開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，事關農村長遠發展和廣大農民切身利益。按照中央和江蘇省統一部署，南京市從2014年起，制定了 “一年擴大試點、兩年全面啟動，三年基本完成”行動計劃。至去年底，全市累計啟動48個鎮街、532個村、48萬戶農戶、212萬畝承包地的確權登記工作。以應確權村為單位，測繪制圖推進率和公示審核完成率分別達88%和52 %，各區都頒發了第一批新的農村土地承包經營權證。農村承包地“確實權、頒鐵證”，政府又給每畝承包地發放了300元耕地保護補貼，農民對此十分歡迎。但農村承包地確權涉及面廣，政策性、專業性強，既要解決問題，又要防止引發矛盾，開展難度較大。在實際工作中，南京市農委始終注意妥善處理好以下三個關系，確保了該項工作穩妥有序推進，未發生任何因土地確權導致的群體性上訪事件。
妥善處理好政府推動、村民協商和市場服務在土地確權中的合力作用關系
各級政府要分級負責，層層發動，依法依規依政策組織推進農村土地確權。《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規、政策規定、規范標準，是開展承包地確權的準繩。但也有一些疑難問題，法律政策沒有明確規定，或相互“打架”，或時效不符。比如，《農村土地承包法》規定，承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，但有部分村組在2003年承包法實施前已調整過土地，極少數村在承包法實施之后也調整過土地;二輪延包不規范，面積不準，四至不清，合同未簽，證書不全，導致許多人地矛盾。面對此類問題，如果各執一詞，往往一籌莫展。在實際工作中，南京市農委一方面堅持把握法律政策精神，一方面立足“一村一策”、“一事一議”，發揮農民主體作用，注重采用當事人協商、村民民主協商、各級會商等農民能夠接受的辦法。本著保持承包關系穩定和尊重農民意愿原則，主要以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬;對涉及婦女或無地農民土地承包權益保護的疑難問題，充分利用村組資源，包括調地、分紅、分利等多種手段妥善解決。
這次農村土地承包經營權確權登記頒證，普遍采用了政府購買現代先進科技服務的方式，公開招標專業測繪公司開展土地測繪，聘請專業軟件公司制作信息運用信息平臺，聘請專業公司做好檔案的整理錄入，聘請有資質公司開展確權工程監理。很多環節的業務工作都交給了市場，通過服務外包實現，提高了工作效率和科學性。但是服務外包再多再全面，也不能替代地方各級責任、不能替代農民群眾的主動參與和積極配合，否則就會出問題。比如，由于全國集中開展農村承包地確權，測繪市場需求巨大，一些專業測繪公司承接的業務量遠遠超出自身產能，他們為了按期完成任務，就會搞二包三包轉移業務，往往影響測繪質量。解決的辦法是不能一包了之，必須保持政府、市場和群眾的有機結合和緊密配合，堅持速度服從質量，全程質量控制，各級指導、監管、服務要到位，主要成果必須經審核公示，農民群眾簽字認可。
妥善處理好農戶、集體和國家三者之間在土地確權中的利益分配關系
在土地確權工作中，必須認識到農戶利益、集體利益、國家利益有總體一致和具體不一致的關系，既不能只顧農戶利益訴求，而不顧集體、國家現實條件和農村公共利益，也不能只強調發展集體經濟、發展城市建設、園區建設和土地財政而忽視了農戶的合法土地權益保護，最好的辦法是在法律政策框架內尋求三者之間的平衡。比如村組道路、溝渠、河堤、水庫等公益事業占用了部分農戶的承包地，這部分地如何確權?1997年中央明令禁止推行"兩田制"后，部分實行“兩田制”的村沒有及時把承包地還給農民，這部分地是否確權給農民、如何確權給農民?實施“萬頃良田”綜合整治項目后，增加的有效耕地面積，是否確權給農民?等等。南京市農委針對村組公益事業占用農戶承包地確權主要分三種情況，當時已有過補償的原則不確;當時沒有補償，但已從承包臺賬上下冊，如果村組有機動地則用機動地調補并確權，沒有機動地但有資金可用資金適當補償并不確權;如果村組既無機動地也無資金，則必須在土地調查記事里給予說明備注。針對“兩田制”歷史遺留問題，原則上全部確權，從多數已對外流轉的實際出發，采用動賬不動地、按過去分紅比例倒算田畝的方式將土地確權到農戶。針對“萬頃良田”土地綜合整治中增加的有效耕地面積，大部分按同比例增減確權給農戶，少部分按照農民意愿，或留作溝渠路備用，或用于補貼農民小區物業費等開支。
基層總有一些人擔心，本來征占用農民的土地已很難，再給承包地確權不是作繭自縛嘛!這種擔心有點道理也沒道理。中央下決心推進農村承包地確權的目的之一，就是為了強化承包經營權的物權保護。確權登記后，一些地方政府征占用農民承包地的自由裁量權縮小了，可以促進政府規范征占用地、減少征占用地，也可以促進農村土地流轉，減少產權交易成本，更好更高效地配置土地資源，更好更合理地分配農民、集體和國家在土地增值中的收益。比如“綠色南京”建設占用不少承包地怎么確權?一些開發區采用“以地換保”方式占用農民承包地要不要確權?已有合法城市建設規劃即將征占用的承包地要不要確權?“以區帶鎮(街)”的開發區范圍內的承包地要不要確權?對于這些復雜情況，南京市農委堅持“應確盡確”和“確權確地”的原則處理。對政府租用的農民承包地包括綠化造林用地、道路建設用地等、對開發區和城鎮附近暫未列入規劃的全部確權，對已改變用途的，對已列入合法建設規劃或已實施“以地換保”的農民承包地不予確權但可以確利，對少數即將列入建設規劃或難以確權的村組、鎮街，要求按政策規定履行暫緩確權的申請報批手續，這樣最大限度地還地于民、還利于民。
妥善處理好歷史選擇、現實訴求和未來發展三個方面在土地確權中的統籌協調關系
農村土地確權中占矛盾糾紛相當比例的是，許多農民2003年前放棄土地，隨意處置土地，現在想要回承包地;少數農戶甚至外來人口在二輪承包時獲得大大超出本村組農民平均數的承包地，現在要求全部確權給自己，而本村組農民不同意。處理這些問題，必須尊重歷史，正視現實。改革開放以來，農民承包經營土地的政策和內外環境變化很大：政府對農民承包地由“取”轉“予”，從“交足國家的、留足集體的、剩下是自己的”到稅費全部取消，補貼越來越多;農民承包地由“負資產”變“正資產”，以前有地是負擔，種田可能虧本，現在有地是財富，土地分紅和租金越來越高;農民與土地從“命根子”依附關系到特殊的農村 “福利”關系。南京市農委在確權中處理這種“趨利避害”式的矛盾時，應充分理解農民所思所想，既要尊重歷史，不要讓當時愿意承擔農業稅費的農民吃虧，也要面對現實，考慮到長久的公平公正。對符合條件的無地農民應盡可能幫助解決，對非規范流轉土地的促進流出方與流入方協商解決土地歸屬問題，對目前承包地明顯高于本村組農民的農戶，要尊重民意，區別情況處理，可以維持原狀確權，也可以只確“平均數”的承包權，但保留承包期內現有承包地的經營權。
建立承包地登記制度，根本目的是強化土地承包經營權物權保護，為未來開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據，為激發農村土地要素活力打下基礎，為發展現代農業打開空間。因此南京市農委在工作中注意邊確權、邊賦能，充分發揮土地確權登記的應有效用。積極探索土地“三權分置”的有效實現形式，引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，全市累計流轉面積達210萬畝，占耕地面積比重達60%。積極開展農村土地經營權抵押擔保試點，首筆成功貸款300萬元。加強耕地地力保護，按每畝承包地每年補貼300元標準，農民人均增收330元，為2015年全市農民收入增幅位居全省首位做出了直接貢獻。市、區兩級通過協商、調解、仲裁等方式妥善處理各類承包地矛盾糾紛837起，保持了農村社會和諧穩定。
(作者單位：江蘇省南京市農業委員會)
中國鄉村發現網轉自：農村經營管理
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