摘要：過去30多年中國農村反貧困取得了巨大成就，但是，農村貧困人口依然龐大，農村反貧困進入攻堅階段。國家在農村反貧困上形成了由生存型反貧政策、支持型反貧政策和開發型反貧政策三方面構成的政策體系。前兩類反貧政策旨在解決最低的反貧需求，而開發型反貧政策旨在實現脫貧致富。上世紀國家偏重于前兩項政策，而進入新世紀后，國家轉向把開發扶貧作為反貧工作重點，投入了越來越多的資源。通過對開發反貧項目的田野調查，我們發現，開發項目的實際效果并不理想，存在著成功率低、項目收益與扶貧目標偏離等問題。究其原因，文章的研究表明，那就是開發扶貧工作只注重自上而下的資源輸入而忽視社會治理，尤其不注重其他社會主體在扶貧當中的參與、合作和分享，從而使得開發項目缺乏社會基礎，導致項目不成功或者項目偏離扶貧目標乃至損害社會團結。由此文章認為，有必要將社會治理納入開發扶貧全過程，奠定扶貧開發的社會基礎，才能達成扶貧與開發有機結合，真正實現脫貧致富。
關鍵詞：社會治理 開發扶貧 社會主體 貧困人群
過去30多年中國農村反貧困的成就是相當巨大的，不僅貧困人口大幅度減少，而且積累了不少反貧經驗。與此同時，中國農村反貧實踐也暴露不少問題，提供了一些教訓。中國農村反貧困還在進行之中，并沒有結束，相反，卻進入了攻堅階段，表現為：所剩貧困人口不論在人力資本、社會資本、經濟地理條件還是貧困程度都比已經脫貧的人口差很多；反貧資源投入的效益在明顯降低，成本在明顯增加；反貧理念、政策、體制和技術缺陷越來越明顯，亟須改革創新。怎樣鞏固以前的反貧成果而又能更好地開展反貧攻堅，已經赫然地擺在中國政府面前。有關這方面的討論已經不少，但是，較少從社會治理角度開展相關的研究和分析。
一、反貧困：社會治理的難題
隨著中央提出國家治理現代化之后，社會治理似乎成為熱門話題。雖然“社會治理”并不是包治社會百病的妙丹靈藥，但是，確實有助于我們用新的角度去思考問題，在探討中國農村反貧困問題上尤其如此。在過去的農村反貧困中，人們更多的是考慮反貧資金、反貧項目和反貧效益等經濟問題，幾乎不去考慮在這個過程中怎樣實現多元主體參與，如何實現資金、項目和其他資源與需求有效對接，效益如何進行科學、公正、公開的評估等等系統性的社會治理問題。
農村反貧困不僅僅只是不斷增加資金的投入、確立更多的項目或者把哪些人納入反貧對象等簡單的技術安排，而是一個復雜、系統的社會治理過程。即使在資金投入、項目設立和落實以及貧困人口的識別等問題，也不僅只是技術安排，更是一種社會治理。但是，迄今為止，農村反貧困只是各級政府的一套行政安排和作為而已，基本上忽略了社會治理視角。所謂行政安排和作為就是指政府是唯一或支配性的主體，反貧困的錢由政府投入，項目由政府確立，貧困對象由政府決定，錢和項目都由政府來落實等，其他社會主體或者缺位，或者只是被動的參與者，沒有發言權和監督權，更沒有決策權，即使在執行過程中也只是順從者。有研究者發現，中國農村反貧資金除了來自世界銀行等國際組織的軟貸款外，很少有資金來自社會捐助的，基本上都來自政府，包括中央政府、本地省市政府和對口幫扶地區的政府以及政府貼息的銀行貸款等。更主要的是，政府的支配性角色還表現在資金使用的全過程。[1]
雖然農村反貧困離不開政府的積極作用，但是，由于政府處于絕對的支配性地位，其副作用和問題也相當明顯。有研究者發現，政府的資金管理體制和方式是一個大問題，存在著資金漏出問題、“公共地悲劇”問題、績效評估問題、瞄準偏離問題、政績與扶貧問題、市場機制不健全問題等。[1]景天魁對政府的社會政策在農村反貧困中的作用做出如下評價：“從社會政策本身的效益角度看，不僅新階段反貧效果下降與社會政策有關，有些社會政策不當還成為導致某些貧困發生或延緩的原因之一，或者即使沒有造成新的貧困問題，也引發了一些其他社會問題，間接地增加了反貧的難度；換言之，有些問題不是反貧政策造成的，而是其他政策引發的，但它們之間是有相互影響的。”[2]他認為，目前的社會政策還是停留在解決溫飽問題階段，只關注物質貧困而忽視文化等因素，只注重貧困的自然因素，而忽視政策本身的問題。[2]雖然這個判斷還有待進一步研究，但是，道出了的一點是政府缺乏社會政策反思和創新能力。魏后凱進一步對農村反貧困政策作出這樣的評估：貧困標準偏低；地方政府與中央政府目標不一致；反貧困制度建設滯后；貧困人口參與不強等。[3]董曉波從反貧困戰略角度發現，過去30多年我國農村反貧困雖然實現了從救濟型扶貧向開發式扶貧的轉變，但是，扶貧效率依然比較低，存在著目標偏離和變異問題、偏重經濟面向而忽視社會面向、瞄準單位面向區域而忽視個體等，因此，需要從過去的單一扶貧轉向綜合扶貧。[4]
現有的相關研究雖然觸及到反貧困中的社會治理問題，但是沒有對此進行系統的討論和分析。實際上，上面這些研究所發現的所謂反貧困政策問題、反貧困戰略問題還是反貧困制度性問題，其背后的一個實質性問題就是社會治理問題。不論是政策制定上還是政策落實，不論是制度設計上還是執行過程，都缺乏其他社會主體的參與，尤其缺少反貧困對象的參與，就會存在政策與需求錯位、執行和落實上存在“跑冒漏”問題、反貧困瞄準不合理和不公平問題、反貧困可持續不足問題等等。可以說，農村反貧困不僅僅只是資源投入多少問題，更主要的是社會治理能否得以實施問題，或者說，農村反貧困就是農村社會治理的難題。
所謂社會治理，“是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[5]。在社會治理理論中，有幾點非常重要：一是社會治理的主體不是單一的，而是多元的；二是各社會主體之間形成平等的互動、交流、合作乃至處理沖突、監督關系；三是公平、公正、公開、法治和民主是處理它們關系的主要原則和機制。把這樣的治理視角應用于反貧困問題的分析上，那么我們必然會去關注這樣的問題：農村反貧困是否真正合乎社會治理之要求?當前農村反貧困出現的問題在多大程度上是由于不重視社會治理而導致的?如何在農村反貧困上引進社會治理視角?我們的基本觀點是，只有引入社會治理視角，才能解決好中國農村反貧困問題，換句話說，農村反貧困不只是一個經濟問題，更是一個社會治理問題，偏重于經濟思維不足以解決農村反貧困中出現的效用問題、公平問題、目標與需求偏離問題以及可持續性問題等等。社會治理視角可以有效地促使貧困對象充分地表達自己的想法、需求、利益乃至積極參與反貧困進程，可以有效地發動其他社會力量參與到反貧困中，與政府形成有分工、有合作的伙伴關系，既能發揮政府的優勢，又能避免政府的劣勢和不足，還能增強社會反貧困的能力等。本文通過對幾個開發式反貧困的實證案例進行深度的分析，探索社會治理視角對于反貧困的重要性、緊迫性和必要性，以說明當前中國農村反貧困的難題在于社會治理上。
二、開發與反貧的悖論
在中國，政府是農村反貧困的支配性主體[1]，因此，政府的決策思維和反貧行動邏輯直接影響到農村反貧困的效果。縱觀過去30多年，中國政府的反貧困取得了前所未有的效果，但是，也要看到，中國的反貧困效果更多地借力于整體經濟的發展，政府的直接反貧困作為并沒有像預計的那么好，問題在于政府在反貧困中的治理跟不上，比如反貧困瞄準偏離目標，“中央政府的扶貧目標與貧困地區地方政府發展目標之間的差異”[3]。反貧困已經從過去的救濟式扶貧轉變為現在的開發式扶貧，有的地方叫產業扶貧，有的地方叫開發扶貧。開發與反貧困在實踐邏輯上并不是合一的，開發并不一定帶來反貧效果，但是在政府看來，開發自然會推動經濟發展，經濟發展了，那貧困自然會消除，可是從開發到反貧之間存在許多不確定性，就有可能出現開發目標和效果偏離反貧目標和效果。我們的調查顯示，這些不確定性確確實實存在，表現為：誰來開發、開發什么、怎么開發、開發效益如何分配等等問題。也就是說，這種不確定性是指在開發過程中貧困對象并不一定是積極的參與者和受益者，甚至有可能是受損者。這就取決于扶貧開發中政府如何決策、如何配置資源、如何分享效益以及如何規避風險等的社會治理能力。
從2010年開始，國家調整了農村反貧困戰略，并在2011年國務院頒布的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》中明確提出連片開發的反貧困戰略，將武陵山區、六盤山區、秦巴山區等14個連片特困地區作為脫貧攻堅主戰場[6]。為了落實這一戰略，國家和相關省市集中大量資源，投向這些連片特困地區。雖然農村反貧困確實需要增加更多的資源，但是資源一下子猛增，又會是什么樣的狀況呢?能否產生反貧效果呢?先來看這樣兩個案例。
案例1：一個產業扶貧項目
某貧困鄉鎮從省市申請到1000萬元的產業扶貧項目，主要用于：種植1.7萬畝核桃和中草藥(套種，投資800萬元)、種植500畝草來養鵝(投資80萬元)、種植蓮藕(投資80萬元)。落實情況是，到我們調查時點，該鎮已經種植了1.3萬畝核桃，離1.7萬畝還有4000畝的差距；完成了蓮藕種植任務；另外種植了3000畝中草藥(金銀花)；完成了3萬羽的種草養鵝任務。整個項目涉及6個村。
那么，這個項目是通過什么方式落實的?基本上分三種方式：一種是公司。現在有2家公司，其中一家公司承擔了1000畝核桃種植任務，另一家公司承擔了1200畝核桃和800畝中草藥種植任務。這兩家公司各自向鎮政府繳納了5萬元保證金，從農民那里流轉土地，不同的土質有不同的流轉價格，如熟土一般是80-150元/畝，而荒山荒坡則是15-30元/畝。土地流轉一般是15年，付款方式自定，有1年付一次，也有3年一次付清的。當然也有公司讓農民以土地入股，等到核桃掛果后，他們可以分到12％的紅利，另外還享受優先用工的優惠。但是大多數農民不選擇合作方式，因為他們擔心拿不到那么多紅利。另一種方式是基地，實際上就是大戶帶動其他農民參與。全鎮共有18個100畝以上的基地，總共7000多畝，它們主要是由黨員、返鄉民工、鄉鎮干部帶薪創辦的。某鄉鎮書記就承辦了400畝的核桃種植任務。第三種方式就是小戶，或者叫散戶。凡是種植核桃的農民都會享受到國家給他們的優惠政策：一般是按株定核桃苗，一般是23株/畝，一株核桃苗補貼1斤肥料，肥料價格是1元/斤，管護費是140-150元/畝，核桃苗錢是6元/株×23株=138元。另外省扶貧辦規定每挖一個坑，可以得到2元錢的補貼。所有的這些都只能以物資的形式兌現，不能用現金。
從這個案例中，我們看到，“基地”和公司是落實項目的主導力量，散戶只起到輔助的作用。基地和公司至少就承擔了1萬畝種植任務。而基地的創辦者不是黨員干部，就是返鄉民工，事實上黨員干部是主體，參與基地創辦的返鄉民工很少。不論是公司還是基地創辦者，他們都跟散戶一樣，享受國家優惠政策。大部分農民沒有參與這個項目，他們從這個項目中能分享到的就是土地流轉租金，1畝最多1年只獲得150元收入，這是所謂項目的溢出收益。
實施一個大型產業扶貧項目，需要強有力的執行者。在連片特困的農村地區，由于大量青壯年外出務工經商，當地搞產業項目缺乏強壯的勞動力，更別說承擔項目的農民了。所以，當地政府提出“能人帶動”原則來選擇農戶，也就是選擇那些“愿干、會干、能干”的人來種核桃和中草藥，他們必須具備兩個條件：(1)家庭有一定的經濟實力；(2)家庭要有基本的勞動力。而有一定經濟實力的家庭都不是貧困家庭。由此可見，這個產業扶貧項目雖然以扶貧為名義，但是真正參與和享受項目的對象要么是公司，要么是黨員干部、帶薪鄉鎮干部，要么是經濟實力本身就不錯的農戶，而貧困人員基本上被排除在項目之外，或者只能獲得很少一點溢出收益，即土地流轉租金。
當然，這個項目還處在實施中，能否產生收益，尚未可知。這是典型的政府強干預做法：政府不僅出錢，而且也取代了農民的生產決策，通過各種手段(權力施壓、利益誘導、輿論擠壓等)讓農民出讓土地，或者讓鄉鎮干部帶薪參與相關產業的發展。這樣的發展似乎合乎現代產業要求：規模化、市場化等，但是事實上是否合乎農民需求、實現產業現代化以及解決貧困問題呢?這里存在很大的風險：首先是市場風險，核桃能否掛果和金銀花能否有產出，以及產出后是否有市場之需，連鎮干部心里也沒有底。其次是分配風險，公司收益不等同于農民收入，大戶發展不等于散戶發展。再次是公平風險，即用政府的資金幫助能人和公司，并沒有產生連帶效應，而且這些資金配置是否存在暗箱問題，實際上許多村民是有疑問的。最后是就業風險，即那些將土地流轉出來后的農民并不一定就很容易在其他地方找到工作，在種植產生效益之前農民的收入來源是否存在。在這個項目中，貧困農民是被動參與者或者是被排除在項目之外，因此，他們很難享受到產業扶貧的成果。
案例2是另一種政府主導下的開發扶貧項目，從中可以進一步看出當前反貧中“社會”的缺席。
案例2：“整鄉推進”項目
某貧困縣縣委書記發現，從中央到各省市，各個部門都有一些資金投入到該縣的扶貧當中，但是如撒胡椒面那樣，不見效果，與此同時，以前搞以村或者戶為扶貧對象，效果也不好，于是決定將上級各個黨政部門投入本縣的扶貧資金集中在一起，達6500多萬元，先用于支持一個鄉的產業發展和基礎設施改善，其意圖是花一定時間，一個鄉、一個鄉地有先有后推進扶貧開發，最終消除貧困。如此美好的愿望是否可行呢?
為此，該縣成立了專門的指揮和組織機構，縣長任指揮組組長，從縣委縣政府各部門抽調大批人員和設備(主要是汽車)，花了1年時間，對一個鄉開展所謂“整鄉推進”的扶貧工作，主要集中發展基礎設施和產業，其中基礎設施建設主要是修路、改善水利設施、開辟荒地和平整農地，把這個鄉搞成茶產業園區。1年之后，該鄉的基礎設施確實大為改善，尤其是水利設施明顯改善，茶產業園也搞起來了。當然，搞產業發展，比搞基礎設施建設難很多，因為產業并不是政府想搞起來就能起來的。政府通過利益誘導和行政干預，培植茶葉種植大戶。其中，政府強行要求農民流轉土地，把流轉土地與低保資格掛鉤，規定凡是不將土地流轉給大戶的農戶，享受不到低保。而政府又誘導大戶說，如果按照政府的計劃去種植產業，今后每年每人可以至少增加3000元的收益。由于政府強力推行以及利益誘導，確實有一些農民甚至在外打工的農民都回來種植茶葉了。效果如何呢?許多種植大戶投入很多錢，但是3年過去，不見有收益。趙某一家的情況很能說明問題。
趙家有6口人，其中包括兩個兒子、一個兒媳婦和一個孫子，他們都在貴陽打工；在政府的動員下，2009年他家種了23畝茶葉。他說：“那是2007年冬天，村里召開了群眾大會，動員村民種茶，當時我也不知道如何種茶?如何管理茶園?種出來的茶葉如何加工?但聽政府干部說，茶葉很好種，利也不少，政府還有補助。所以當時就要求種了。但每戶‘認種’的需要交納2000元保證金，否則就拿不到政府的補助。像我這樣的20多畝的小戶有5戶，情況跟我家差不多。”“種一畝茶，補助有：3包化肥、300元現金、茶苗；灌溉水池由政府修建，茶農免費使用；受災有補助金，去年(2011年)因冰凍天氣太久，政府說每畝補助150元，至今沒有兌現。后來又說，除草后補助，但也一直沒有兌現。”當時，他預計這么多畝茶1年怎么也會得到不少于50000元的純收入，但實際情況是：2010年收入140多元；2011年收入1500元；2012年估計會有4000多元收入。而23畝茶葉投入情況是這樣：“貸款加上自己的積蓄。兩年前借款30000元，現只還了15000元，利息為9厘多。現在23畝茶總投入已超過13萬元。今年不太順，女邊家①又生病，花費大約8000多塊。”“2008年春，政府出資出設備對過去荒廢的坡地開墾、整理成為茶山，種茶戶自己投工投勞挖掏溝渠。現在每年的成本投入大約為2萬元(化肥、農藥、農具、人工費等)。一是化肥、農藥、除草、打農藥、施肥，前兩年每年除草、打農藥、施肥5次，每次2000多元，每年共計10000多元。今年估計做2次，但每次7000多元，共計14000元。二是茶地流轉費折算，每畝100元，23畝共計2300元。清明前采茶時，收購價為每斤70元，其中每采1斤茶給采摘人35元，自己每斤得35元。由村里的兩家加工廠收購。由于加工廠主(大戶)自己種了幾百畝的茶葉，一到茶葉采摘集中時節，要等他們自己的茶葉加工完了才收我們的，我們這些茶農很被動，收入也要受影響。到了6月份時，給大戶采茶的采摘人每采1斤給10元工資，而大戶從小戶收購茶青的單價為每斤11元，即小戶每斤茶只能賣1元!沒有辦法，虧太多了，就不采摘了或自己采來自己加工自己喝。目前是每年都虧得厲害。希望能好起來。從現在的情形來看，我們得有自己的加工廠，但不知道修建加工廠政府能否給予補助?否則我們小戶永遠都只能被大戶壓著。”“主要是茶葉病蟲害后，沒有技術員來看。向政府多次要了技術員，一直沒有來。有時來了就去大戶那里。另外，上面來檢查主要是看大戶的，我們無人過問。”
這個“整鄉推進”項目似乎效果很明顯，在短短的時間內形成茶產業園，但是，茶產業是否能產生預期效益呢?我們的調查顯示，除了少數幾個種植上千畝的大戶外，其他農戶都像趙家那樣，目前還是虧損的，也看不到未來賺錢的希望，至于沒有能力種植茶葉的貧困戶顯然不是項目的直接受益者。在這個項目上，當地政府只想到把基礎設施和茶葉產業園搞起來，就認為是成功了，但是一個產業的成功，還需要具備其他條件，比如農戶合作組織、產業技術服務體系、市場銷售服務體系以及金融支持體系等。而這個項目基本上忽視了這些條件的建設。因此，如此集中突擊的項目能否產生可持續的效益，存在很大的風險；即使獲得效益，那能否惠及貧困人口，又是一個問題，最多是摘除貧困鄉的帽子，但沒有消除貧困者的貧困。這就是一個縣集中所有的扶貧資源解決一個鄉的貧困問題而所能達到的效果。據我們調查發現，該縣后來再也拿不出如此多的扶貧資源去另外一個鄉搞“整鄉推進”，更大的問題是后面有十多個貧困鄉在爭取早一點獲得“整鄉推進”項目，結果該縣叫停這樣的項目。
雖然這兩個案例不能代表農村扶貧項目的運行情況，但是從社會治理視角來看有一定的典型意義。目前農村扶貧政策已經成系統性，既有托底性的生存型扶貧政策，如農村低保、醫療救助、教育救助等，又有支持型補貼政策，如農業補貼、教育補貼等，另外就是用于推動經濟發展的開發項目，即開發型政策。當前國家將更多的資金用于扶貧開發項目，每年的增幅不小，但是，扶貧開發項目的運行方式正如上面列舉的兩個案例那樣，存在著許多社會治理上的缺陷，凸現扶貧與開發的一些悖論。
在以上兩個案例中，我們首先看到的是，扶貧與開發貌似密切相關，實則有著明顯不同的運行邏輯：一個開發項目的成功，首先取決于參與開發的人，一般來說，沒有一定的經濟能力或者經營能力，是承擔不了開發項目的，是做不成開發項目的，所以，地方政府在落實開發項目的時候，首先面臨的難題是動員什么人參與開發的問題。一方面貧困地區目前大批勞動力外出務工經商了，另一方面即使是留在當地的農村勞動力，大多都沒有經濟實力，更沒有經營能力。因此，當地政府只能動員農村精英去承擔項目，甚至動員鄉鎮干部去參與項目開發。由此，那些真正需要靠開發項目的投入而獲得脫貧致富的貧困人群卻沒有被開發項目所覆蓋，或者被排斥在外。案例1中參加核桃和中草藥種植的要么是公司，要么是鄉鎮干部和村干部，而普通村民基本上沒有參與。當然，這里也有可能在項目落實中，普通村民就缺乏具體的信息，不了解項目情況，于是也就失去了參與的機會。而案例2雖然是整鄉推進，但是在產業發展上獲益的是大戶，而不是小戶，更不是普通村民。不管怎樣，開發項目需要能人，而不需要普通村民，但是扶貧的對象卻是普通村民甚至更窮的村民，由此，開發項目顯然不能直接完成扶貧目的，兩者是按不同邏輯運行的。但是，在政府看來，僅僅靠補貼、救助等政策不足以帶動貧困地區發展，而整個區域不發展起來，那么扶貧只能依靠中央和省市轉移支付，區域貧困就難以解決，更別提貧困人口脫貧致富。由此，目前存在這樣的問題：沒有開發項目，區域發展不起來，但是有了開發項目，區域也不一定發展起來，即使發展起來了，并不一定必然地帶動貧困人口脫貧致富，而僅僅使一群農村精英變得更富裕了。
與此同時，這兩個案例揭示的另一個問題是，這兩個開發項目之所以運行不好，沒有達到預期的效果，在于忽視了社會組織和社會合作的建設和培育。案例2中，大戶與小戶之間缺少合作機制，大家都顧著經營自己的茶葉，在這種情況下，小戶的生存肯定比較艱難。在案例1中，公司與其他種植戶也沒有建立合作關系，種植戶與非種植戶不存在合作。更重要的是，種植戶都是單獨面對市場，在銷售、市場信息獲得等方面缺乏強有力的社會網絡。所以，在實地調查中，我們看到的是，大戶對小戶的排擠，小戶對大戶的埋怨，非種植者冷眼旁觀，整個產業沒有形成強有力的市場網絡關系，結果則是，只有少數參與者獲得收益，而大多數參與者不但沒有獲益，而且面臨著虧損的危險，產業并沒有形成氣候，更難以持續發展。這兩個案例的情況是這樣，沒有在這里列舉的其他許多項目也大多是這樣的悖論結局。
三、反貧治理中的“社會”
解決扶貧與開發悖論的鑰匙在哪里呢?社會治理討論中強調最多的就是多元主體，包括政府、社會組織、社區、企業、家庭、個人等等。在扶貧開發項目中，現在缺的不是政府、企業，缺的是“社會”，包括社會組織、社區、家庭和個人，尤其缺社會組織，因為家庭、個人乃至社區只有通過一定的社會組織，才能獲得參與項目開發的機會、能力和收益，而開發項目也只有通過一定的社會組織，才能使其為村民所廣泛接受和享受。所以，在扶貧開發項目的運行中，社會治理的含義應是由“社會”來治理，而不僅僅是政府治理“社會”。為什么說“社會”能解決扶貧與開發之間的悖論呢?案例3雖然也存在一些問題，而且僅僅是相對成功的少數案例之一，但是它揭示了社會運行邏輯在開發式扶貧中的重要性。
案例3：由村莊組織參與的鄉村旅游開發
某村在西部某省農村中并不算是太窮的村，但是也不發達，由于其獨特的村落以及靠近國家級旅游勝地，因此，該村具有很好的旅游開發價值。2000年從該村出去在外上了大學、后來在省城工作了一段時間的C某，回到村里，發現開發自己村莊旅游，很有前景。于是他做好了鎮干部和村干部的思想工作，獲得他們的同意，與村莊精英一同成立旅游開發小組，設立辦公室，收集文化資料，為旅游開發做準備工作。2001年C和另一個人成立旅游公司，將旅游開發小組收集到的資料據為己有，而將開發小組邊緣化。但村委會依舊支持旅游公司，組織村民到處進行宣傳。村莊還投錢改善旅游環境：“從2001年至2005年，村里共投入26萬現金，主要用于：(1)對墻體進行改造；(2)與南京方面同建‘飲水思源’碑；(3)修通排污水溝，用于從農戶家排出的污水治理；(4)撤了村委烤煙房(在老村委旁邊，占地2000多平方)當停車場，花費6萬元錢。還向社會(黨員、村民代表、商戶等)集資，每人出20元錢租大客車組織300多名婦女到貴陽、龍宮等地宣傳(屯堡文化)。”“根據政府財務統計，截止到2007年12月，從中央到鄉鎮，國家為支持天龍的鄉村旅游開發，總共投入1120多萬元，該村投入267萬元②，而公司只投入205萬元。”在政府的扶持下，于2003年2月該村成立了農民旅游協會，村民自愿加入協會，凡是加入協會的會員每人繳納10元錢，用于開發旅游，當即就有600多農民入會。
經過農民旅游協會和旅游公司合作開發，該村的旅游確實獲得了快速發展，帶動了村民的就業和收入增加，原來40％的村民外出務工，現在紛紛回流在本地打工經商(見表1-3)。
旅游公司現有員工165名，80％以上是該村村民，他們主要分布在導游、驛茶站、環衛、檢票、地戲及屯堡食堂等部門(或機構)工作。
旅游公司給該村帶來的福利分別有：幫助村民繳納農村合作醫療費；每年把門票收入的4％給村莊，用于村莊治安維護、衛生清潔及村委干部的工資支出等。
顯然，案例3是一個比較成功的開發項目，其標志不僅在于旅游收入大幅增加，更重要的是多方獲益：旅游公司、村集體、村民都在旅游開發中獲得了明顯的收益。當然，目前也存在公司收益越來越多、村民獲益趨少趨慢的問題，從而引發一些村民的不滿，甚至有村民在旅游線路上放置牛糞以表達不滿。但是，不管怎樣，相比案例1和2，可以明顯地發現案例3的普惠性水平高，村里的大部分村民都分享到開發的好處。案例3相對成功的一個重要原因是政府、公司、村委會、農民旅游協會和村民作為不同主體，參與到旅游開發和發展當中。在這個過程中，各個社會主體扮演了各自角色、發揮了各自的作用和影響，形成了旅游開發的合力：公司的角色在于資金和專業性，政府重在政策支持和資金投入，村委會和農民旅游協會提供村民社會基礎和文化資源。每個主體的作用都能獲得相應的回報，從而使得整個項目實現可持續發展。在這里尤其需要指出的是農民旅游協會的價值，這是其他許多開發扶貧項目缺乏的一種機制。農民旅游協會是由農民自愿組織起來的，其目的就是想參與旅游開發，確保村民的利益。農民旅游協會在旅游開發中發揮的作用是非常重要的，它為旅游公司提供文化資源、民意的支持，幫助開拓旅游市場，當然它也為村民利益進行了不懈的努力，使得旅游公司不得不與村民分享利益，比如安排村民在公司工作、讓村民在旅游景點開店、更讓旅游公司為村莊提供一些福利，等等。
雖然不能說案例3的經驗一定具有普適性，但是，比照案例1和2，我們可以看到，“社會”對開發項目成功與否，有著不可低估的作用。扶貧開發項目與其他經濟發展開發項目，應該有一個明顯的不同，那就是“公共性”，也就是說，扶貧開發項目的成功不僅僅限于是否辦成了，而且在于能否惠及到貧困人口。在這里，一個開發項目要獲得成功，一個先決條件是獲得當地社會特別是廣大村民的支持，而村民支持的基礎在于他們是否真正獲得好處，而不是受到損害，也不是說與他們沒有任何利益關聯。至于扶貧開發項目的公共性，更需要村民的參與，事實上許多村民也意識到這種公共性，對于自己不能參與，也有不滿，這反過來阻礙了村民對項目開發的配合努力。
在扶貧開發項目中，“社會”的作用并不是可有可無、無足輕重的，它通過參與、分享和信任等機制將開發與扶貧連接起來，破除其中的悖論。在起始階段，如果把開發項目交給村民討論，由他們決定發展什么；在落實階段，讓村民組織起來，盡可能讓更多的村民參與到開發項目中去，可以采用股份、合作等形式，或者可以采用大戶、小戶、散戶分工協作的形式；在市場開拓上也用合作社的方式建立與外部的關系，一方面確保銷售渠道穩定，另一方面確保產品質量，可以保證產品的競爭力。只有做到這些，一個項目不僅成功了，而且確實讓大多數村民獲得收益，達成扶貧之目的。從目前來看，開發項目成功與否，與能否重視“社會”機制的左右有密切的關系，因此，在開發項目中應該列入挖掘和培育“社會”的經費，并且把“社會”作為項目開發的主要形式來執行。可是，目前大多數開發項目由于忽視“社會”作用，匆匆忙忙上馬，只能依靠少數農村精英或者公司，政府采取強干預的方式，不但無法挖掘和培育“社會”力量和資源，反而損害了鄉村社會之團結，[7]使“社會”變得更加脆弱，個體化和原子化取向更明顯和強烈，反過來使得農村進一步缺乏合作精神和機制。
四、討論
國家非常重視反貧工作，先后出臺了兩個《中國農村扶貧開發綱要》，提出了開發式扶貧方針，要求實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。最近幾年，隨著國家經濟實力的增強，投入到反貧的資源快速增加，尤其是把更多的資源投向開發式扶貧。一個令人關注的大問題是開發式扶貧資金的使用效果問題。所謂使用效果問題，從兩方面來看：一方面是項目是否成功；另一方面是項目的收益是否最大程度惠及到貧困人口。目前國家反貧的資源主要有三大類：一類是基本的保障性資源，如社會低保、大病救助、教育救助、醫保、基本養老保險、醫療衛生等；另一類是生產和生活補助，如各種農業生產補貼、危房改造補貼、教育補貼等；第三類是開發資金，直接用于經濟發展，“新增財政扶貧資金和發展資金，重點用于發展種植業、養殖業、科技扶貧(優良品種的引進、先進實用技術的推廣及培訓等)”③。本文主要針對開發項目與反貧的關系展開討論，發現開發項目存在很大的風險，首先是成功難度大，其次就是難以最大限度惠及貧困人口，這背后的癥結在于社會治理的缺陷。
從我們的調查來看，目前農村開發式扶貧資金基本上是來自財政，即使對口援助扶貧經費也是財政資金。而政府投資基本上沿著自上而下的路徑傳輸下去的，項目的確立是否合乎貧困地區的實際情況，尤其是貧困人群的需求、能力，基本上沒有獲得詳細的、周到的考慮，更缺乏貧困農民的表達和參與。開發項目在選擇對象的時候也缺乏民主參與，由此，往往會出現不公開、不透明問題，尤其會被農村精英所壟斷、截留，或者說只有農村精英才有機會參與項目的開發，而普通貧困人群都是旁觀者，這樣的機制反過來會損害農村社會的團結，進一步動搖農村扶貧開發的社會基礎。與此同時，我們還看到的是，即使是項目開發參與者們也沒有形成有效的社會合作機制，大戶與小戶之間存在利益排斥，沒有有效的社會協調機制去化解，尤其是大戶、小戶都沒有組織起來去共同開拓市場以及防范市場風險。正是由于缺乏多元的社會參與，開發式扶貧項目在推進過程中存在著不接地氣、不服水土、市場風險大、收益分配不合理、尋租問題嚴重、社會矛盾多等問題。由此，要使開發式扶貧項目真正能實現開發的可持續性、開發與扶貧的有效對接等，就非常有必要把社會治理納入到項目的設計和實施之中。具體地說，首先，政府從政策上要規定，開發式扶貧項目必須采用社會治理方式和機制；其次，在經費上要考慮社會治理成本，這里的成本在于培育社會治理機制；最后，用社會工作推動社會治理發展，從而為扶貧開發項目的落實提供社會基礎。如果考慮到社會治理機制，那么扶貧開發項目在時間安排上不要像當前那樣緊湊，必須要留有更多的時間用于社會治理，否則會適得其反。
注釋：
①方言，指老婆或女人。
②其中只有26萬元現金，其他都是諸如地盤等固定資產的隱形投入。
③財政部、國務院扶貧開發領導小組、國家發展計劃委員會關于印發《財政扶貧資金管理辦法》(試行)和《財政扶貧項目管理費管理辦法》(試行)的通知，2000年5月30日頒布，參見：http：//www.110.com/fagui/law_173951.html。
參考文獻：
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[3]魏后凱，鄔曉霞.中國的反貧困政策：評價與展望[J].上海行政學院學報，2009(2).
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[5]Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood[M].Oxford University Press,1995.
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作者簡介：王春光，男，中國社會科學院社會學所研究員、博士生導師、社會政策研究室主任，中國社會科學院社會政策研究中心副主任，國務院特殊津貼享受者，主要研究方向為社會結構、農村社會學、社會流動和移民、社會政策。
中國鄉村發現網轉自：《中共福建省委黨校學報》2015年03期
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