2016年12月23日，國土資源部召開的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會上透露，對于少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何處理，國土資源部出臺了過渡性措施，即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)。這個消息引起了廣泛的社會關(guān)注。
一、產(chǎn)權(quán)安排反映國家保護產(chǎn)權(quán)的方向
2016年以來，中央出臺的一系列深化改革文件中，有關(guān)產(chǎn)權(quán)問題的政策是全社會最為關(guān)注的，包括涉及每個人的完善產(chǎn)權(quán)保護制度、與農(nóng)民直接相關(guān)的農(nóng)地“三權(quán)分置”以及城里人的住宅用地續(xù)期，這些問題都是與老百姓利益最直接聯(lián)系在一起的。對這些問題的關(guān)切反映了產(chǎn)權(quán)在社會秩序中的極端重要性。
之所以密集出臺這些產(chǎn)權(quán)改革的文件，而且每出臺一個文件就引起熱議，實際上反映出我們過去改革路徑下做出的制度安排在經(jīng)過一些年的運行后，遇到了一系列繞不過去的問題。比如，當初用包產(chǎn)到戶的辦法把幾億農(nóng)民的積極性調(diào)動起來了，但現(xiàn)在有兩億多農(nóng)民進城打工，他們的土地承包權(quán)是否會失去，進村包地人的土地權(quán)利有沒有保障，這些問題不解決，農(nóng)地的經(jīng)營就會出現(xiàn)問題；再如，過去強調(diào)不同所有制經(jīng)濟平等保護，把民營企業(yè)的積極性調(diào)動起來了，現(xiàn)在這個群體已經(jīng)創(chuàng)造出規(guī)模可觀的財產(chǎn)，這些人的財產(chǎn)如果沒有更安全的保障，他們進一步做強做大的積極性就會受挫。
住宅用地的產(chǎn)權(quán)問題更是如此。當初推進城市土地制度改革時，我們要實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，面臨的最大問題是如何在國有的土地上“長”出非國有的經(jīng)濟成分，這里包括外企、民企和公民個人財產(chǎn)。當時采取的改革策略是：既要公有制，又要讓這些主體有投資信心。相應(yīng)的制度安排是：所有權(quán)與使用權(quán)相分離，所有權(quán)保持國有，使用權(quán)賦予投資者；為了體現(xiàn)所有權(quán)，使用者用地實行有償付費；為了不被說成私有化，實行有期限的國有土地租用，按不同用途分別實行40年到70年不等的使用年限。住宅用地涉及到城里人的財產(chǎn)，對社會穩(wěn)定舉足輕重，不僅年限更長，而且在對70年到期后的處置上在《物權(quán)法》中留下“自動續(xù)期”的制度空間。
這套改革路徑對于提高投資者的積極性起到了很好的作用。但是隨著溫州、深圳等地早年一批非70年住宅產(chǎn)權(quán)的到期，這套產(chǎn)權(quán)安排的問題就顯現(xiàn)了：到期后如何續(xù)期？要不要收費？續(xù)期后的期限怎么確定？這些看似技術(shù)性的問題，背后是如何對待國有所有權(quán)，如何保護公民財產(chǎn)權(quán)，如何做出土地增值收益更公平、更有效的制度安排的問題。中央出臺的關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度的文件以及國土部關(guān)于到期住宅用地續(xù)期的回應(yīng)，之所以得到各方面的積極評價，在我看來，主要是反映了國家保護產(chǎn)權(quán)的基本方向，即保護已經(jīng)長出來的財產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定社會各主體預(yù)期，保證國家良性運轉(zhuǎn)，旨在給全社會吃一顆定心丸。
二、住宅用地續(xù)期的宗旨是要保護公民財產(chǎn)權(quán)
溫州土地續(xù)期問題從表現(xiàn)來看是一個個案，國土部作為政策職能部門，理應(yīng)對此做出回應(yīng)。由于法律修改尚未完成，國土部的免費續(xù)期回應(yīng)，理所當然地是對部分地方已面臨問題的過渡性解決方案。但是，對于政策敏感性如此強、涉及老百姓財產(chǎn)權(quán)益、對社會和政治穩(wěn)定關(guān)系如此重大的問題，國土部盡管是對部分地區(qū)土地已到期后如何處置的回應(yīng)，也不能不考慮這一過渡性辦法出臺對全社會的影響。我們從中在一定程度上可以窺見未來處理住宅用地續(xù)期的基本原則——所給出的“業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)”的意見，導(dǎo)向很明確，即住宅用地使用權(quán)續(xù)期要保護公民財產(chǎn)權(quán)。
住宅用地使用權(quán)的性質(zhì)如何界定，是續(xù)期時要明確的主要問題。要正確認識這一問題，就要搞清楚在現(xiàn)有土地權(quán)利架構(gòu)下，是如何給住宅用地使用權(quán)賦權(quán)的，以及賦權(quán)所產(chǎn)生的影響。為了使土地使用者安心用地、放心投資，政府對賦予開發(fā)商的土地使用權(quán)進行了充分賦權(quán)，開發(fā)商在交付政府土地出讓金后，獲得了住宅用地的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。購房者以市場價交納購房款后，獲得了住宅用地的共同使用權(quán)、房地抵押權(quán)、房屋所有權(quán)、住宅轉(zhuǎn)讓權(quán)。留下的制度結(jié)果是：在購房者的心目中，業(yè)主購得的房屋就是包括住宅用地的財產(chǎn)權(quán)。與私有產(chǎn)權(quán)下的住宅權(quán)利不同的是，其住宅財產(chǎn)有一個年期限制。因此，無論是過渡期的續(xù)期安排，還是對將來70年期的續(xù)期問題，法律都必須充分考慮現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)安排的結(jié)果。
我們可以設(shè)想幾種不同的續(xù)期安排對住宅產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)的影響及可能的反應(yīng)。
第一種情形，住宅用地使用權(quán)到期后，政府以所有權(quán)名義收回土地使用權(quán)，并按價高者得的原則將土地使用權(quán)再次出售。其結(jié)果無異于一場宅地革命，將造成國家不尊重產(chǎn)權(quán)的印象，引起公民對產(chǎn)權(quán)制度保護的不信任，造成社會恐慌和不穩(wěn)定。這種預(yù)期的結(jié)果是，住宅產(chǎn)權(quán)人在未到期之前，就會拋售房屋，引起土地市場劇烈波動，土地價格和住房價格下降，政府也難以如愿收取期望的土地出讓金。
第二種情形，住宅用地使用權(quán)到期后續(xù)期，但必須以現(xiàn)在的土地出讓模式按當期土地價格再交一次土地出讓金。這種安排在住宅產(chǎn)權(quán)人看來，他繳納的出讓金所獲得的住宅只有70年的產(chǎn)權(quán)。盡管與第一種情形相比要溫和一些，但在住宅產(chǎn)權(quán)人看來沒有太大區(qū)別，無非是：你可以持有，但必須按市場價格再付一次錢。大多數(shù)住宅產(chǎn)權(quán)人會根據(jù)土地和住宅價格走勢決定是否續(xù)期。一種可能的結(jié)果是，一些住宅產(chǎn)權(quán)人會選擇不交高額的土地出讓金也不續(xù)期，而是將住宅出售套現(xiàn)。隨著土地使用期限的到來，出售住宅者的比例越高，越會造成土地市場和住宅市場的不穩(wěn)定，造成社會財富縮水和社會不穩(wěn)定，政府獲得巨額土地出讓金的預(yù)期也難以實現(xiàn)。
第三種情形，住宅用地使用權(quán)免費續(xù)期。住宅產(chǎn)權(quán)人當然歡天喜地。這等于承認住宅用地產(chǎn)權(quán)人所繳納的土地出讓金，得到的不僅僅是70年的住宅用地產(chǎn)權(quán)，而且是永久性產(chǎn)權(quán)。這也會遇到很大挑戰(zhàn)：一是有人會提出，免費續(xù)期的話就等于現(xiàn)行的有期限租約只是一種形式；二是一分不交，如何體現(xiàn)國有所有權(quán)；三是有違社會公平。
三、所有權(quán)的實現(xiàn)有多種形式
我國土地制度的特殊性就在于必須體現(xiàn)公有制的屬性。但是，從改革以來的實踐來看，土地公有制下的所有權(quán)可以有多種實現(xiàn)形式。比如農(nóng)村承包地的所有權(quán)就體現(xiàn)為農(nóng)民集體人人有份，集體經(jīng)濟組織不收一分租金；農(nóng)村宅基地是集體無償分配給集體成員，集體也不收取租金；城市公共用地仍然采取劃撥方式，國家作為所有者不收取租金；地方政府以所有者名義向工業(yè)用地使用者供地時，長期以來以很低的價格甚至零地租供地；國有經(jīng)營性用地最早也只是有償使用，但采取協(xié)議方式供地，只是到了實行“招拍掛”制度以后，政府才對經(jīng)營性用地以價高者得的原則收取土地出讓金。因此，公有土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式并不以是否收租來體現(xiàn)，也非租金越高就越體現(xiàn)土地所有權(quán)。土地所有權(quán)的實現(xiàn)既與國家制度安排相關(guān)，也與對所有權(quán)的認識相關(guān)，還與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)。
地方政府以土地所有權(quán)名義收取土地出讓金，成為許多地方政府過日子和謀發(fā)展的重要資金來源，也為我國上一輪的城市化籌集資金做出了重要貢獻。但是，土地在城市化的不同階段其功能也是不一樣的。2000年以來，城市快速發(fā)展，住房需求逐漸上升，政府可以通過土地出讓獲得巨額土地出讓收入。但是隨著城市轉(zhuǎn)型，城市新增建設(shè)用地供應(yīng)減少，城市用地主要依托存量用地來進行城市更新，因此土地成本上升，土地出讓收益下降，繼續(xù)通過土地出讓來實現(xiàn)土地所有權(quán)收益的效應(yīng)會減低，這幾年這種情況已經(jīng)在很多城市顯現(xiàn)出來。因此，在我看來，以政府收取土地出讓金作為實現(xiàn)國有土地所有權(quán)的形式，以及用政府收不到巨額土地出讓金因而城市就無法運轉(zhuǎn)的理由，來主張住宅用地續(xù)期就要繼續(xù)收取土地出讓金，是站不住腳的。
四、增值收益分享是關(guān)鍵
在我看來，續(xù)期的關(guān)鍵是要形成全社會的廣泛共識。要堅定不移地以保護住宅產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)為核心，穩(wěn)定民心，保證治理有序。對土地使用者來說，土地的賦權(quán)已經(jīng)很充分，住宅用地使用權(quán)人對產(chǎn)權(quán)有認知，權(quán)利保護的意識也非常強，實行到期續(xù)期是基本制度安排。但是，又要注重與現(xiàn)行制度的銜接，即有償有期限，在保護住宅產(chǎn)權(quán)人完整財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，在續(xù)期時象征性、一次性收取土地所有權(quán)租金，以實現(xiàn)住宅用地使用權(quán)續(xù)期的平穩(wěn)有序。
至于政府如何分享未來的土地收益，在我看來，到了續(xù)期時間窗口，我國的城市化進程已經(jīng)進入成熟階段，政府不需要靠收取一次性土地出讓金來進行大規(guī)模的城市建設(shè)，那時要解決的主要問題是城市的維護與治理，城市土地問題主要是解決城市更新中土地增值收益的分享問題。我的看法是，在考慮土地續(xù)期時，必須將此作為改革現(xiàn)行土地供應(yīng)模式和尋找土地增值收益公平分配制度的契機。對于到期土地，絕不能延續(xù)現(xiàn)行土地出讓模式，再收取一次性土地出讓金，但也不能讓住宅產(chǎn)權(quán)人獨享土地增值，應(yīng)該采取征收不動產(chǎn)稅的方式，解決土地增值收益的公平分配問題，解決城市政府治理中的稅收來源問題。
在世界范圍內(nèi)，如此大規(guī)模的土地續(xù)期還沒有發(fā)生過，土地使用權(quán)到期后如何續(xù)期的問題并沒有太多參照。大片公共租賃土地續(xù)期的案例只有我國香港和以色列兩個小的經(jīng)濟體。香港在回歸之前，有過土地續(xù)期和土地收回兩種租約安排，但政府從土地續(xù)期中收取的租金很少，還受到相關(guān)團體的抵制。以色列對于到期土地收取該年土地價值的2%，且為了防止因一次性收費過高導(dǎo)致公眾難以負擔，而在使用權(quán)到期之前開始分期收費。從這兩個地方的經(jīng)驗來看，政府期待通過續(xù)期再收取一筆土地收入的想法不可能實現(xiàn)。
土地續(xù)期是一個十分敏感的政治問題，在兩個如此小的經(jīng)濟體尚且如此，在我國涉及到如此大群體的住宅用地續(xù)期，更是一個必須十分慎重的政治問題，不僅要早作安排、提前謀劃，還要營造穩(wěn)定預(yù)期的氛圍，這些比動腦筋去收土地所有權(quán)租金的問題要重大得多。
（作者系中國人民大學經(jīng)濟學院教授。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第1期）
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