2014年中央一號文件在改善鄉(xiāng)村治理機制一章中明確提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式,農(nóng)村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方,可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。”2015年的中央一號文件再次強調(diào)“探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式。”中央兩個一號文件連續(xù)要求探索村民自治有效實現(xiàn)形式，這是適應國家治理走向的大變動，特別是適應農(nóng)村發(fā)展及其治理創(chuàng)新大趨勢的戰(zhàn)略性思路，為我國村民自治的完善與深化開拓了全新的視野。
我國的鄉(xiāng)村治理及其村民自治是伴隨著國家建設和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展興起和發(fā)展的。當下的鄉(xiāng)村治理及其村民自治正處于由基于外部性制度安排向基于內(nèi)生性需求推動的制度創(chuàng)新大變動時期。
村民自治作為一項全國性制度起源于1980年代初期廣西農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造。中央及時總結經(jīng)驗，在全國普遍推廣，形成法律制度，并取得了顯著的成效，中共十七大報告將其作為中國特色社會主義政治的四項重要制度之一。但是，應該看到，村民自治作為一項國家制度自起始以來就主要是基于外部性的制度安排。這是因為，我國長期傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理實行雙軌治理，“皇權不下縣”，國家正式權力只到縣一級，縣以下主要是鄉(xiāng)村自我管理。20世紀以來，國家一個重要任務就是將權力一直延伸到鄉(xiāng)村，將分散的鄉(xiāng)村整合到國家體系中來。1950年代產(chǎn)生的人民公社就有這一使命。1980年代初，隨著人民公社體制的廢除，農(nóng)村基層社會在一定程度上陷入無序狀態(tài)。國家面臨的緊迫需求是重建國家對鄉(xiāng)村的管理，在農(nóng)村原生產(chǎn)大隊一級設立村民委員會，具有基層組織的替代功能。盡管憲法第111條規(guī)定村民委員會是基層群眾性自治組織，但卻是在第五節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”中最后一條中作出規(guī)定的。村民委員會作為一項制度一開始就具有基層行政管理的功能，國家相關法律賦予給村民委員會的任務達數(shù)十項。正因為如此，人們很自然地將村民委員會的村域視之為“行政村”。作為具有基層行政管理功能的組織，勢必為自上而下的政府任務所驅(qū)動。特別是自1980年代后期以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距擴大，村民委員會作為一級基層組織，要完成的政府任務愈來愈多。據(jù)筆者1990年代的農(nóng)村調(diào)查，村委會每年要完成的政府工作達100多項，包括被號稱“天下第一難”的計劃生育。沉重的行政工作勢必使村民委員會不堪重負，正如全國人大常委會委員長彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時說的“給村民委員會頭上壓得任務太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”為了完成任務，村委會勢必增加人員，這又會增加農(nóng)民負擔。
總體上看，村民委員會設立以來，在鞏固國家對農(nóng)村基層的管理，完成政府任務方面發(fā)揮了積極作用。另一方面是村民自治的法定自治精神未能充分體現(xiàn)，作為“行政村”在治理上勢必“一刀切”，村民自治僅僅是在村民委員會這一層次上展開，實現(xiàn)形式單一，活力不夠，動力不足。
進入新世紀以來，國家發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，實行“以工支農(nóng)”和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略，廢除農(nóng)業(yè)稅，建設新農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展的外部性宏觀條件得到根本性改善，鄉(xiāng)村治理進入到一個主要基于外部性制度安排向主要基于內(nèi)生性需求推動的大變動時期，從而為村民自治提供了一個全新的環(huán)境，并要求積極探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。
首先，村民自治的主體是群眾，生命力也來源于群眾。新農(nóng)村建設需要億萬農(nóng)民的參與，其重要方式就是實行村民自治，在農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會建設中，要由農(nóng)民自我決策和自我管理。現(xiàn)有的村委會經(jīng)歷合村并組，規(guī)模普遍較大，村干部與村民的日常聯(lián)系脫節(jié)，自治難以開展。這就需要農(nóng)民在村民自治活動中不斷尋求相應的實現(xiàn)形式。我國的村民自治自發(fā)產(chǎn)生于自然村，定型在建制村（行政村），再度活躍于自然村，便反映了村民自治要在實踐中不斷尋求最適合的實現(xiàn)形式。
其次，村民自治必須根據(jù)不同情況才能從“墻上”“落地”，由制度條文轉(zhuǎn)換為村民自治的實踐行為。當今中國農(nóng)村的基本情況，一是千差萬別，二是千變?nèi)f化，村民自治作為一項國家制度要適應不同情況及其變化。例如，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)民進入新型社區(qū)，就需要將社區(qū)作為自治單元。再如，在南方一些地方長期實行以村民小組為集體所有制單元，從治權與產(chǎn)權相關性看，要充分發(fā)揮村民小組的自治功能。由于不同的情況，村民自治的實現(xiàn)形式勢必呈多樣化態(tài)勢。
再次，村民自治作為一項制度，關鍵在于“有效”，核心在于實現(xiàn)形式。村民自治體現(xiàn)了自治和民主精神，但作為一項國家制度，屬于上層建筑領域，需要不斷適應新的形勢新的情況和新的要求而發(fā)展和變化。判斷村民自治的標準，關鍵在于“有效”，即能否確實體現(xiàn)國家意志和群眾意愿；核心在于實現(xiàn)形式，沒有相應的形式就無法實現(xiàn)村民自治的價值。我國村民自治以村民直接選舉的“海選”為起始和標志，形式較單一。而不同層級的村民自治，其形式可以而且應該是多樣的。特別是在自然村或者村民小組，更多的是溝通與協(xié)商。這在于自然村或者村民小組由于其地域、利益、文化等相關因素，溝通與協(xié)商并達成一致更容易。
為此，要積極鼓勵群眾和基層探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。近些年，在四川、廣西、廣東、湖北、江蘇等地先后出現(xiàn)了村民理事會、議事會、村務監(jiān)督委員會等形式，就是群眾和基層的自發(fā)創(chuàng)造，極大地豐富了村民自治的有效實現(xiàn)形式，成效顯著。兩個中央一號文件的提法都反映了中央對群眾和基層首創(chuàng)精神的充分尊重。
同時要積極介入和參與群眾和基層的創(chuàng)新并在這一過程加以引導，轉(zhuǎn)換為先行一步的地方行為。如廣西河池市及時總結基層創(chuàng)造的屯民理事會的形式，加以提升，融入基層黨組織的元素，形成黨群理事會，發(fā)揮基層黨組織在引導村民自治健康持續(xù)發(fā)展的積極作用。湖北省姊歸縣在農(nóng)民創(chuàng)造的基礎上，根據(jù)利益相關、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治的原則將自治延伸到村戶，建設“幸福村落”。廣東清遠市更是進行了重心下移，行政與自治分離，以村民小組為自治單元的地方試驗。這種“起跑一公里”的地方先行試驗難能可貴，為中央決策提供了依據(jù)。
第三要總結經(jīng)驗形成制度。中央一再提出改革創(chuàng)新要于法有據(jù)。我國村民自治的基本依據(jù)是《村民委員會組織法》，法定的村民自治組織主要是村民委員會。而隨著村民自治的創(chuàng)新，特別是村民自治有效實現(xiàn)形式的豐富，應該及時修訂完善法律，將提升地方性經(jīng)驗形成的中央決策制度化法治化，并在更廣泛的范圍內(nèi)推行。
（作者：華中師范大學中國農(nóng)村研究院院長、教育部“長江學者”特聘教授，本文是作者承擔的國家社會科學基金重點項目“探索村民自治的有效實現(xiàn)形式研究”的成果）
（此為原稿，與書刊有出入）
文章來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》（2015年3期）
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