農地發展權是土地發展權的一部分。針對目前土地發展權研究過于側重農用地轉變為建設用地的情況，結合土地利用、流轉的實際，本文提出了“農地再利用發展權”的概念。
農地再利用發展權的特點
農地再利用，是指在保持農地屬性不變的前提下，調整農作物種類改變農業生產方式，造成農地利用類型改變的行為，在土地規劃行業通常稱為“農用地結構調整”或者“農業結構調整”。筆者認為農地再利用發展權可定義為“在保持農地屬性不變的情況下，通過土地用途調整獲得發展的權利”。粗略地看它具有以下幾個特點：
第一，農地再利用發展權將土地發展權研究由原來側重于征地及其補償方面拓展到農用地利用和農地流轉領域。
第二，農地再利用是土地發展權的重要組成部分，體現了農地在保持自身農業利用屬性的基礎上，仍可以通過具體生產方式的改變，包括種植/養殖形式的改變，增加經濟收益。
第三，農地再利用發展權中的權力義務關系更為復雜化。農地征轉過程中的土地發展權問題，核心是政府與農民以及農民集體之間權利義務關系的調整。農地再利用發展權問題既有農民和農民集體與政府間權利義務關系（如基本農田保護中的農地再利用發展權問題），又有農民與企業間的權利義務關系（如企業承包農地問題），還有農民與農村集體經濟組織的權利義務關系（如合作社集中經營問題）。
現行農地再利用發展權補償制度存在的問題
在當前的土地用途管制制度下，農地的用途被嚴格的限制，特別是基本農田禁止種植經濟林木、禁止挖塘養魚，嚴重限制了農地再利用發展權。正在開展的永久基本農田劃定工作，使農地再利用發展權受限的期限，已經接近或者超過農村土地承包法實施以后相當一部分農村土地承包權剩余期限，換言之，對這些土地使用權人來說，在土地使用權剩余期限內，所承包土地只能用作耕地，不能轉為他用。即使不是基本農田的農地，按照土地利用總體規劃15年的規劃期限，用途受限的時間也較長。綜合以上因素，土地用途管制制度已經達到類似征收的效果，至少永久性基本農田部分已經達到類似的效果，所以，在法理上也應該給予補償。
現實中，已經執行的一些農業補貼制度可劃分為兩類：以農地為明確目標的補償和以特定農作物為目標的補償。
以土地為目標的補償制度。將補償對象明確為基本農田、耕地、茶園、果園等農地類型的補償制度，直接目的是保持或增加受補貼土地面積，繼而改善生產條件、改良品種、提高技術水平，從而提高產量，側重于對土地利用類型的補償。
1.基本農田保護補償費模式。盡管中央政府尚未建立系統的基本農田保護補償制度，但許多地方政府已經開始逐步摸索實行。如廣東省佛山市、東莞市、汕頭市，江蘇省蘇州市等。基本農田保護補償費資金通常來源于建設用地有償使用費、土地出讓金等，用途一般為承擔基本農田保護責任人直接補貼、基本農田整治、農業基礎設施建設等。2012年廣東省成為第一個建立基本農田保護經濟補償機制的省份。
2.耕地或基本農田保護基金模式。耕地保護基金模式以四川省成都市較為典型。資金籌措方式與基本農田保護補償費來源基本相同，比較有創新的部分是資金支出可用于：耕地流轉擔保資金和農業保險補貼，承擔耕地保護責任農戶的養老保險補貼，承擔未承包到戶耕地保護責任的村組集體經濟組織的現金補貼。
3.生態林補償模式。中央政府實行了生態林效益補償制度，建立了森林生態效益補償基金，對“重點公益林所有者或經營者為個人的，中央財政補償基金支付給個人”。
以特定農作物為目標的補償制度。將補償對象確定為糧食、蔬菜、茶葉等農產品的補償制度，直接目的是保持和提高產量，客觀上仍會起到保持或增加相應土地利用類型面積的效果，但其出發點在于農產品。這類補償包括種糧補貼、蔬菜補貼、良種補貼、農機具補貼等。
現有補償制度存在一些不足之處，主要體現在以下兩個方面。
其一，全國在優質耕地、基本農田、生態公益林、優質園地等農地再利用發展權補償方面，尚未建立統一的補償機制，特別是優質耕地、基本農田的發展權補償方面。
其二，現有補償制度的標準普遍偏低，與農地再利用發展權受限程度不相稱。如種糧補貼每年僅20元～40元/畝。部分經濟發達地區的補償標準相對較高的，如佛山市，2010年基本農田保護補償僅為每年500元/畝，難以適應發展權訴求。
農地再利用發展權補償制度的改革方向
隨著農業經營日益多樣化，農地流轉規模日益擴大、影響逐步加深，農地再利用發展權補償問題逐漸凸顯；而經濟社會發展、財政收入的增加，已經具備建立農地再利用發展權補償制度的能力。農地再利用發展權補償問題解決的時機已基本成熟。
農地再利用發展權補償制度，應該包括基本農田保護補償、耕地保護補償、生態林保護補償等方面。在初步探索的階段，可以優先考慮建立基本農田保護補償和生態林保護補償。
農地再利用發展權補償問題，涉及土地管理中的征地、用途管制等兩個核心問題。目前的土地用途管制制度，尤其基本農田保護制度，嚴重地限制了農地再利用發展權，雖然部分省份和城市，根據各自實際情況，已經在實施補償目標為農地和特定農作物兩種形式的補貼制度，初步形成了農地再利用發展權受限補償的機制。但也存在現有補償標準偏低、補償機制不完善等弊端，建議盡快建立科學合理的以基本農田保護補償、生態林補償為中心的農地再利用發展權補償制度。
（作者分別供職于昆明冶金高等專科學校測繪學院、云南省地礦測繪院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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