進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)持續(xù)升溫、一路高歌、如火如荼，既產(chǎn)生了許多令人振奮的積極作用，亦呈現(xiàn)出不少亟待解決的負(fù)面效應(yīng)。

一、湖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及存在問(wèn)題

（一）面向個(gè)體小農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)

（二）面向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)的土地流轉(zhuǎn)

（三）面向社會(huì)資本的土地流轉(zhuǎn)

（四）面向?qū)I(yè)合作社的土地流轉(zhuǎn)

在高度肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也必須清醒地看到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在著一些需要引起我們高度重視和亟待解決的問(wèn)題。

一是有些地方政府片面理解規(guī)模經(jīng)營(yíng)，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)視多數(shù)農(nóng)民群眾的切身感受與自主選擇，喜歡“為民作主”，習(xí)慣于“短期突擊”，不當(dāng)行政干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)經(jīng)常出現(xiàn)“刮風(fēng)”現(xiàn)象。

二是社會(huì)資本“上山下鄉(xiāng)”呈風(fēng)起云涌之勢(shì)，但泥沙俱下、魚(yú)目混珠，非糧化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和非農(nóng)化投機(jī)現(xiàn)象也日趨突出。如何科學(xué)駕馭社會(huì)資本，堅(jiān)決抑制異化行為，有效呵護(hù)農(nóng)民群體，積極構(gòu)建和不斷完善利益共享機(jī)制成為難題。

三是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)走規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，實(shí)質(zhì)上就是“減人增效”之法在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的翻版。如果不能妥善解決好農(nóng)村剩余勞力的就業(yè)和剩余人口的安置，一旦工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)出現(xiàn)“風(fēng)吹草動(dòng)”，這些農(nóng)民群眾便很可能變?yōu)檫M(jìn)城沒(méi)有工做回鄉(xiāng)沒(méi)有田種的無(wú)業(yè)游民。

二、進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

我們一定要保持清醒的頭腦，不能“食洋不化”，簡(jiǎn)單地照搬照抄西方國(guó)家某些超前概念與特殊經(jīng)驗(yàn)來(lái)描繪我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“路線圖”，盲目地推行土地集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，搞“土地大集中、資本大投入、裝備高科技、企業(yè)式管理”的所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式。在當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，我們都應(yīng)該堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出的方針、路線，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。盡管現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在很大程度上表現(xiàn)為一種傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)生產(chǎn)方式，并顯露出諸多不足和明顯弊端，但這種小農(nóng)生產(chǎn)方式符合當(dāng)前我國(guó)尚處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初級(jí)階段的具體國(guó)情和廣大農(nóng)村“人多地少”的客觀實(shí)際，能夠有效地解決數(shù)億農(nóng)民群眾的就業(yè)與生活難題，從而延緩農(nóng)村貧富兩極分化的危險(xiǎn)進(jìn)程，維護(hù)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧，保證現(xiàn)階段農(nóng)村的穩(wěn)定大局，并為我國(guó)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，贏得極其寶貴的時(shí)間與空間，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安創(chuàng)造條件。

（二）變“效率優(yōu)先”思想為“民生第一”理念，讓土地有序流轉(zhuǎn)緊密圍繞農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度服務(wù)

既然以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制不僅適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，而且還具有如此巨大的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會(huì)效益，也就充分說(shuō)明了作為生產(chǎn)資料與社會(huì)保障的土地——哪怕是分散的一小塊承包責(zé)任田，對(duì)于當(dāng)前農(nóng)民生活仍然極端重要。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度能否維系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“底線”在哪里？我看就在于“耕者有其田”，即把土地的有序流轉(zhuǎn)建設(shè)成一個(gè)能夠讓缺地少地的農(nóng)民不斷獲得合理的土地補(bǔ)充的制度平臺(tái)。雖說(shuō)這看起來(lái)好像有悖于“有恒產(chǎn)者有恒心”的邏輯規(guī)則，并且在傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式條件下，特別是在國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策指引下，這個(gè)辦法也只能維持農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定而很難有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。但當(dāng)前農(nóng)村土地通過(guò)流轉(zhuǎn)向社會(huì)資本集中以進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀條件尚未成熟，仍然有數(shù)以億計(jì)的由于各種原因無(wú)法向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民需要從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能消除衣食之憂。“民生第一”應(yīng)該成為我們一切政策的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，這既是具體國(guó)情，也是根本大局。如果我們無(wú)視這個(gè)實(shí)際，而是高舉“效率優(yōu)先”的旗幟，盲目地運(yùn)用政府強(qiáng)大的行政動(dòng)員能力甚至法律、政策手段，超越農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平去追求所謂的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，則很可能會(huì)引發(fā)災(zāi)難性社會(huì)后果。

（三）實(shí)行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則，鼓勵(lì)各地不斷改革創(chuàng)新，包括允許按照“增人增地，減人減地”的要求對(duì)農(nóng)戶承包的土地面積定期進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

我認(rèn)為，中央文件中“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的主要精神，實(shí)質(zhì)上是指“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”這一宏觀意義上的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，恐怕不能將其簡(jiǎn)單片面地解讀為“增人不增地、減人不減地”的具體規(guī)定，更不能使之絕對(duì)化和僵硬化。土地既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，更是農(nóng)民主要的就業(yè)場(chǎng)所和養(yǎng)家活口的根本手段。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村的人地關(guān)系必然出現(xiàn)“有人無(wú)地種，有地?zé)o人種”的失衡現(xiàn)象。如果這種直接關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活重大利益問(wèn)題的漸增性矛盾得不到及時(shí)有效的解決，勢(shì)必會(huì)由小到多、從淺至深，最后積重難返，導(dǎo)致局面不可收拾。因此，我們應(yīng)該解放思想、實(shí)事求是，全面、準(zhǔn)確地理解中央的政策精神，積極探索“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的路徑，努力把人地關(guān)系的漸增性矛盾及時(shí)有效地化解在萌芽狀態(tài)。所謂“大穩(wěn)定”就是在一定的承包期限內(nèi)，作為發(fā)包方的農(nóng)村集體組織必須保證農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益不受侵占；所謂“小調(diào)整”，就是按照2004年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十四條之規(guī)定，當(dāng)一定承包期限屆滿之時(shí)，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)上級(jí)政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，可以按照“增人增地，減人減地”的要求對(duì)農(nóng)戶承包的土地面積進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)村公平正義。縣級(jí)政府只規(guī)定基本原則與辦事程序并承擔(dān)協(xié)調(diào)與監(jiān)督職責(zé)，具體是“五年一調(diào)”還是“十年一調(diào)”合適，應(yīng)由農(nóng)村集體組織自己說(shuō)了算。

（四）正確運(yùn)用市場(chǎng)和行政“兩只手”的功能作用，積極整合與努力盤活農(nóng)村現(xiàn)有土地資源，真正構(gòu)筑“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制

改革開(kāi)放之初，各地農(nóng)村幾乎都普遍性采取了“一分了之”的辦法。原因主要有三條：一是過(guò)度遷就農(nóng)民群眾“宜分不宜合”的落后性；二是為了防止村組干部利用集體資產(chǎn)謀私分肥；三是縣鄉(xiāng)政府缺乏駕馭復(fù)雜事務(wù)的能力。如此“一刀切”，導(dǎo)致絕大多數(shù)村級(jí)集體組織的各類資產(chǎn)被分光賣盡，成為名副其實(shí)的“空殼村”。雖然土地的所有權(quán)仍舊“掛”在村集體名下，但實(shí)際上早已名存實(shí)亡。同時(shí)，原由基層政府擔(dān)綱的農(nóng)村公共公益服務(wù)體系，也在暴風(fēng)驟雨般的“分田析產(chǎn)”運(yùn)動(dòng)中被沖得搖搖欲墜、七零八落，造成廣大農(nóng)村只有家庭經(jīng)營(yíng)這一層，而缺乏集體組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)這一層，不能形成相互支持、相互促進(jìn)、相得益彰的局面，便必然會(huì)是“剃頭挑子一頭熱”，不可避免地要暴露出許多深層次的尖銳矛盾。解決統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面缺失的問(wèn)題有三個(gè)辦法，一是按照1995年12月31日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》（國(guó)發(fā)〔1995〕35號(hào)）的要求，逐步做實(shí)農(nóng)村土地集體所有制；二是整合和盤活集體組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地和通過(guò)依法開(kāi)荒、復(fù)墾、遷村騰地等方式增加的新地，并在政府財(cái)政支持下，把那些已經(jīng)進(jìn)城入鎮(zhèn)或者因各種緣故不需要再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶土地，采取贖買的政策予以回購(gòu)并儲(chǔ)備起來(lái)；三是由集體組織通過(guò)“調(diào)整”的形式將上述儲(chǔ)備的土地低價(jià)租賃甚至免費(fèi)分配給本村那些缺地少地的農(nóng)戶耕種，就像城市政府為低收入群體建設(shè)公租房、廉租房一樣，既可以及時(shí)有效地化解漸增性人地矛盾，又能夠獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，能使過(guò)去大事小事都得“等、靠、要”上級(jí)政府支持方可解決的困境為之一變，也必然促進(jìn)黨支部與村委會(huì)的戰(zhàn)斗力以及在群眾心目中的向心力、凝聚力得到有效提升。如此，“三農(nóng)”問(wèn)題便可能“滿盤皆活”。

（五）采取有力措施防止社會(huì)資本下鄉(xiāng)惡意“圈地”和向非農(nóng)流轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的主體地位，不斷完善社會(huì)化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系

早在2001年，中共中央18號(hào)文件就明確提出：國(guó)家不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間大面積租賃農(nóng)民的承包地。之所以作出如此限制，戰(zhàn)略意義非常清楚，就是要從宏觀上防止社會(huì)資本下鄉(xiāng)惡意“圈地”，控制農(nóng)地受市場(chǎng)逐利主義的影響向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，從而確保農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的主體地位。因?yàn)楫?dāng)絕大多數(shù)農(nóng)民還得依靠承包地來(lái)滿足基本的生存需要的時(shí)候，我們必須高度重視并堅(jiān)決保障農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的主體地位，這既是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村穩(wěn)定的前提，也是整個(gè)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。當(dāng)然，國(guó)家并非要禁止工商企業(yè)下鄉(xiāng)，而是要正確引導(dǎo)社會(huì)資本到農(nóng)村去建立社會(huì)化的服務(wù)體系，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各種服務(wù)，幫助農(nóng)民搞農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷和加工等，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和社會(huì)化程度。要做到這一點(diǎn)，就要堅(jiān)決打破過(guò)去那種由政府大包大攬、自操自辦、封閉性服務(wù)、壟斷性操作，而結(jié)果卻往往是成本高、效益低、政府吃了虧群眾不滿意的傳統(tǒng)格局，按照改革開(kāi)放的原則并充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理手段，重新構(gòu)建和不斷完善以政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、社會(huì)合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。這個(gè)多元化、多層次、多形式的覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，不僅能夠有效地幫助分散的個(gè)體農(nóng)民解決很多產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及生活中的困難，而且作為一根無(wú)形的紐帶使眾多農(nóng)戶融合成一個(gè)內(nèi)在的利益共同體。同時(shí)，還能把傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“小而全”的封閉式籬笆墻拆開(kāi)，促進(jìn)社會(huì)分工的不斷發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率的顯著提高，從而有力地支撐起農(nóng)民通過(guò)農(nóng)業(yè)本身來(lái)持續(xù)增收和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在我看來(lái)，這正是構(gòu)建中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

(作者系湖北省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師)

文章來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》（2015年2期）

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