鄉鎮是國家政權的基礎、改革的前沿、發展的重點和穩定的關鍵，其職能作用發揮如何，直接影響民心向背、事業興衰和經濟發展，加強華亭縣鄉鎮機關科學化、規范化建設具有十分重要的意義。為此，現對全縣鄉鎮機構設置、管理體制、職能轉變和運行機制進行了專題調研。
一、基本情況
全縣轄5鄉、5鎮、1個街道辦事處、1個省級工業園區，101個行政村，26個居委會。轄區內10個鄉鎮核定編制人員674人，實有機關工作人員1165人，其中公務員143人，事業干部801人，大學生村官14人，三支一扶人員127人，工勤人員38人，臨時工50人。按性別劃分，男性742人，女性423人；按年齡階段劃分：35歲以下干部956人，35—49歲之間干部168人，50歲以上干部41人；按學歷劃分：本科以上學歷402人，大專學歷613人，中專及以下學歷151人。
1.機構設置及管理 。根據2011年全縣鄉鎮機構改革實施方案，針對不同類別，鄉鎮機關內設置3-5個綜合性黨政機構和4-5個事業機構，黨政機構設置分別為：一類鄉鎮安口鎮、東華鎮5個（黨政綜合辦公室、經濟社會發展辦公室、人口和計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室和規劃建設辦公室），二類鄉鎮西華鎮設置4個（黨政綜合辦公室、經濟社會發展辦公室、社會治安綜合治理辦公室、人口和計劃生育辦公室），三類鄉鎮策底鎮、馬峽鎮、上關鄉、神峪鄉、山寨鄉、河西鄉、硯峽鄉設置3個（黨政綜合辦公室、經濟社會發展辦公室和社會治安綜合治理辦公室）；事業機構設置分別為：一類鄉鎮和二類鄉鎮5個（農業服務中心、社會事務服務中心、文化服務中心、計劃生育服務中心、動植物疫病防控和農產品質量監管服務中心），三類鄉鎮4個（農業綜合服務中心、社會事務綜合服務中心、計劃生育服務中心、文化服務中心），設在鄉鎮的法庭、公安派出所、司法所、財政所等單位，其管理體制一直維持原狀。鄉鎮領導職數一類鄉核定9名，二類鄉鎮核定8名，三類鄉核定7名。
2.辦公、生活及文化娛樂情況。全縣鄉鎮共有辦公、食宿樓28棟787間，辦公桌椅約1400套，電腦、打印機等設備約400臺，各鄉鎮建有干部職工食堂1座，供暖鍋爐1座，籃球場1個，平均每間宿舍住2-3人，安口鎮、硯峽鄉個別條件較好鄉鎮宿舍配有電視、網絡等生活設備，還建有羽毛球場、兵乓球室、圖書室等活動場所。各鄉鎮相繼開展了經典朗誦、歌唱比賽、講座論壇、干部夜校、健身舞和籃球賽等一系列文體活動，充實了干部業余生活，活躍了機關工作氛圍。
3.財務運行和經費保障情況。各鄉鎮機關財務實行“預算共編、賬戶統設、資金統繳、支出統核、采購統辦和票據統管”的管理運行機制，將收支預算、資金結算、支農資金、農業綜合開發項目資金管理和各項涉農專項資金發放等工作交由鄉鎮財政所，由縣財政局直接管理并監督鄉鎮財政收支活動。每年縣上下撥鄉鎮的辦公經費，僅能維持各鄉鎮機關基本運轉，對改造提升辦公生活基礎設施條件，資金明顯短缺。
二、推進鄉鎮機關科學運行情況
1.堅持明晰職責，強化組織管理。各鄉鎮為了順利開展工作，推行領導班子成員及干部崗位責任制，落實領導班子成員包村（社區）、包企業、包項目、包重點工作和干部定崗、定責、定紀律、定承諾、定獎懲“四包五定”工作辦法。根據工作的特點，大力落實業務工作常抓制、中心工作分組制、應急工作集中制，
形成了各負其責、各盡其力、分工合作、明確配合的工作格局。
2.堅持民主決策，統籌協調開展。嚴格按照鄉鎮黨委運行規程，修訂完善各自《鄉鎮黨委議事規則》，明確決策議事范圍、程序、環節、決策等方面，實行鄉鎮黨委會議民主決策。科學界定了黨委、政府分工，落實鄉鎮黨委管全局、管黨建、管班子“三管”和鄉鎮政府抓經濟、抓管理、抓民生“三抓”任務，形成了發揚民主、科學決策、有序運行的規范化工作機制。
3. 堅持制度保障，提升干部素質。各鄉鎮不同程度制定了《鄉鎮規范化管理工作手冊》、《干部下鄉入戶工作管理辦法》、《干部請銷假工作條例》、《干部業績考核獎懲辦法》和《干部教育培訓學習工作條例》等，加大德、能、勤、績、廉等方面考核管理，從嚴規范干部行為，提高了工作效率。特別是各鄉鎮加強干部學習教育工作，平均每周晚上舉辦兩次集中學習會，干部職工的政治素質、業務能力和工作水平明顯得到提升。
4. 堅持服務為先，推進職能轉變。認真落實鄉鎮機構改革精神，加快領導式管理向服務式管理轉變，逐步強化鄉鎮“促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩定”職能。以雙聯行動為契機，全面推行“一線工作法”，建立領導帶頭聯系走訪、調查研究、結對幫扶和信訪接待等制度，為民措辦了一批行路、吃水、上學、就醫和就業等方面的實事，不斷密切了黨群、政群和干群關系。
三、鄉鎮機關運行存在的困難和問題
自鄉鎮機構改革以來，機構編制更為合理，資源分配更為科學，有力推進了鄉鎮政府管理、服務和創新工作，但還存在一些不容忽視的問題，亟待加以解決。
1.權責不對等，履職受限制。鄉鎮黨委、政府普遍存在事權大于職權，造成履行部分職能受限。表現為鄉鎮有發展經濟、促農增收的責任，卻無獨立的財政權力；有提供公共服務、發展民生的責任，卻無支配公共資源的職能；有推進民主、促進和諧的責任，卻無司法管理的權力，屬于典型的“小馬拉大車”現狀。尤其是在信訪維穩方面，矛盾不能及時有效化解，鄉鎮干部不可避免地成了少數群眾不滿情緒的發泄對象和上面追查責任的承擔者以及社會輿論的指責者。
2.工作經費少，發展難題多。近年來，由于大力發展公益事業，加快基礎設施建設，改善民生民計條件，鄉鎮負債數額巨大，且債務化解方式少，難度大、步伐慢。而上級撥付的辦公經費在維持正常開支上顯得“捉襟見肘”，鄉鎮辦公費、報刊費、培訓費等行政成本還有增無減，不堪負重，嚴重影響了基層政權建設和日常運轉。同時，為了完成新階段的新任務，鄉鎮不得不陷入“滾雪球”式的負債惡性循環狀態，著力破解越來越多的發展難題。
3.機制不靈活，服務難開展。鄉鎮對“三農”工作的管理，由于職能不健全，無任何經濟制約手段，更不能采取強硬措施，只能采取協商、發動、示范、服務等方式，致使干部開展工作束縛較大、顧慮過多，加大了農村工作難度。鄉鎮承擔的縣級以上黨委、政府安排的工作任務繁重，檢查考核頻次多，導致鄉鎮領導干部疲于應付、工作被動，中心工作難以正常開展。還普遍存在專業技術人才匱乏、服務設施陳舊等問題，致使政策宣講、技術指導、計生普查和扶弱濟困等服務履職不到位，政府誠信缺失，群眾意見反映強烈。
4.條件待遇差，工作效率低。鄉鎮工作最大特點是雜而多、難而急，多數干部下村入戶是“家常便飯”，整天早出晚歸，十分辛苦，而且正常休假很難保障。一些偏遠貧困鄉鎮消息閉塞，生活環境差，條件相對艱苦，很難關心照顧家庭，造成很多干部思“家”心切，工作不安心，甚至產生消極思想，存在“庸懶散”現象，導致工作效率低下，任務落實效果差。
四、推進全縣鄉鎮機關科學運行的對策建議
在新的歷史時期，加強全縣鄉鎮政權建設，對于構建農村和諧社會，推動城鄉統籌發展，建設全面小康社會具有極其重要的現實意義，應從四方面做起：
1.在轉變運行模式中提高鄉鎮政權駕馭能力。各鄉鎮應該通過法律法規和制度來明確鄉鎮政府的具體職責，進一步優化鄉鎮政府與駐鄉鎮有關機構的關系，減少資源浪費，增強工作合力。一是明確政府的職能定位。鄉鎮政府職能應該以向社會、企業和農民提供優質服務，搞好社會管理，創造良好經濟發展環境和生活環境為主，工作重點應放在改善農村生產生活條件、提高農村教育水平和衛生保障水平、加快建立農村社會保障體制和推進農村城鎮化建設上來，努力增強群眾滿意度和幸福感。二是要規范鄉鎮工作職能。探索建立鄉鎮領導干部任期目標制，科學合理制定任期規劃和年度工作目標，力爭使機關管理更規范、干部精神更振奮、鄉村發展更和諧、黨群干群關系更融洽。三是賦予鄉鎮必要的行政管理權。建議將垂直管理部門的部分權限下放鄉鎮黨委、政府，縣直部門只對業務、年度工作進行考核，個人年度考核、工作經費使用監督、日常工作考評由鄉鎮執行，站所負責人的任免和調動應征求鄉鎮黨委、政府意見。四是開展部門聯合執法。針對當前社會管理方面的矛盾和問題，縣級執法職能部門與鄉鎮抽組人員，專門成立農村聯合執法大隊，形成縣鄉一體的聯合執法網絡體系，降低執法成本，提高執法效率。五是加快政府管理創新。不斷探索鄉鎮政權建設管理的新方法、新渠道，充分利用信息化動態管理機制，加強對經濟和社會事務的管理，提高服務水平。
2.在妥善化解債務中建立增收減負長效機制。各級應高度重視鄉鎮債務化解工作，為推動鄉鎮實現全面小康社會目標“松綁減壓”。一是管好源頭，杜絕新債。重點建立事權與財權相對應的行政管理體制。科學界定縣鄉的財權和事權，明確規定由縣直部門承擔的職責，不得轉交給鄉鎮政府，杜絕墊稅、抵稅和買稅等現象。縣直部門與鄉鎮配合的工作，要明確權利義務關系，賦予相應的辦事權限，提供必要的財力保障。同時，進一步加強鄉鎮財務管理，禁止建設拍腦袋工程和政績工程，嚴格控制接待費用，杜絕支出漏洞，不得無原則性增加新債。二是全面清理，加強審計。要按照債權債務發生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立臺帳，劃清正常債務和不良債務，核銷虛假債務。特別要嚴格實行鄉鎮主要負責人任內、任中、離任審計制度，切實加強日常監管。三要嚴格政策，分類處理。即采取豁免一部分、依法處置一部分、籌資償還一部分、政府掛帳一部分，國家消化一部分等處理辦法，化解鄉鎮債務危機。積極爭取上級支持，提高鄉級財力補貼比例，加大轉移支付力度，確保鄉鎮財務正常運轉。
3.在創優工作環境中建設高效優質干部隊伍。從政治上激勵人、從工作上留住人、生活上關心人的角度出發，建設一支能吃苦、敢打拼、講奉獻的鄉鎮一流高素質干部隊伍。大力推進鄉鎮機構改革和干部人事制度改革，加大鄉鎮干部的交流力度，定期對鄉鎮一般干部進行跨鄉鎮或部門交流。以“田間地頭練本領、基層一線出干部”為導向，注重從基層一線選拔任用干部。建議改革鄉鎮稅收征收體制，實行一些優惠傾斜政策，適當降低稅收包干基數，給鄉鎮預留一定的可用財力，進一步改善干部辦公生活條件。建立領導干部談心制度和人文關懷制度，對生活有困難的鄉鎮干部，要從物質、精神和工作崗位上進行實際幫扶。進一步健全各項規章制度，狠抓鄉鎮干部外出學習教育培訓，著力提高干部的宗旨意識，堅定理想信念，歷練過硬作風，經常組織開展優秀鄉鎮黨委（政府）、優秀鄉鎮領導、優秀鄉鎮干部等評選活動，充分利用新聞媒體，大力宣傳先進人物和事跡，營造全社會尊重鄉鎮干部、支持鄉鎮工作的良好氛圍。
4.在改進考核方式中認真履行服務群眾職能。建立健全與鄉鎮職能相適應的考核指標體系，盡量壓縮或取消一些不必要的達標升級、檢查評比活動，對鄉鎮工作的檢查考核要簡化程序，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，考核工作不能單純強調投入力度和形象進度，更多注重測評群眾滿意度。縣級各部門制定出臺政策要注重配套銜接，增強可操作性，在下達各項指標任務時要充分考慮鄉鎮的承受能力，不能急功近利，把所有矛盾都推到基層，應為鄉鎮完成工作任務提供力所能及的服務。嚴格落實中央“八項規定”，壓縮文山會海，減少鄉鎮迎來送往和不必要的應酬活動，讓鄉鎮領導集中精力抓經濟、搞服務、促發展，切實糾正鄉鎮角色的“越位”、“錯位”、“缺位”現象，逐步改變“上面千條線、下面一根針，針針急穿線，唯恐眼太小”的局面，真正讓鄉鎮該管的事管細、管實、管到位，不該管的事放開、支持、不干預，從而措辦一批為民實事，提高群眾生活幸福指數，維護社會和諧穩定，大力加快全縣農村全面小康建設進程。
（作者單位：中共華亭縣委）
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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