簡約治理的基本特性是“半正式或非正式治理”，其運(yùn)行的前提是國家與社會(huì)各有邊界，基層有自主空間。無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代，簡約治理都是相對(duì)于國家正式科層治理而言，是一種因地制宜的變通，是一種半正式或非正式治理，是一種講究治理實(shí)效而非繁文冗節(jié)的實(shí)體治理。正是由于無需完全依賴于國家科層制力量，這種半正式或非正式治理才具有簡潔高效的特點(diǎn)，才顯得“簡約”。解決基層形式主義問題的關(guān)鍵是處理好“上面千條線”和“下面一根針”的關(guān)系，要給予基層應(yīng)有的自主性和自治空間，從而使基層能發(fā)揮黨委的政治統(tǒng)合功能和相應(yīng)的簡約治理能力，最終使基層組織這根“針”既能串聯(lián)“上面千條線”，又能扎根于鄉(xiāng)土社會(huì)之中。如何從“社會(huì)基礎(chǔ)”的角度來理解中國式現(xiàn)代化，理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化則需要我們不僅向西方學(xué)習(xí)，更要向中國傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。
一、引言
但凡對(duì)基層治理或行政事務(wù)稍有體驗(yàn)或了解的人，都強(qiáng)烈地感受到了基層治理的復(fù)雜、繁瑣或僵化，難以感受到“簡約”。那么，“簡約治理”是不是對(duì)傳統(tǒng)不切實(shí)際的呼喚？或是一廂情愿式的理想主義表達(dá)？
簡約治理最初由黃宗智先生在其《集權(quán)的簡約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》中提出。文章的副標(biāo)題鮮明地概括了簡約治理的內(nèi)涵——“以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式行政”。“半正式行政”是簡約治理最核心的內(nèi)涵。正如黃宗智所說：
傳統(tǒng)中國，基層政府“治理的基本進(jìn)路——有了控訴才介入，并盡可能地依賴民間調(diào)解和半正式程序——不僅運(yùn)用于民法體系中，也廣泛地運(yùn)用于整個(gè)清代地方行政中。盡管高層權(quán)力十分‘集權(quán)化’但是不同于現(xiàn)代官僚政府及其使用的正式監(jiān)督和形式化文書，清代利用準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行地方治理的方式也許可以用‘簡約治理’和‘簡約主義’來概括”。
顯然，黃先生的簡約治理是相對(duì)于“現(xiàn)代官僚政府及其使用的正式監(jiān)督和形式化文書”而言，其重點(diǎn)是說明“由社會(huì)（社區(qū)、親族）以妥協(xié)為主的糾紛調(diào)解機(jī)制而不是國家以依法斷案為主的法庭來處理”的基層行政方式，即說明相對(duì)于國家正式治理而言的非正式治理，具體表現(xiàn)為“準(zhǔn)官員”和糾紛解決中的“半正式程序”或“半正式行政”。正是由于無需依賴于“現(xiàn)代官僚政府”的正式力量（正式雇員、組織及制度運(yùn)行成本），這種半正式治理才顯得“簡約”。只是隨著時(shí)代變遷，“非正式治理”的具體表現(xiàn)方式及其特征會(huì)有所不同。
黃先生的簡約治理概念提出之后，一些學(xué)者只是將簡約治理作為一種歷史傳統(tǒng)，主要討論其價(jià)值功能，很少對(duì)簡約治理的內(nèi)涵特征、實(shí)踐機(jī)制及其運(yùn)行基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)闡述。但無論是微觀的基層實(shí)踐分析還是宏觀的國家治理構(gòu)建，研究者都不約而同地將“社會(huì)自治”“彈性空間”和“自主性”作為簡約治理最重要的價(jià)值。比如任劍濤從國家—社會(huì)—市場的角度出發(fā)，認(rèn)為復(fù)雜的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)需要簡約治理機(jī)制，但前提是防止國家權(quán)力的自我復(fù)制和擴(kuò)張，避免國家成為吞噬市場和社會(huì)的大政府。雖然任劍濤的國家簡約主義只是一種理論構(gòu)建，但指出了簡約治理最為基本的價(jià)值主張——防止國家權(quán)力對(duì)社會(huì)自治的侵蝕。事實(shí)上，無論是基層實(shí)踐層面的半正式治理，還是國家層面的“以簡馭繁”，簡約治理的前提是國家與社會(huì)各有邊界，即使國家與社會(huì)交匯，也留有彼此空間的第三領(lǐng)域，而不是國家對(duì)社會(huì)的全面替代。
《簡約治理：超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》一文呈現(xiàn)了在國家與社會(huì)交匯處的簡約治理實(shí)踐，說明了由于國家行政權(quán)力對(duì)基層自治的擠壓使簡約治理無法運(yùn)行，導(dǎo)致基層形式主義泛濫。《簡約治理》展示了具體的簡約治理實(shí)踐機(jī)制及其社會(huì)基礎(chǔ)，論證了簡約治理不是一種理念主張或?qū)鹘y(tǒng)的不切實(shí)際的幻想，而是基層政府一直所具有的特性。《簡約治理》也不是筆者突發(fā)奇想的產(chǎn)物，而是基于既有研究的反思與拓展。本文首先從筆者自身的研究脈絡(luò)中說明“簡約治理”的來源，然后在黃宗智先生的傳統(tǒng)中闡明簡約治理的內(nèi)涵及其現(xiàn)代特性，最后論述簡約治理對(duì)中國式基層治理現(xiàn)代化的理論意義。
二、研究脈絡(luò)：從“策略主義”到“簡約治理”
在《策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》中，我們所看到的是一個(gè)“不管用什么方法，擺平就行，搞定就行”的基層。這種不問手段或方法的合理性與合法性的行為原則既不符合科層制的理性主義，也不屬于傳統(tǒng)的簡約治理范疇，筆者用“策略主義”進(jìn)行了刻畫和概括，呈現(xiàn)出了13年前我們所看到和理解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行邏輯和治理狀態(tài)。
2014年左右，為了進(jìn)一步理解基層治理，我們的研究視域從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上升到縣域，也因此看到了不一樣的基層。在做《策略主義》一書的研究時(shí)，我們認(rèn)為基層只是一種弱治理，基層政府是一個(gè)只能維持基本秩序的“維控型政權(quán)”。這種理解也符合其他學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)基層政府的描述，比如周飛舟所說的“懸浮型政府”。當(dāng)研究視域上升到縣域后，我們發(fā)現(xiàn)基層不僅有弱治理，而且還有“強(qiáng)治理”，比如無論是縣域城區(qū)還是工業(yè)園區(qū)，都有著日新月異的變化，縣域政府在招商引資和征地拆遷等行為中呈現(xiàn)出強(qiáng)大的治理能力。于是我們開始觀察縣域政府在哪些治理事項(xiàng)上表現(xiàn)出強(qiáng)治理，在哪些事項(xiàng)上表現(xiàn)出弱治理，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)了“中心工作”機(jī)制。中心工作是縣域政府根據(jù)上級(jí)下達(dá)的考核指標(biāo)中的治理任務(wù)，結(jié)合縣領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展思路所設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)而確定的治理事項(xiàng)。執(zhí)行的部門依據(jù)考核的力度將中心工作區(qū)分為重點(diǎn)性中心工作和一般性中心工作。在觀察縣域政府如何應(yīng)對(duì)中心工作時(shí)，我們又發(fā)現(xiàn)了一系列的治理機(jī)制，比如“運(yùn)動(dòng)型治理”、“行政包干制”和“政治統(tǒng)合制”。
在追蹤中心工作的類型及其執(zhí)行過程時(shí)，我們注意到了一個(gè)非常重要的治理結(jié)構(gòu)——黨委組織。無論是中心工作的設(shè)定還是執(zhí)行中心工作的各類機(jī)制，背后都離不開這個(gè)組織結(jié)構(gòu)。但之前無論是政治學(xué)還是社會(huì)學(xué)的研究鮮有將黨組織納入到治理的分析框架中，與黨組織相關(guān)的研究主要停留于黨建、黨史層面。中國共產(chǎn)黨十九大之后，在“黨建引領(lǐng)”的話語下，作為治理結(jié)構(gòu)的黨組織才進(jìn)入到了治理研究的分析框架中，并成為一種研究主流。事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨自成立以來便擔(dān)負(fù)起變革社會(huì)的使命，其對(duì)社會(huì)的治理和改造也主要是從鄉(xiāng)村社會(huì)開始的。自新中國成立以來，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨成為“治國理政”領(lǐng)導(dǎo)者，在國家治理體系中發(fā)揮著重要的作用。所以，要理解中國，理解中國體制機(jī)制的運(yùn)行，離不開對(duì)“黨”這個(gè)治理結(jié)構(gòu)的觀察與理解。
一旦將黨組織納入到分析的結(jié)構(gòu)中，我們不僅能更好地理解為什么基層有“強(qiáng)治理”，而且能看到基層治理中的政治和行政這兩條路線，即黨政關(guān)系。但是，如果用古德諾“政治—行政”二元對(duì)立的框架來看中國基層治理的黨政關(guān)系，就無法理解治理實(shí)踐。筆者在《策略主義》一書中曾用“公婆制”這種擬家庭式的關(guān)系形容和描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系，但只是呈現(xiàn)了黨政之間既分工又合作、既有權(quán)威秩序又有平等協(xié)商的關(guān)系，并沒有深入探討兩者之間在治理機(jī)制、治理方式和治理技術(shù)上的差異和相互關(guān)系。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)是觀察黨政關(guān)系的一個(gè)有利窗口。“政治統(tǒng)合制”則是在這方面的一種嘗試，但也只是一個(gè)研究起點(diǎn)。如何通過政治和行政的兩條線來觀察和理解中國治理實(shí)踐，理解基層中國仍然是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)但十分有意義的工作。
“政治統(tǒng)合制”也構(gòu)成了后來理解“簡約治理”的基礎(chǔ)。因?yàn)檎谓y(tǒng)合制能打破科層制的僵化、固化的缺點(diǎn)，使基層能開展有效的簡約治理。近年來，我們?cè)诨鶎诱{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層干部不再說“擺平就行、搞定就行”，而是“無論做什么，都要填表，要拍照留痕”。過去基層干部常說，“上面千條線、下面一根針”，現(xiàn)在基層干部常說“上面千把刀、下面一顆頭”“上面千把錘、下面一根釘”。為什么會(huì)有這種變化？這使我們不得不重新思考之前的研究。當(dāng)重新去思考“策略主義”時(shí)，發(fā)現(xiàn)“策略主義”最大的特點(diǎn)是“變通”和“非正式運(yùn)作”。它只是不對(duì)“變通”和“非正式運(yùn)作”進(jìn)行區(qū)分，所以有好的、低成本高效率的變通，也有不計(jì)成本、不問合法性的變通。而那些低成本高效率的變通和非正式運(yùn)作就是我們所說的“簡約治理”。而基層形式主義泛濫的主要原因是“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的科層治理對(duì)簡約治理的擠壓，導(dǎo)致基層無法變通。
三、簡約治理的內(nèi)涵特性：傳統(tǒng)與現(xiàn)代
（一）第三領(lǐng)域中的“簡約治理”
簡約治理是在國家與社會(huì)互動(dòng)的第三領(lǐng)域來理解中國國家治理體系，把握政府組織性質(zhì)和實(shí)踐。雖然在晚清之后，國家政權(quán)不斷下沉，但由于國家與社會(huì)交匯處的第三領(lǐng)域并沒有因?yàn)闀r(shí)代的變化而消失，相反，“第三領(lǐng)域機(jī)構(gòu)和治理仍然在快速和大規(guī)模地?cái)U(kuò)充” ，無論是城市還是鄉(xiāng)村，基層治理恰好處于這一交匯處，而這一交匯處使我們才能看到大量的不同于科層制度治理的非正式或半正式治理，才能避免諸如 “從簡約治理到科層治理”、“從簡約治理到過密治理”、 “從簡約治理到復(fù)雜治理”等“二元對(duì)立”、“非此即彼”的線性思維和脫離實(shí)踐的簡單化概括。
黃先生的簡約治理源自對(duì)第三領(lǐng)域治理實(shí)踐的觀察。由于他在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了大量的“非正式或半正式”治理，所以認(rèn)為韋伯的科層制理論無法解釋這些治理實(shí)踐。他在《重新思考第三領(lǐng)域》一文中進(jìn)一步說明了“集權(quán)的簡約治理”是“一個(gè)高度集權(quán)的中央帝國政權(quán)和一個(gè)龐大的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的長期結(jié)合，既避免了分割（封建）政權(quán)，又維護(hù)了低成本的簡約治理”，“之所以是中央‘集權(quán)’，是因?yàn)榈蹏曰实蹅€(gè)人的名義聲稱擁有絕對(duì)的世襲權(quán)力”，“世襲主義的邏輯要求政府機(jī)構(gòu)保持最少數(shù)量的科層，以免切斷整個(gè)體系倚為紐帶的個(gè)人忠誠，造成地方性的世襲分割” 。所以，“以免切斷整個(gè)體系倚為紐帶的個(gè)人忠誠，造成地方性的世襲分割”是“集權(quán)”的內(nèi)涵，而堅(jiān)持使用準(zhǔn)官員和非正式運(yùn)作是“簡約治理”的內(nèi)涵。正如黃先生所說，“官僚制早熟的中華帝國本來可以選擇全國的官僚化和各部門職能專業(yè)化，及與之相連的形式化文書工作。這樣的話，就會(huì)是一種繁密的官僚政治進(jìn)路。然而，帝國政府相反選擇了接近簡易做法的一端，它堅(jiān)持使用準(zhǔn)官員而非正式官員” 。
也正因此，黃先生認(rèn)為韋伯對(duì)中華帝國“世襲主義（集權(quán)）的官僚制”的概括，以及孔飛力對(duì)“君主獨(dú)裁”和“官僚制”沖突的描述都不恰當(dāng)。這些概括也“證偽了韋伯本人從前現(xiàn)代的國家化化到現(xiàn)代的、官僚化的、理性國家的直線理論體系。由于韋伯沒有考慮到本文中心議題的半正式治理。無論是他的理想模型，還是‘世襲主義（君主制）的官僚制’概念，最終都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)和功能上。這是從國家和社會(huì)非此即彼對(duì)立概念出發(fā)的思路。沿著這樣的思路，治理問題變成局限于與民間社會(huì)對(duì)立的政府正規(guī)機(jī)構(gòu)”。正如他所說，“西方有關(guān)治理理論的分析一般都局限于正式官僚機(jī)構(gòu)，把它們和民間社會(huì)建構(gòu)成為一個(gè)對(duì)立的、非此即彼的二元框架，但中國長期以來的地方治理實(shí)踐其實(shí)并不在于官方和民間的二元對(duì)立體制，而是在于其間的半正式、半官方的領(lǐng)域和治理方法”。
正是由于韋伯的視角局限于政府機(jī)構(gòu)的正式治理，沒有關(guān)注到我國獨(dú)具特色的“半正式”治理，所以他認(rèn)為中國政府組織性質(zhì)是“世襲主義（集權(quán)）的官僚制”，也即集權(quán)的科層治理。而黃宗智通過晚清和民國時(shí)期基層的“半正式治理”實(shí)踐案例，說明傳統(tǒng)中華帝國不是韋伯和孔飛力所說的“集權(quán)的科層治理”，而是“集權(quán)的簡約治理”，即在“高度集中的中央政權(quán)和官僚體系之下實(shí)行了非常簡約的基層治理”。
為了區(qū)別于科層制的“形式治理”，李懷印用“實(shí)體治理”表達(dá)了與簡約治理相同的內(nèi)涵：“與正規(guī)化的行政體制對(duì)非正式因素和非標(biāo)準(zhǔn)做法不切實(shí)際地排斥有所不同，實(shí)體治理是指這樣一個(gè)領(lǐng)域：國家與社群共同參與，官方職能與地方制度安排交織在一起。”由此可見，李懷印的實(shí)體治理其實(shí)也是相對(duì)于對(duì)正規(guī)的科層治理而言的簡約治理，其基本特性是“國家與社會(huì)互動(dòng)中的半正式和非正式治理”。
（二）簡約治理的內(nèi)涵特征
雖然黃宗智和李懷印都認(rèn)為誕生于傳統(tǒng)時(shí)期的簡約治理以一種“特別執(zhí)著的特性”，持續(xù)存在于不同時(shí)期的現(xiàn)代中國，并在塑造“中國特色”的現(xiàn)代性中扮演了重要角色，但他們都沒有進(jìn)一步回答簡約治理在當(dāng)代中國以何種形式持續(xù)存在，并被何種力量所形塑。
隨著歷史的演變，簡約治理的權(quán)威基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)（小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)性質(zhì)）發(fā)生了相應(yīng)的變化。首先是權(quán)威與組織基礎(chǔ)的變化。中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)新的治理主體，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要領(lǐng)導(dǎo)者和參與者。黨委的政治統(tǒng)合制由于具有“統(tǒng)領(lǐng)各方、統(tǒng)籌全局”的功能，所以能打破“科層鐵律”因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)地應(yīng)對(duì)因社會(huì)變遷所產(chǎn)生的新目標(biāo)和新任務(wù)。其次是社會(huì)基礎(chǔ)的變化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治和禮治秩序已經(jīng)瓦解，但鄉(xiāng)村社會(huì)并沒有發(fā)展成與科層治理相匹配的同質(zhì)性、程式化的工業(yè)社會(huì)，而是一個(gè)流動(dòng)的、異質(zhì)性和差異性的社會(huì)。與此同時(shí)，雖然鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)色彩已不再濃郁，但當(dāng)代鄉(xiāng)村仍是一個(gè)講究“情理”的社會(huì)。
由于簡約治理運(yùn)作基礎(chǔ)的變化，簡約治理的具體內(nèi)涵也相應(yīng)變化。之所以沿用黃先生的“簡約治理”，是因?yàn)樵凇鞍胝交蚍钦健焙汀昂喖s”的本質(zhì)特性上（這也是黃先生所說的“特別執(zhí)著的特性”），簡約治理沒有發(fā)生根本性變化。質(zhì)言之，相對(duì)于正式的科層治理，無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代的簡約治理，其本質(zhì)特性都是無需完全依賴于科層制力量的半正式或非正式的治理，只是其半正式或非正式治理的具體方式、機(jī)制和特點(diǎn)因時(shí)代變遷發(fā)生了相應(yīng)變化。傳統(tǒng)的簡約治理表現(xiàn)為“以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式行政”，現(xiàn)代簡約治理則表現(xiàn)為以編外人員、群眾路線、駐隊(duì)、包村制、工作組和“統(tǒng)分結(jié)合”為主的非正式或半正式治理。換言之，《簡約治理》是在黃宗智先生的基礎(chǔ)上進(jìn)一步回答簡約治理在當(dāng)代中國基層實(shí)踐中的治理主體、治理方式、治理機(jī)制和運(yùn)行基礎(chǔ)。
如表1所示，簡約治理“簡約高效”的內(nèi)涵是相對(duì)于正式的科層治理而言。因?yàn)榭茖又卫聿粌H需要依托龐大的正式組織機(jī)構(gòu)、人力資源、技術(shù)和經(jīng)費(fèi)預(yù)算等支撐，而且具有高昂的制度運(yùn)行成本。而簡約治理在人力上、財(cái)力上、組織上不需要完全依靠國家資源，它能夠動(dòng)員社會(huì)，組織群眾，依靠大量的社會(huì)資源來完成基層治理。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包村制和工作組，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過其政治統(tǒng)合制，對(duì)現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行重新排列組合，再結(jié)合黨組織的意識(shí)形態(tài)和人事激勵(lì)，能調(diào)動(dòng)基層治理的主動(dòng)性和活力。正如趙秀玲的評(píng)論所言，簡約治理之所以“簡約、高效”，是因?yàn)樗诨鶎咏M織“權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等”的治理困境下，能充分利用“有限資源”承擔(dān)“無限責(zé)任”，完成“千條線”的任務(wù)。正因如此，無論是在“一窮二白”的新中國建設(shè)時(shí)期，還是改革開放后“權(quán)責(zé)利不對(duì)等”的困境下，基層組織都能有效地完成自上而下的各類目標(biāo)任務(wù)。
有學(xué)者從“治理現(xiàn)代化”的角度用“化繁為簡、簡而不少、簡而高效”重新界定了簡約治理的內(nèi)涵，并依據(jù)治理作用的對(duì)象將簡約治理分為政府內(nèi)部簡約治理和社會(huì)簡約治理兩類，政府內(nèi)部的簡約治理表現(xiàn)為整體性治理，社會(huì)簡約治理則表現(xiàn)為協(xié)作共治。這使得“簡約治理”從“半正式或非正式”的特性擴(kuò)展到“治理體系”的簡約和“治理能力”的高效之上，豐富了簡約治理的具體內(nèi)涵。但從本質(zhì)而言，簡約治理是相對(duì)于復(fù)雜的科層治理而言。如果只是將簡約治理理解為“簡約”或 “化繁為簡、簡而不少、簡而高效”，而脫離具體的運(yùn)行場景和實(shí)踐機(jī)制，就會(huì)使得簡約治理的概念變得沒有邊界，無所不包。
事實(shí)上，黃宗智先生對(duì)“簡約治理”的討論一方面是相對(duì)于科層治理而言，另一方面是基于“第三領(lǐng)域”理論。他認(rèn)為，正是存在國家與社會(huì)交匯處的“第三領(lǐng)域”，才會(huì)產(chǎn)生半正式和非正式的治理形態(tài)。基層治理恰好處于國家與社會(huì)的“交匯處”。而這個(gè)“交匯處”也是費(fèi)孝通先生理解傳統(tǒng)中國“雙軌政治”的關(guān)鍵點(diǎn)。費(fèi)孝通先生在論述“雙軌政治”時(shí)認(rèn)為，只有理解國家與社會(huì)的“結(jié)合點(diǎn)”，“才能了解中國的傳統(tǒng)體系實(shí)際上是如何運(yùn)作的” 。事實(shí)上，這個(gè)國家與社會(huì)的“交匯處”“結(jié)合點(diǎn)”不僅能了解傳統(tǒng)簡約治理的治理實(shí)踐，更能了解當(dāng)代簡約治理的治理實(shí)踐。《簡約治理》則是基于國家與社會(huì)的“結(jié)合點(diǎn)”，對(duì)當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理解，呈現(xiàn)了當(dāng)代基層簡約治理的具體實(shí)踐機(jī)制。
四、科層制下鄉(xiāng)：簡約治理被擠壓
《簡約治理》的問題意識(shí)來自基層形式主義。近年來，日趨泛濫的基層形式主義引起了各界廣泛關(guān)注。我們發(fā)現(xiàn)科層制越深入的基層，其“對(duì)標(biāo)對(duì)表”式的科層治理越嚴(yán)重，形式主義也相應(yīng)地越泛濫；而在科層制不發(fā)達(dá)的地區(qū)，其簡約治理越有效，形式主義越少。比如一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，由于沒有龐大的財(cái)力去支撐科層制的運(yùn)行，仍然保持了簡約治理模式。按科層制組織自我生長的規(guī)律，一旦地方財(cái)力充足，科層制組織也會(huì)蔓延至經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
然而，對(duì)于一個(gè)快速變化的基層社會(huì)而言，“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的科層治理一旦成為基層治理尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)治理主導(dǎo)模式，必然會(huì)導(dǎo)致形式主義泛濫。因?yàn)樽非罅炕痛_定性科層治理無法應(yīng)對(duì)一個(gè)變遷又千差萬別的基層社會(huì)。而現(xiàn)有關(guān)于基層形式主義的分析主要從科層組織的內(nèi)部視角出發(fā)，認(rèn)為基層形式主義一方面源于官員的主觀能動(dòng)性、政績觀和官僚主義作風(fēng)等，另一方面則源于科層組織的“信息不對(duì)稱 ”“不科學(xué)的考核體系”或有“跡”可尋的“簡單化”邏輯。但這類脫離組織運(yùn)行基礎(chǔ)的解釋適用于任何科層制組織，正如科層制理論的研究表明，形式主義是科層制固有的“負(fù)功能”。西方公共管理學(xué)者也主要從“流程再造”和“組織再造”以解決這一組織頑疾。然而，正如我們?cè)凇逗喖s治理》一文中所指出的那樣，我國基層所衍生的形式主義問題不僅僅是一個(gè)科層組織內(nèi)部的管理或服務(wù)問題，更是一個(gè)科層組織與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系問題，是科層治理與簡約治理的關(guān)系問題，具體表現(xiàn)為“上面千條線”與“下面一根針”的關(guān)系問題。
“上面千條線”是指在基層組織以上的政府組織按科層制的專業(yè)分工被劃分為不同職能部門，各種政策任務(wù)通過職能部門向下布置；“下面一根針”指作為政策執(zhí)行終端的基層組織不再進(jìn)行職能和部門細(xì)分，而是要充當(dāng)“針”的功能，串聯(lián)上面的“千條線”。“一根針”和“千條線”的關(guān)系實(shí)質(zhì)是基層組織如何發(fā)揮統(tǒng)籌綜合的功能來應(yīng)對(duì)作為“千條線”的科層組織的分工與分割之特點(diǎn)。然而，在稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)綜合性改革的背景下，科層制組織以強(qiáng)勁的姿態(tài)下鄉(xiāng)、進(jìn)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的職能、人員和經(jīng)費(fèi)脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一“塊塊”的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)入縣級(jí)“條條”的垂直化管理之中，從而形成“上面千條線、下面千條線”的格局。如表2所示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，科層體系已經(jīng)成為村莊和社區(qū)的支配性治理體系。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部和社區(qū)干部基本實(shí)現(xiàn)了“職化業(yè)”：坐班制、工薪制、考核制和晉升制。村級(jí)組織也呈現(xiàn)層級(jí)化、專業(yè)化特點(diǎn)，村干部均有各自分管的專業(yè)職能，對(duì)應(yīng)著上級(jí)職能部門，稱為“條線工作”，每條線都有內(nèi)聘人員，以供村干部差遣。這些內(nèi)聘人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)組織招聘，少則十幾人，多則有100多人。此外，以“技術(shù)治理”為核心的現(xiàn)代技術(shù)也隨著科層制伸入至村莊和社區(qū)。
受地方公共財(cái)政約束，一些區(qū)域雖然無力將村社干部“完全科層化”，但大部分村社組織日趨按現(xiàn)代科層制的邏輯運(yùn)行。比如，在中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年年初按上級(jí)考核的內(nèi)容和指標(biāo)下達(dá)至村社組織，村社組織則圍繞這些考核內(nèi)容和指標(biāo)細(xì)則運(yùn)行（見表3）。
這些量化的考核指標(biāo)僅僅是“千條線”上的主要工作，并非日常性工作。但僅這些主要工作幾乎耗盡了村社干部的主要精力和時(shí)間，他們無力進(jìn)行“村民自治”。比如Y村在1-8月份接待和配合縣市鎮(zhèn)的各類考評(píng)、督查工作共185批次，平均每月23批次。這期間村民找干部辦理的事項(xiàng)約60項(xiàng)，平均每月不到1項(xiàng)；并且，這些事項(xiàng)大多有季節(jié)性，主要集中在農(nóng)民工回鄉(xiāng)的年底和年初，事項(xiàng)類型主要是辦證、開具證明等，很少涉及村莊內(nèi)部的治理事項(xiàng)。實(shí)施坐班制的村干部主要在辦公室“做作業(yè)”，即應(yīng)付科層組織文牘化、檔案化、程序化的要求，制作相關(guān)材料和信息登記。正如一位受訪的村干部說，我們平時(shí)主要是對(duì)接來自“條線”的行政事務(wù)，如各類登記、開證明、蓋章、辦醫(yī)保社保等，上級(jí)也靠這些來考核我們；群眾工作只是組織廣場舞之類文體活動(dòng)；對(duì)村（居民）并不熟悉。由于熟悉電腦文檔制作，大學(xué)生村官幾乎成為村級(jí)行政的專業(yè)“打字員”和“填表員”。他們用“宇宙的盡頭是表格”來形容自己的工作。
形式主義在基層泛濫主要源于“對(duì)標(biāo)村表”的科層治理對(duì)簡約治理的擠壓，也即“上面千條線”對(duì)“下面一根針”的擠壓。首先是因?yàn)椤扒l線”的任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)（在實(shí)踐中體現(xiàn)為“對(duì)標(biāo)對(duì)表”）下鄉(xiāng)、下村了，但人力資源和財(cái)政資源卻通過“專干化”和“項(xiàng)目化”留在縣級(jí)及以上科層組織之中，導(dǎo)致基層黨委沒有相應(yīng)的政治統(tǒng)合能力，無法通過工作組和包村制進(jìn)行有效治理的非正式運(yùn)作。相應(yīng)地，“上面千條線、下面一根針”也變成了“上面千把刀、下面一顆頭”“上面千把錘、下面一根釘”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“這根針”沒有能力串聯(lián)起強(qiáng)勢(shì)的“千條線”，只能形式主義地應(yīng)付。
其次，“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的科層治理不僅脫離基層社會(huì)，而且使基層喪失了應(yīng)有的自主性和靈活性。“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的剛性化要求使得基層干部無法變通，也就難以應(yīng)對(duì)一個(gè)流動(dòng)的、變遷的和講究情理的基層社會(huì)。基層諸多工作最后只是停留于表格、資料和數(shù)字上，而不是對(duì)實(shí)際問題的處置。
也正因此，我們認(rèn)為解決基層形式主義問題的關(guān)鍵是處理好“上面千條線”和“下面一根針”的關(guān)系，要給予基層應(yīng)有的自主性和自治空間，從而使基層能發(fā)揮黨委的政治統(tǒng)合功能和相應(yīng)的簡約治理能力，最終使基層組織這根“針”既能串聯(lián)“上面千條線”，又能扎根于鄉(xiāng)土社會(huì)之中。
五、結(jié)語：簡約治理與中國式現(xiàn)代化
《簡約治理》一文主要以鄉(xiāng)村治理實(shí)踐為例，在黃宗智先生的基礎(chǔ)上回答了簡約治理在現(xiàn)代中國基層治理的具體實(shí)踐機(jī)制、特征和運(yùn)行基礎(chǔ)。事實(shí)上，簡約治理不僅廣泛存在于鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，而且也運(yùn)行于城市基層治理領(lǐng)域中。比如城市服務(wù)中的“社區(qū)大媽”和志愿者，城市一線執(zhí)法的協(xié)警、輔警等，雖是編制外人員但都承擔(dān)著基層一線最重要的群眾工作。他們“常常以情法合一的方式，直面基層各類公共難題，其治理的靈活性、有效性和低成本優(yōu)勢(shì)常為基層政府所青睞”。
如果說形式主義和基層治理自主性是簡約治理的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，那么基層治理現(xiàn)代化是簡約治理的理論關(guān)懷。“超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”是這一理論關(guān)懷的表達(dá)。在當(dāng)前的基層治理中，科層制是不是一種不得不接受的“宿命”？我們能不能打破這個(gè)“鐵籠”？簡約治理會(huì)不會(huì)成為一種回不去的“傳統(tǒng)”？關(guān)鍵的問題是如何理解治理現(xiàn)代化。中國基層治理的理論和實(shí)踐一直深受西方科層化、現(xiàn)代化等“先進(jìn)”理論的影響，一些“具有價(jià)值意涵的歷史傳統(tǒng)”和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)一直未得到相應(yīng)的學(xué)術(shù)分析與總結(jié)。正如張康之曾一針見血地指出，將西方公共管理理論視為真理的研究路徑，導(dǎo)致“中國行政學(xué)界基本上是在西方公共管理理論的話語支配下去思考問題”。這對(duì)“中國行政改革實(shí)踐的影響巨大”。因?yàn)椤爸袊賳T所獲得的行政學(xué)知識(shí)，基本上就是西方公共管理理論所提供的那些內(nèi)容”。
實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化則需要我們不僅向西方學(xué)習(xí)，更要向中國傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。尤其是，我們需要打破“先進(jìn)—落后、傳統(tǒng)—現(xiàn)代、西方—中國”這類線性式或二元對(duì)立的思維，需要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代、西方與中國的交融中來理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村社會(huì)作為中華文明的根基，塑造了中國人之所以為中國人的文化基因。比如，家庭責(zé)任、“情理”、“關(guān)系”等不僅僅是鄉(xiāng)村社會(huì)的行動(dòng)倫理和行事規(guī)則，也是中國社會(huì)的行動(dòng)倫理和行事規(guī)則。而政府對(duì)社會(huì)的治理是建立在中國社會(huì)基礎(chǔ)之上，它無法回避中國社會(huì)的行動(dòng)倫理和行事規(guī)則。因此，如何從“社會(huì)基礎(chǔ)”的角度來理解中國式現(xiàn)代化，理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義，也是我們未來所探索的目標(biāo)。
（作者系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2023年第2期）
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