軍人才脫穎而出。
第三, 以推進科技成果轉化和集成為重點, 促進科技創新與區域優勢特色產業發展有效對接。推進鄉村產業質量變革、效率變革和動力變革, 更應關注科技成果轉化和集成能力建設的潛力, 鼓勵各類科技特派員成為推進科技成果轉化和集成的中堅力量。
（作者系中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所副所長、研究員，中國鄉村發現網轉自：《經濟縱橫》2019年第1期）（本文有刪減）
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