進入新世紀以來，我省農村土地流轉活動持續升溫、一路高歌、如火如荼，既產生了許多令人振奮的積極作用，亦呈現出不少亟待解決的負面效應。
一、湖北農村土地流轉模式及存在問題
過去，人們習慣將農村土地流轉活動按照“轉包、出租、互換、轉讓、入股”的模式進行分類和統計，這些似是而非的概念極易混淆人們的視線和導致重復統計。所以，我認為根據“流入方”的差異來區別土地流轉模式，應該比傳統的“五類說”更清晰合理，有助于科學準確地分析問題。
（一）面向個體小農戶的土地流轉
我省農村土地流轉的主要“流入方”仍舊是個體小農戶。通過我對4個縣8個鄉鎮16個自然村483戶農民的具體調查得知，這個結果不像當前主流媒體宣傳報道的是那些代表農村先進生產力的種養大戶、合作社和農業產業化“龍頭”企業，而絕大多數是一些傳統的、分散的、被視為“落后生產力代表”的個體小農戶。根據我的估計，這種比例在全省占到了當前農村土地流轉總面積的70%左右。
（二）面向種養大戶、家庭農場的土地流轉
1998年，我省總農戶為1085萬戶，其中擁有土地承包經營權的農戶數為961萬戶，戶均4.7畝。這個階段由于以“三提五統”為內容的農民負擔很重，誰種田誰倒霉，承包地成了農民的“燙手山芋”，大多采取撂荒的辦法“一甩了之”，很少有人主動承接。2002年農村稅費改革之后，承包地開始成為“香餑餑”。但到了2012年底，全省從事農業的農民卻只有808萬戶，大幅度下降了16%。即使是留守家園種田，高達60%農戶擁有的承包土地數量也明顯“縮水”，實際耕作面積平均不到3.8畝。承包地去了哪兒？我認為，這些承包土地一部分被國家征收成了建設用地，但多數還是通過流轉“飛入”了種養大戶與所謂家庭農場的“門庭”。
（三）面向社會資本的土地流轉
進入新世紀以來，隨著工業化、城鎮化的快速推進和農村剩余勞動力的大量轉移，一直緊張的人地關系開始得到緩解，也給一些愿意下鄉“務農”的社會資本提供了投資農業領域的“立錐之地”與從事農產品種植、加工、銷售等“一條龍”發展的機會。特別是政府優惠財稅政策的不斷傾斜，更是為社會資本在廣大農村的“生根發芽”與“開花結果”提供了肥沃的土壤和溫暖的氣候，從而使得我省以農業產業化“龍頭”企業為主體的社會資本組織形態，在短短的十幾年間便迅速茁壯成長起來。
（四）面向專業合作社的土地流轉
近十年來，我省新型農民專業合作社的發展一路高歌，蔚然成風，已成為轉變農村經濟發展方式的重要組織力量和增加農民收入的有效途徑。2012年，全省農民專業合作社突破2萬戶大關，達到20245戶。專業合作社形式多樣化，既有種養大戶牽頭、“龍頭”企業帶動，也有科技人員領辦、社區組織聯合等多種主體格局。目前，合作社的業務領域從過去單一的種養業，逐步擴展到養殖、農機、加工、運輸、銷售及農民生活服務等多個產業。按主流媒體時髦的說法是路子越走越寬廣，前景越來越光明。
我省農村上述四種土地流轉模式，除了個體農戶之間的“互轉”之外，都在不同程度上推動了農業生產要素由高度分散向相對集中的變化。從宏觀上看，這種土地規模的不斷擴大和集約化經營的逐步提升，不僅把農業生產及其產業化水平抬到了一個空前的高度，而且由此促進了農村生產關系與社會結構的深刻調整?，F在的態勢雖然還不能說就到了“柳暗花明又一村”的局面，但已呈現出明顯的從量變向質變的自然過程。
在高度肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到，農村土地流轉也存在著一些需要引起我們高度重視和亟待解決的問題。
一是有些地方政府片面理解規模經營，單純追求經濟效益，在土地流轉過程中無視多數農民群眾的切身感受與自主選擇，喜歡“為民作主”，習慣于“短期突擊”，不當行政干預過多，導致土地流轉經常出現“刮風”現象。
二是社會資本“上山下鄉”呈風起云涌之勢，但泥沙俱下、魚目混珠，非糧化經營活動和非農化投機現象也日趨突出。如何科學駕馭社會資本，堅決抑制異化行為，有效呵護農民群體，積極構建和不斷完善利益共享機制成為難題。
三是通過土地流轉走規模經營之路，實質上就是“減人增效”之法在農業領域的翻版。如果不能妥善解決好農村剩余勞力的就業和剩余人口的安置，一旦工業化與城鎮化建設出現“風吹草動”，這些農民群眾便很可能變為進城沒有工做回鄉沒有田種的無業游民。
二、進一步完善農村土地流轉的政策建議
（一）毫不動搖地堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制為特點的農村基本經營制度
我們一定要保持清醒的頭腦，不能“食洋不化”，簡單地照搬照抄西方國家某些超前概念與特殊經驗來描繪我國農村經濟發展的“路線圖”，盲目地推行土地集中與規模經營，搞“土地大集中、資本大投入、裝備高科技、企業式管理”的所謂農業現代化模式。在當前乃至今后很長的一個時期，我們都應該堅決貫徹落實黨的十七屆三中全會在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出的方針、路線，毫不動搖地堅持“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”這一農村基本經營制度。盡管現行的家庭聯產承包責任制在很大程度上表現為一種傳統意義上的小農生產方式，并顯露出諸多不足和明顯弊端，但這種小農生產方式符合當前我國尚處在工業化、城鎮化初級階段的具體國情和廣大農村“人多地少”的客觀實際，能夠有效地解決數億農民群眾的就業與生活難題，從而延緩農村貧富兩極分化的危險進程，維護公平正義，促進社會和諧，保證現階段農村的穩定大局，并為我國深化改革、擴大開放以及工業化、城鎮化建設的快速發展，贏得極其寶貴的時間與空間，進而為實現國家長治久安創造條件。
（二）變“效率優先”思想為“民生第一”理念，讓土地有序流轉緊密圍繞農村基本經營制度服務
既然以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制不僅適應我國農業生產的特殊情況，而且還具有如此巨大的經濟效益、政治效益和社會效益，也就充分說明了作為生產資料與社會保障的土地——哪怕是分散的一小塊承包責任田，對于當前農民生活仍然極端重要。農村基本經營制度能否維系正常運轉的“底線”在哪里？我看就在于“耕者有其田”，即把土地的有序流轉建設成一個能夠讓缺地少地的農民不斷獲得合理的土地補充的制度平臺。雖說這看起來好像有悖于“有恒產者有恒心”的邏輯規則，并且在傳統的小農生產方式條件下，特別是在國家現行農業政策指引下，這個辦法也只能維持農村社會的基本穩定而很難有效促進農業經濟的繁榮昌盛。但當前農村土地通過流轉向社會資本集中以進行規模經營的客觀條件尚未成熟，仍然有數以億計的由于各種原因無法向城鎮轉移的農民需要從事傳統的農業生產才能消除衣食之憂。“民生第一”應該成為我們一切政策的出發點與歸宿點，這既是具體國情，也是根本大局。如果我們無視這個實際，而是高舉“效率優先”的旗幟，盲目地運用政府強大的行政動員能力甚至法律、政策手段，超越農村生產力的發展水平去追求所謂的農業現代化，則很可能會引發災難性社會后果。
（三）實行“大穩定，小調整”原則，鼓勵各地不斷改革創新，包括允許按照“增人增地，減人減地”的要求對農戶承包的土地面積定期進行適當調整
我認為，中央文件中“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的主要精神，實質上是指“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”這一宏觀意義上的農村基本經營制度，恐怕不能將其簡單片面地解讀為“增人不增地、減人不減地”的具體規定，更不能使之絕對化和僵硬化。土地既是農村經濟發展的重要條件，更是農民主要的就業場所和養家活口的根本手段。隨著時間的推移，農村的人地關系必然出現“有人無地種，有地無人種”的失衡現象。如果這種直接關系到農民生產生活重大利益問題的漸增性矛盾得不到及時有效的解決，勢必會由小到多、從淺至深，最后積重難返，導致局面不可收拾。因此，我們應該解放思想、實事求是，全面、準確地理解中央的政策精神，積極探索“大穩定、小調整”的路徑，努力把人地關系的漸增性矛盾及時有效地化解在萌芽狀態。所謂“大穩定”就是在一定的承包期限內，作為發包方的農村集體組織必須保證農民的承包經營權益不受侵占；所謂“小調整”，就是按照2004年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十四條之規定，當一定承包期限屆滿之時，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報上級政府農業行政主管部門批準，可以按照“增人增地，減人減地”的要求對農戶承包的土地面積進行適當調整，以切實維護農村公平正義?？h級政府只規定基本原則與辦事程序并承擔協調與監督職責，具體是“五年一調”還是“十年一調”合適，應由農村集體組織自己說了算。
（四）正確運用市場和行政“兩只手”的功能作用，積極整合與努力盤活農村現有土地資源，真正構筑“統分結合”的雙層經營體制
改革開放之初，各地農村幾乎都普遍性采取了“一分了之”的辦法。原因主要有三條：一是過度遷就農民群眾“宜分不宜合”的落后性；二是為了防止村組干部利用集體資產謀私分肥；三是縣鄉政府缺乏駕馭復雜事務的能力。如此“一刀切”，導致絕大多數村級集體組織的各類資產被分光賣盡，成為名副其實的“空殼村”。雖然土地的所有權仍舊“掛”在村集體名下，但實際上早已名存實亡。同時，原由基層政府擔綱的農村公共公益服務體系，也在暴風驟雨般的“分田析產”運動中被沖得搖搖欲墜、七零八落，造成廣大農村只有家庭經營這一層，而缺乏集體組織統一經營這一層，不能形成相互支持、相互促進、相得益彰的局面，便必然會是“剃頭挑子一頭熱”，不可避免地要暴露出許多深層次的尖銳矛盾。解決統一經營層面缺失的問題有三個辦法，一是按照1995年12月31日《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》（國發〔1995〕35號）的要求，逐步做實農村土地集體所有制；二是整合和盤活集體組織依法預留的機動地和通過依法開荒、復墾、遷村騰地等方式增加的新地，并在政府財政支持下，把那些已經進城入鎮或者因各種緣故不需要再從事農業生產的農戶土地，采取贖買的政策予以回購并儲備起來；三是由集體組織通過“調整”的形式將上述儲備的土地低價租賃甚至免費分配給本村那些缺地少地的農戶耕種，就像城市政府為低收入群體建設公租房、廉租房一樣，既可以及時有效地化解漸增性人地矛盾，又能夠獲得長期而穩定的經濟收益。集體經濟的發展壯大，能使過去大事小事都得“等、靠、要”上級政府支持方可解決的困境為之一變，也必然促進黨支部與村委會的戰斗力以及在群眾心目中的向心力、凝聚力得到有效提升。如此，“三農”問題便可能“滿盤皆活”。
（五）采取有力措施防止社會資本下鄉惡意“圈地”和向非農流轉，切實保護農民在農業經營中的主體地位，不斷完善社會化的農業服務體系
早在2001年，中共中央18號文件就明確提出：國家不提倡工商企業長時間大面積租賃農民的承包地。之所以作出如此限制，戰略意義非常清楚，就是要從宏觀上防止社會資本下鄉惡意“圈地”，控制農地受市場逐利主義的影響向非農產業流轉，從而確保農民在農業經營中的主體地位。因為當絕大多數農民還得依靠承包地來滿足基本的生存需要的時候，我們必須高度重視并堅決保障農民在農業經營中的主體地位，這既是農業與農村穩定的前提，也是整個社會和諧的基礎。當然，國家并非要禁止工商企業下鄉，而是要正確引導社會資本到農村去建立社會化的服務體系，為農民提供產前、產中、產后的各種服務，幫助農民搞農產品營銷和加工等，以提高農業生產的組織化和社會化程度。要做到這一點，就要堅決打破過去那種由政府大包大攬、自操自辦、封閉性服務、壟斷性操作，而結果卻往往是成本高、效益低、政府吃了虧群眾不滿意的傳統格局，按照改革開放的原則并充分利用市場經濟的合理手段，重新構建和不斷完善以政府公共服務機構為依托、社會合作經濟組織為基礎、公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。這個多元化、多層次、多形式的覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，不僅能夠有效地幫助分散的個體農民解決很多產前、產中、產后各個生產環節以及生活中的困難，而且作為一根無形的紐帶使眾多農戶融合成一個內在的利益共同體。同時，還能把傳統的農業生產中“小而全”的封閉式籬笆墻拆開，促進社會分工的不斷發展和勞動生產率的顯著提高，從而有力地支撐起農民通過農業本身來持續增收和推動農村經濟的快速發展。在我看來，這正是構建中國特色農業現代化的重要內容。
(作者系湖北省社會科學院院長、博士生導師)
文章來源:《中國鄉村發現》（2015年2期）
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