2016年12月23日，國土資源部召開的《自然資源統一確權登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會上透露，對于少數住宅建設用地使用權到期后如何處理，國土資源部出臺了過渡性措施，即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)。這個消息引起了廣泛的社會關注。
一、產權安排反映國家保護產權的方向
2016年以來，中央出臺的一系列深化改革文件中，有關產權問題的政策是全社會最為關注的，包括涉及每個人的完善產權保護制度、與農民直接相關的農地“三權分置”以及城里人的住宅用地續(xù)期，這些問題都是與老百姓利益最直接聯系在一起的。對這些問題的關切反映了產權在社會秩序中的極端重要性。
之所以密集出臺這些產權改革的文件，而且每出臺一個文件就引起熱議，實際上反映出我們過去改革路徑下做出的制度安排在經過一些年的運行后，遇到了一系列繞不過去的問題。比如，當初用包產到戶的辦法把幾億農民的積極性調動起來了，但現在有兩億多農民進城打工，他們的土地承包權是否會失去，進村包地人的土地權利有沒有保障，這些問題不解決，農地的經營就會出現問題；再如，過去強調不同所有制經濟平等保護，把民營企業(yè)的積極性調動起來了，現在這個群體已經創(chuàng)造出規(guī)模可觀的財產，這些人的財產如果沒有更安全的保障，他們進一步做強做大的積極性就會受挫。
住宅用地的產權問題更是如此。當初推進城市土地制度改革時，我們要實現計劃經濟向市場經濟轉軌，面臨的最大問題是如何在國有的土地上“長”出非國有的經濟成分，這里包括外企、民企和公民個人財產。當時采取的改革策略是：既要公有制，又要讓這些主體有投資信心。相應的制度安排是：所有權與使用權相分離，所有權保持國有，使用權賦予投資者；為了體現所有權，使用者用地實行有償付費；為了不被說成私有化，實行有期限的國有土地租用，按不同用途分別實行40年到70年不等的使用年限。住宅用地涉及到城里人的財產，對社會穩(wěn)定舉足輕重，不僅年限更長，而且在對70年到期后的處置上在《物權法》中留下“自動續(xù)期”的制度空間。
這套改革路徑對于提高投資者的積極性起到了很好的作用。但是隨著溫州、深圳等地早年一批非70年住宅產權的到期，這套產權安排的問題就顯現了：到期后如何續(xù)期？要不要收費？續(xù)期后的期限怎么確定？這些看似技術性的問題，背后是如何對待國有所有權，如何保護公民財產權，如何做出土地增值收益更公平、更有效的制度安排的問題。中央出臺的關于完善產權保護制度的文件以及國土部關于到期住宅用地續(xù)期的回應，之所以得到各方面的積極評價，在我看來，主要是反映了國家保護產權的基本方向，即保護已經長出來的財產權，穩(wěn)定社會各主體預期，保證國家良性運轉，旨在給全社會吃一顆定心丸。
二、住宅用地續(xù)期的宗旨是要保護公民財產權
溫州土地續(xù)期問題從表現來看是一個個案，國土部作為政策職能部門，理應對此做出回應。由于法律修改尚未完成，國土部的免費續(xù)期回應，理所當然地是對部分地方已面臨問題的過渡性解決方案。但是，對于政策敏感性如此強、涉及老百姓財產權益、對社會和政治穩(wěn)定關系如此重大的問題，國土部盡管是對部分地區(qū)土地已到期后如何處置的回應，也不能不考慮這一過渡性辦法出臺對全社會的影響。我們從中在一定程度上可以窺見未來處理住宅用地續(xù)期的基本原則——所給出的“業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)”的意見，導向很明確，即住宅用地使用權續(xù)期要保護公民財產權。
住宅用地使用權的性質如何界定，是續(xù)期時要明確的主要問題。要正確認識這一問題，就要搞清楚在現有土地權利架構下，是如何給住宅用地使用權賦權的，以及賦權所產生的影響。為了使土地使用者安心用地、放心投資，政府對賦予開發(fā)商的土地使用權進行了充分賦權，開發(fā)商在交付政府土地出讓金后，獲得了住宅用地的使用權、收益權、轉讓權、抵押權。購房者以市場價交納購房款后，獲得了住宅用地的共同使用權、房地抵押權、房屋所有權、住宅轉讓權。留下的制度結果是：在購房者的心目中，業(yè)主購得的房屋就是包括住宅用地的財產權。與私有產權下的住宅權利不同的是，其住宅財產有一個年期限制。因此，無論是過渡期的續(xù)期安排，還是對將來70年期的續(xù)期問題，法律都必須充分考慮現有產權安排的結果。
我們可以設想幾種不同的續(xù)期安排對住宅產權人的產權的影響及可能的反應。
第一種情形，住宅用地使用權到期后，政府以所有權名義收回土地使用權，并按價高者得的原則將土地使用權再次出售。其結果無異于一場宅地革命，將造成國家不尊重產權的印象，引起公民對產權制度保護的不信任，造成社會恐慌和不穩(wěn)定。這種預期的結果是，住宅產權人在未到期之前，就會拋售房屋，引起土地市場劇烈波動，土地價格和住房價格下降，政府也難以如愿收取期望的土地出讓金。
第二種情形，住宅用地使用權到期后續(xù)期，但必須以現在的土地出讓模式按當期土地價格再交一次土地出讓金。這種安排在住宅產權人看來，他繳納的出讓金所獲得的住宅只有70年的產權。盡管與第一種情形相比要溫和一些，但在住宅產權人看來沒有太大區(qū)別，無非是：你可以持有，但必須按市場價格再付一次錢。大多數住宅產權人會根據土地和住宅價格走勢決定是否續(xù)期。一種可能的結果是，一些住宅產權人會選擇不交高額的土地出讓金也不續(xù)期，而是將住宅出售套現。隨著土地使用期限的到來，出售住宅者的比例越高，越會造成土地市場和住宅市場的不穩(wěn)定，造成社會財富縮水和社會不穩(wěn)定，政府獲得巨額土地出讓金的預期也難以實現。
第三種情形，住宅用地使用權免費續(xù)期。住宅產權人當然歡天喜地。這等于承認住宅用地產權人所繳納的土地出讓金，得到的不僅僅是70年的住宅用地產權，而且是永久性產權。這也會遇到很大挑戰(zhàn)：一是有人會提出，免費續(xù)期的話就等于現行的有期限租約只是一種形式；二是一分不交，如何體現國有所有權；三是有違社會公平。
三、所有權的實現有多種形式
我國土地制度的特殊性就在于必須體現公有制的屬性。但是，從改革以來的實踐來看，土地公有制下的所有權可以有多種實現形式。比如農村承包地的所有權就體現為農民集體人人有份，集體經濟組織不收一分租金；農村宅基地是集體無償分配給集體成員，集體也不收取租金；城市公共用地仍然采取劃撥方式，國家作為所有者不收取租金；地方政府以所有者名義向工業(yè)用地使用者供地時，長期以來以很低的價格甚至零地租供地；國有經營性用地最早也只是有償使用，但采取協議方式供地，只是到了實行“招拍掛”制度以后，政府才對經營性用地以價高者得的原則收取土地出讓金。因此，公有土地所有權的實現形式并不以是否收租來體現，也非租金越高就越體現土地所有權。土地所有權的實現既與國家制度安排相關，也與對所有權的認識相關，還與經濟發(fā)展相關。
地方政府以土地所有權名義收取土地出讓金，成為許多地方政府過日子和謀發(fā)展的重要資金來源，也為我國上一輪的城市化籌集資金做出了重要貢獻。但是，土地在城市化的不同階段其功能也是不一樣的。2000年以來，城市快速發(fā)展，住房需求逐漸上升，政府可以通過土地出讓獲得巨額土地出讓收入。但是隨著城市轉型，城市新增建設用地供應減少，城市用地主要依托存量用地來進行城市更新，因此土地成本上升，土地出讓收益下降，繼續(xù)通過土地出讓來實現土地所有權收益的效應會減低，這幾年這種情況已經在很多城市顯現出來。因此，在我看來，以政府收取土地出讓金作為實現國有土地所有權的形式，以及用政府收不到巨額土地出讓金因而城市就無法運轉的理由，來主張住宅用地續(xù)期就要繼續(xù)收取土地出讓金，是站不住腳的。
四、增值收益分享是關鍵
在我看來，續(xù)期的關鍵是要形成全社會的廣泛共識。要堅定不移地以保護住宅產權人的財產權為核心，穩(wěn)定民心，保證治理有序。對土地使用者來說，土地的賦權已經很充分，住宅用地使用權人對產權有認知，權利保護的意識也非常強，實行到期續(xù)期是基本制度安排。但是，又要注重與現行制度的銜接，即有償有期限，在保護住宅產權人完整財產權的基礎上，在續(xù)期時象征性、一次性收取土地所有權租金，以實現住宅用地使用權續(xù)期的平穩(wěn)有序。
至于政府如何分享未來的土地收益，在我看來，到了續(xù)期時間窗口，我國的城市化進程已經進入成熟階段，政府不需要靠收取一次性土地出讓金來進行大規(guī)模的城市建設，那時要解決的主要問題是城市的維護與治理，城市土地問題主要是解決城市更新中土地增值收益的分享問題。我的看法是，在考慮土地續(xù)期時，必須將此作為改革現行土地供應模式和尋找土地增值收益公平分配制度的契機。對于到期土地，絕不能延續(xù)現行土地出讓模式，再收取一次性土地出讓金，但也不能讓住宅產權人獨享土地增值，應該采取征收不動產稅的方式，解決土地增值收益的公平分配問題，解決城市政府治理中的稅收來源問題。
在世界范圍內，如此大規(guī)模的土地續(xù)期還沒有發(fā)生過，土地使用權到期后如何續(xù)期的問題并沒有太多參照。大片公共租賃土地續(xù)期的案例只有我國香港和以色列兩個小的經濟體。香港在回歸之前，有過土地續(xù)期和土地收回兩種租約安排，但政府從土地續(xù)期中收取的租金很少，還受到相關團體的抵制。以色列對于到期土地收取該年土地價值的2%，且為了防止因一次性收費過高導致公眾難以負擔，而在使用權到期之前開始分期收費。從這兩個地方的經驗來看，政府期待通過續(xù)期再收取一筆土地收入的想法不可能實現。
土地續(xù)期是一個十分敏感的政治問題，在兩個如此小的經濟體尚且如此，在我國涉及到如此大群體的住宅用地續(xù)期，更是一個必須十分慎重的政治問題，不僅要早作安排、提前謀劃，還要營造穩(wěn)定預期的氛圍，這些比動腦筋去收土地所有權租金的問題要重大得多。
（作者系中國人民大學經濟學院教授。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現》2021年第1期）
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