2020年突如其來的疫情,打亂了即有的世界經濟和社會生活秩序,全球產業鏈、供應鏈和價值鏈快速重構,在中美貿易摩擦加劇,多國曾一度限制糧食出口,局部地區因疫情出現“戰時”的大背景下,確保14億人口大國的糧食安全必然上升到治國理政的第一要務。2020年底的中央農村工作會議制定了系列保糧增收措施,新上任的中央農辦主任、農業農村部部長唐仁健明確表示,農業農村系統已立下“軍令狀”,務必確保2021年糧食產量穩定在13000億斤以上,并力爭穩中有增。具體說來,就是要“穩口糧,穩大豆,增玉米”,做到主要糧食作物的“兩穩一增”。糧安則國穩,全球大疫未克之下,中國的糧食夠不夠吃牽動著每一個人的敏感神經。如何正確看待當前中國的糧食安全問題,需要從2015年提出的農業供給側結構性改革說起。
一、糧食“三高”倒逼農業供給側結構性改革
2014年以來,中國經濟從高速增長進入到中速常規增長的“新常態”,經濟發展從原來的重數量擴張到更加注重質量和優化結構的模式轉變。在宏觀經濟供給側結構性改革的大背景下,2015年底中央農村工作會議首次提出“農業供給側結構性改革”,強調改革的重點是“去庫存、降成本、補短板”。2003年到2015年,中國糧食產量成功實現“十二連增”,從2003年的43070萬噸增加到2015年的62143萬噸,增長了近2億噸。2015年全國糧食產量比改革開放時的1978年翻了一番,人均糧食占有量達到了452.1公斤,遠高于國際糧農組織(FAO)建議的人均糧食占有量400公斤的保障水平。中國糧食產量保持多年增長的同時,其他農副產品如肉類、蔬菜、水果產量也大幅度增加,保障了糧食高自給率和國內農產品市場的有效供給。但是,通過財政補貼刺激糧食生產,代價也是巨大的。
(1)自2015年始,糧食呈現生產量、進口量和庫存量“三量齊增”現象,國內糧食供求結構性矛盾非常突出。2014年和2015年我國大豆進口分別高達7140萬噸和8169萬噸,占到當年糧食進口量的65%以上。同期玉米庫存積壓嚴重,多年提升小麥托市收購價,國內小麥價格高于國際市場,嚴重影響到了下游糧食加工企業的生產運營,企業大面積虧損。國內稻谷和肉類產量大幅度增長的同時,我國從國際上進口的優質稻米和肉類也在增加。優質農產品需求旺盛,但供給不足不充分,新時代農業的主要矛盾從總量不足轉變為普通農產品供過于求和優質農產品供給不足并存的結構性矛盾。
(2)財政補貼負擔越來越重,糧食生產效益下降。與歐美等國相比,我國農戶經營規模小,不具有比較優勢。近年來國內勞動力工資、生產資料價格上漲,糧食生產成本普遍上升,在國際農產品價格“天花板”約束下,糧食生產效益下降。2014年我國玉米每畝綜合成本1064元,同期美國玉米每畝綜合成本只有697元,進口玉米到港價低于國內價。通過財政補貼激勵農民生產糧食的政策給財政帶來了巨大壓力。糧食積壓在倉庫里,除了增加保管費、資金占用利息外,糧食還會陳化和霉變,造成資源浪費。
(3)資源環境壓力。中國地處全球灌溉帶,糧食生產中的70%來自于灌溉地,但中國水土資源不匹配,南方水多人均耕地面積少,北方人均耕地面積多人均可用水資源量少。南北經濟發展差異帶動中國糧食生產區域布局變化,糧食生產主體逐步北移,形成“南水北調”、“北糧南運”的產銷格局。華北平原、關中平原、松遼平原等平原區在糧食生產中的份額逐年上升,而這些地區糧食生產需依賴于地下水資源進行灌溉。西北、華北、東北地區糧食、蔬菜、水果等高耗水農作物播種面積大幅度增加,使得地下水資源嚴重過度開發利用,地下水位下降過快,沙漠化、荒漠化問題突出,化肥、農藥過量施用,生態環境受到影響。
二、農業供給側結構性改革,實質是一場減谷物,增果蔬茶行動
2016年,我國農作物和糧食播種面積都達到歷史高點,分別為25.04億畝和17.88億畝。糧食產量自2012年達6億噸以上后,多年保持在6.5億噸的高水平,2015年達到了6.61億噸。綜合國內外糧食和主要農產品供求形勢,2017年中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革,加快培育農業農村發展新動能的若干意見》對農業供給側結構性改革進行了全面部署,明確指出,“增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解”;“糧食作物要穩定水稻、小麥生產,確保口糧絕對安全,重點發展優質稻米和強筋弱筋小麥,繼續調減非優勢區籽粒玉米,增加優質食用大豆、薯類、雜糧雜豆等。”
2016-2019年四年間,全國農作物播種面積調減1513萬畝;糧食作物播種面積調減4750萬畝。三大谷物方面:2016年,稻谷播種面積4.61億畝,2019年下降到4.45億畝,減少1579萬畝;2016年小麥播種面積3.70億畝,2019年下降到3.56億畝,減少1407萬畝;2016年,玉米播種面積6.62億畝,2019年下降到6.2億畝,減少4350萬畝。以2019年稻谷、小麥、玉米畝均單產分別為471公斤、375公斤和421公斤計,2019年稻谷、小麥、玉米因種植面積調整產量分別減少743萬噸、528萬噸、1828萬噸。另外,四年間薯類種植面積下調149萬畝,油料399萬畝,煙葉273萬畝。
2016-2019年四年間播種面積增加的主要作物有豆類、果園、蔬菜、茶園和花生,分別增加2681萬畝,2040萬畝,1964萬畝,573畝和278萬畝。其中,果園、蔬菜和茶園三類作物播種面積四年間凈增4577萬畝,與糧食播種面積調減數基本相當。
2015年始,在各級政府支持下,很多企業下鄉流轉土地,農地流轉租金普遍在500-1000元之間,大城市郊區有的高達2000元以上。高土地租金必然促使企業調減糧食種植,增加果蔬茶以及生產各種生態、有機高端農產品。2016年,全國水果產量2.44億噸,2019年增長到2.74億噸,四年間增加了近3000萬噸。2019年,全國人均水果占有量達到了195公斤,人均每天可供1斤多水果,常見的蘋果、柑橘、梨、葡萄、香蕉等品種產量大幅度增長,果農產品銷售不暢爛在地里的報道多有所聞。蔬菜和茶葉產量也大幅度增加,形成了新的產能過剩。
2018年國家實施大豆振興計劃,主要在東北把調減的玉米種植面積改成了大豆種植,每年增加了幾百萬噸食用大豆供給。
過去幾年,在減少種糧補貼、支持土地流轉、土地休耕、貧困地區產業脫貧(不少是林果蔬種養)等系列政策推動下,農業供給側結構性改革,演變成了一場減谷物增果蔬茶的行動。
三、政策制定和執行一刀切是糧食供求大起大落的主因
連續幾年調減谷物種植面積的累積效應在2020年逐漸顯露出來,在中美貿易摩擦和疫情影響下,更是加劇了市場波動。2020年以來,國內玉米供需偏緊,市場價格大幅上揚,從2019年末的1700-1800元/噸上漲到2021年初的2500-2600元/噸,高點已突破3000元/噸,創下歷史新高。2020年上半年小麥價格一路上漲,在國家加大政策性小麥市場投放力度的引導下,下半年小麥市場行情趨穩。由于玉米價格大幅度上漲,小麥、玉米價格倒掛,飼料廠家采購小麥替代玉米作飼料,小麥價格也略有上升。2020年稻谷市場基本平穩,供需沒有出現大的波動。據海關數據,2020年1-11月,我國累計進口大豆9280萬噸,進口小麥800萬噸,進口玉米800萬噸,我國從國際市場進口糧食達到了新高。農產品供求結構性矛盾在短短三年的時間從“糧多果少”變成了“糧少果多”。
農產品供求結構失衡是困擾我國糧食安全的世紀難題,實際上,早在1992年我國糧食就出現過“賣難”問題。當時提出發展“高產、優質、高效”農業,目標也是要改變農產品供求結構性矛盾。在1992-1998年間,糧食供給一波三折,先調減后調增。1996年在美國人布朗發出“誰來養活中國”的質疑下,中國政府發表《中國的糧食問題》白皮書作為回應,并加大糧食生產支持力度。1998年,我國糧食產量達到5.1億噸人均糧食占有量410公斤的高水平。糧食產量增加,帶來的又是糧食賣難。1998年10月,黨的十五屆三中全會通過的《關于農業和農村若干重大問題的決定》判斷,我國糧食等主要農產品由過去的長期供給不足,變為總量大體平衡,豐年有余。2000年中央農村工作會議提出,實行戰略性結構調整是新階段農業和農村工作中心任務,認為調減糧食生產量,提高糧食生產質量,否則庫存消化不了,農民售糧困難。但政策僅實施兩年,全國糧食產量很快下降到4.3億噸,人均糧食占有量不到333公斤,引起決策層和社會震動。2003年后,國家又開始制定各種政策刺激糧食生產,直到2015年糧食滿倉,庫存高企而引發新一輪的供給側結構性改革。
回顧過去,中國糧食和農產品供求周期性的大幅波動,主要是政策制定和執行一刀切,行政過度干預市場所致。一說要戰略性結構調整或是供給側結構性改革,全國各個地區就同時、同向地進行結構性調整,都在縮減糧食生產而增加蔬菜和水果種植以及大力發展養殖業;沒過幾年,全國糧食又出現全面性的供給短缺,而蔬菜和水果產能過剩。歷史經驗一再表明,中國是一個區域差異性很大的國家,政策制定要賦予地方政府特別是省級政府更多權能,要讓地方政府根據當地的資源條件制定更多符合當地農業生產的政策,不要全國各個地區同步運行,造成產業同構,加劇農產品市場波動幅度。有學者早就指出,新一輪農業供給側結構性改革,應當嚴防各個地區同時縮減糧食生產面積而引發糧食供給不足,應當實行區域差異化政策,在穩定糧食產量的前提下提高特色和優質農產品生產。在一些經濟發達地區,農業進行供給側結構性改革,以提高品質、調結構為主;在一些經濟落后地區、糧食主產區,人們生活水平還不高,還處于增量階段,不能一味強調調結構、提品質。總而言之,農業政策要因地制宜,因地施策,這是最大的政治。
四、后小康社會糧食安全必須要有新思路
根據統計數據,2020年我國糧食總產量為13390億斤,比上年增加113億斤,增長0.9%,糧食生產再獲豐收,產量連續6年保持在1.3萬億斤以上,只從供求關系看,我國“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全目標是有保障的。但也需注意:從消費端看,2020年我國居民外出餐飲活動減少,食物消費量不比往年增加,主要糧食庫存減少,種子用糧和工業用糧也沒有大幅度增加,而在大豆、小麥、玉米、肉類、植物油進口都創歷史新高的情況下,國內糧食價格和肉食品價格卻持續上漲,其中原因,值得深究。
無論如何,上世紀80年代綠色革命完成以前,包括中國在內的全球糧食安全主要是技術層面的問題:由于農業科技水平低下,資源利用率和勞動生產率不高,糧食單產水平低,糧食供給不能滿足大多數人基本的食物需求。糧食安全的基本矛盾是城鄉居民要“吃飽”與糧食生產能力不足的“溫飽型”社會矛盾。解決這個矛盾的基本策略是不惜代價地提高糧食產量,包括育種技術改進,增加化肥、農藥施用量,擴大糧食播種面積,提高灌溉面積和灌溉率,增加農電供應等等措施,總之,政策目標是要把糧食產出來,以解決大量居民能量不足、營養不良的吃飯問題。然而,中國經過改革開放40年的發展,當前糧食安全問題已從“吃不飽”到“吃更好”的“后小康型”社會轉變。糧食安全已不是一個簡單的技術層面上的供求平衡問題,而是總量有保障,區域不平衡、品種不匹配、分配不均衡的經濟社會問題。一些產區、一些品種銷售不暢;而一些銷區一些品種價格高企;一些富人營養過剩,如何減肥成了問題;而一些窮人營養不良,剛剛解決吃飽的問題。
2020年,我國脫貧攻堅戰取得決定性勝利,絕對貧困得到根本性解決,全面小康社會如期建成,意味著全社會中已沒有人存在“吃不飽”的問題。后小康社會保障糧食安全與溫飽型社會最大的不同,是如何讓低收入人群增加收入能吃得更好;讓中等收入人群吃得更營養;讓高收入人群吃得更健康。因此,后小康社會保障糧食安全必須要別于溫飽型社會,得有新思路。總體而言,要堅持中央“藏糧于技、藏糧于地”的總方針,在確保18億畝耕地紅線不突破的前提下,要以更加開放的姿態,更加充分地利用市場價格機制,調劑農產品供求活動。政府要避免逆周期調控農產品市場,政策執行全國一刀切,加大農產品市場波動幅度,影響糧食安全。
在糧食安全概念上,一種做法是改為食物安全或營養安全,改變溫飽型社會下“糧經飼”三元結構下的農業產業觀為農業食品及相關產業的鄉村產業觀。現在有種觀點認為,城市的功能是產業、科技知識聚集,鄉村的功能主要是“糧食和農產品生產,生態環境保護以及鄉村文化傳承”,進而提出鄉村振興不是指鄉村發展的錯誤觀點。這是典型的溫飽型社會糧食安全觀思維。在后小康社會,城鄉正在走向融合,不少新型城市的陽臺、樓頂、地下室甚至辦公室都可從事農業生產。在鄉村,只有從產業發展、農業價值鏈提升的視角出發,通過龍頭企業等新型農業經營主體帶動農戶種糧增收,才能保障低收入農民的糧食安全,改善其膳食結構。另外一種做法是保留“糧食安全”這個習慣提法,但賦予新的內涵,就是指食物或營養安全,不再簡單強調谷物或大豆自給率。
從消費結構上看,我國每年進口的大豆,基本都用于榨取食用植物油和飼料,只是在統計意義上將其統計為“糧食”,同樣是用于榨取食用植物油和飼料的油菜籽、花生等農產品在統計意義上將其統計為“油料”,更是混淆了糧食安全的本質,擾亂了國家各項涉農政策的科學制定。即使是被納入“口糧絕對安全”的稻谷和小麥,由于不同群體收入差異,其意義也大為不同。口糧,詞典上指一切入口的食品。將稻谷工業用糧排除在外,只是在食用范圍內,大米除了用于常見的主食“粥、米飯、米粉外”,還用于釀酒、膨化食品、有機大米等收入彈性很高的高檔品、奢侈品。不應該把市場價格高達100多元一公斤的大米納入到“口糧絕對安全”的政策工具箱中,更不能認為保障一個窮人想吃兩片火龍果的權利沒有比保障一個富人吃一頓高檔白米粥的權利重要。小麥也是如此。除了用于饅頭、面條外,各種用于餅干、面包、月餅及烘焙食品的高收入彈性商品,都不應納入“口糧絕對安全”的政策工具箱內,這是后小康型社會與溫飽型社會糧食安全本質不同決定的,不能用解決溫飽問題的糧食安全政策來指導后小康社會的糧食安全。用過時的思想觀念去制定政策,必然造成資源錯配,加劇糧食供求正常波動幅度 ,影響農業及相關產業安全和社會公平正義。
2020年年末,國家統計局公布了新的農業及相關產業統計分類辦法,沒有傳統的“糧食作物”統計一項。在我看來,這是面向我國2035年和2050年農業農村現代化奮斗目標下做出的重大安排,需要高度重視,認真學習體會。分類將統計口徑從傳統的農林牧漁業生產環節,拓展到生產、加工、物流、營銷、服務等全產業鏈的各個環節,很好地闡釋了新的糧食安全觀,對優先發展農業農村、促進鄉村振興具有十分重要的意義。
新統計分類包括大農林牧漁業、食用農林牧漁業產品加工與制造、非食用農林牧漁業產品加工與制造、農林牧漁業生產資料制造和農田水利設施建設、農林牧漁業及相關產品流通服務、農林牧漁業科研和技術服務、農林牧漁業教育培訓與人力資源服務、農林牧漁業生態保護和環境治理、農林牧漁業休閑觀光與農業農村管理服務、其他支持服務等10個大類、61個中類、215個小類。新的統計分類按照國際慣例,把谷物(包括稻谷、小麥、玉米)種植與薯類、豆類與油料種植并列,在統計分類上改變了以往將主要用于食用植物油和飼料的大豆從糧食種植中分離出來,而與同樣用途的油料作物并列,可以使政策聚焦到油料產業和飼料產業這個影響我國農產品供求平衡和糧食安全的主戰場上來。政策上除了保稻谷、小麥、玉米種植外,需要深入研究如何利用好南方上億畝冬閑田,如何加強海外農產品生產基地布局,如何宣傳科學營養膳食觀念,減少居民不必要的油脂攝入量。畢竟,增加幾千畝大豆播種面積,是解決不了我國大豆、飼料、肉類需要從國外大量進口的根本性問題。
(作者系中國社科院農村發展研究所研究員,中國鄉村發現網轉自:云松言農 微信公眾號 2021年1月8日)
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