與自然共處 讓生態(tài)更美
政府資助與群眾自籌共建
德國是世界上開展土地整理比較早和比較好的國家，而位于德國南部的巴伐利亞州更是土地整理的先進典型地區(qū)，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化為目標，在土地整理促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面成效顯著。我國土地整治最初源自的“土地整理”概念，發(fā)展至今包括土地整理、復墾、開發(fā)，而在德國無論從立法還是實踐層面，至今一直在沿用“土地整理”概念。
在德國，參加土地整理的機構主要有州、地區(qū)土地整理機構，參加者聯(lián)合會，還有土地整理總聯(lián)合會和土地整理協(xié)會。德國聯(lián)邦基本法中規(guī)定，土地整理是各州的事務，由各州自行負責，而德國聯(lián)邦只是在糧食農(nóng)林部農(nóng)業(yè)司設立一個處負責經(jīng)費管理。當前德國土地整理已逐步形成法律保障、政策扶持、規(guī)劃引領、自主申請、多方參與、職責明晰的穩(wěn)定格局。
德國土地整理項目實施一般有三種模式，分別為群眾自發(fā)式、整村推進式以及政府主導式。群眾自發(fā)式土地整理規(guī)模較小，申請者為土地所有者，通常體現(xiàn)為地塊的置換、權屬調整。整村推進式的申請者為村鎮(zhèn)代表，社會團體、機構等，主要內容包括田塊歸并、整理，村莊改造，村鎮(zhèn)基礎設施配套，重點發(fā)展方向轉變等。政府主導式的申請者為德國聯(lián)邦政府或州政府，內容主要以大型基礎設施建設、國家重點推進、新能源建設、產(chǎn)業(yè)調整等項目。通常涉及多個村鎮(zhèn)，屬區(qū)域發(fā)展項目，由州政府或聯(lián)邦政府提出項目設計方案，遞交州能源、基礎設施和土地發(fā)展部與州農(nóng)業(yè)、環(huán)境和消費者保護部審核。對確認為涉及公眾利益的項目，在得到財政預算支持后，可由政府牽頭強制推進。
德國土地整理項目投資分為兩個部分，一是公共設施的修建工程，一般由國家資助75%~80% （其中聯(lián)邦投資占60%，州投資占40%）；二是土地整理參加者自籌20%~25%。根據(jù)歐盟土地整理指導手冊以及德國各級政府配套出臺的相關指導條例，政府具體資助比例根據(jù)項目建設內容來確定，具有明確的導向。如在新頒布的《歐盟土地整理指導手冊（2014-2020年）》提出，在2014~2020年歐盟將重點針對六方面的項目措施給予資金支持：振興農(nóng)村地區(qū)、保護農(nóng)村傳統(tǒng)，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟多樣化；縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距，減少農(nóng)村地區(qū)貧困現(xiàn)象；支持年輕農(nóng)民；加強農(nóng)民在農(nóng)業(yè)食品供應鏈中的作用；促進綠色增長，應對氣候變化；科研與創(chuàng)新。
在落實到單個土地整理項目時，根據(jù)項目建設的內容不同，所獲得的政府資助比例也不同。如道路建設、水域整治、地產(chǎn)測量和估價等為集體服務的措施，國家資助總費用的70%~90%；對土壤改良等措施，國家資助總費用的70%；而對生態(tài)環(huán)境保護和景觀保護措施，費用則完全由國家承擔。這樣的政策規(guī)定有利于促使土地整理參加者對生態(tài)環(huán)境保護和景觀保護給予足夠的重視，有助于土地整理總體目標的實現(xiàn)。
生態(tài)占補平衡已成亮點
對生態(tài)景觀建設的重視和尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿德國土地整理的全過程。在土地整理項目規(guī)劃設計階段，明確要求自然環(huán)境保護主管機關、水利部門、農(nóng)業(yè)部門必須參與土地整理項目前期評價，開展生態(tài)景觀規(guī)劃。生態(tài)景觀規(guī)劃作為輔助空間規(guī)劃實施、推進可持續(xù)發(fā)展的重要手段，已形成以相關法律為依據(jù)，以相關理論和實用技術為支撐，具有鮮明人本主義特色的綜合體系。《聯(lián)邦自然保護法》對自然及環(huán)境保護的對象、目的、內容、行政職權及措施等進行了全面的框架性規(guī)定。同時規(guī)定，F(xiàn)規(guī)劃（地方政府編制的土地利用規(guī)劃）與景觀規(guī)劃、B規(guī)劃（地方議會立法通過的建造規(guī)劃）與綠地結構規(guī)劃的制定必須相互銜接，且必須有景觀規(guī)劃專家的參與。正是這種規(guī)劃制度，使得德國每個層次的空間規(guī)劃都以景觀規(guī)劃為基礎，來指導空間的發(fā)展與行動。
生態(tài)占補平衡措施充分體現(xiàn)了德國對生態(tài)景觀保護和建設的重視。對于土地整理項目區(qū)內自然景觀的補償和平衡，分為“規(guī)避”、“平衡”和“補償”3種措施。對于土地整理項目區(qū)內的自然景觀，首先要做到規(guī)避，盡量不去破壞和改變，一些特別的自然保護區(qū)嚴禁開發(fā)占用。其次，如果實在無法繞開自然景觀，那么必須做到生態(tài)占補平衡，即占用了森林、綠地、耕地、河道等造成的生態(tài)損耗，需要進行生態(tài)補償，最終實現(xiàn)與原來同樣的生態(tài)效應，保持生態(tài)功能的持續(xù)和穩(wěn)定。生態(tài)補償主要體現(xiàn)為兩個方面的涵義，一是針對生態(tài)損耗本身的補償；二是針對土地整理過程中因維護和保持良好生態(tài)性用地而為此付出代價的行為主體進行相應的補償。
生態(tài)補償測算有明確的依據(jù)和標準。生態(tài)補償測算方法比較復雜，硬化1公頃的路面，可能需要補充幾倍的生態(tài)景觀才能達到生態(tài)占補平衡的要求。如瀝青路面比砂石路面對土地的滲水功能影響更大且難以恢復，所以前者需要補充的生態(tài)用地要更多；形成森林比草場的時間要長，那么占用森林需要進行的生態(tài)補償就會多于占用草地。從成本核算角度考慮，項目設計也會盡量選擇生態(tài)補償小的方案，這就意味著對生態(tài)的破壞被降到最低。在土地整理過程中，盡可能保留農(nóng)村的生態(tài)綠地、綠籬等作為動植物的生活空間和棲息地。根據(jù)項目區(qū)內生物多樣性特點，需按不同動物的生活習性和活動區(qū)域，因地制宜地規(guī)劃布置生態(tài)池、生態(tài)廊道、生物棲息地等生態(tài)景觀工程。結合生態(tài)溝渠、生態(tài)道路等工程以及項目區(qū)內原有的自然景觀，構建生物逃生網(wǎng)絡系統(tǒng)，為動物提供無障礙式的逃生通道，拓展生物生存空間，保護項目區(qū)生物多樣性。
行業(yè)協(xié)會規(guī)范從業(yè)人員
德國土地整理行業(yè)管理主要依托土地整理行業(yè)協(xié)會。土地整理行業(yè)協(xié)會是法人單位，非政府組織但受政府監(jiān)管，經(jīng)費來源主要是會員繳納會費。德國注冊執(zhí)業(yè)制度與行業(yè)自律緊密相連，不同行業(yè)協(xié)會的注冊僅僅是協(xié)會工作的一個環(huán)節(jié)，行業(yè)協(xié)會更注重對會員執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理、行業(yè)信譽和行業(yè)利益的維護。在德國，專業(yè)技術人員的資格由相關的學會或協(xié)會管理，大學畢業(yè)后即可申請相關的學會或協(xié)會，從事相關工作。德國土地整理從業(yè)人員主要由不同等級和專業(yè)的建筑師、規(guī)劃師、工程師組成，需要符合土地整理相關專業(yè)要求，且具備在相關領域有一定工作經(jīng)歷等條件。行業(yè)協(xié)會把符合條件的建筑師、規(guī)劃師、工程師有關情況登記入冊。
從事土地整理相關工作的會員，必須掌握德國所有的土地整理相關法律法規(guī)，并熟悉相關的程序。注冊人員在工作中出現(xiàn)徇私舞弊、濫用職權、收受賄賂，在工作中有嚴重失誤，將被終身取消執(zhí)業(yè)資格。個人執(zhí)業(yè)注冊主要是行業(yè)的一種自律管理手段，同時通過自身被認可為其注冊人員向社會提供一種資信。
各種協(xié)會在政府與會員單位之間起著重要的橋梁作用，協(xié)會主要向政府反映會員單位的意見和建議，給會員單位爭取寬松的政策環(huán)境，為會員單位提供多方面的咨詢服務，有的受政府委托對會員單位進行培訓。
大學對土地整理實踐的深度介入、土地整理官方機構與大學的深度合作，是德國土地整理基礎研究和學科建設不斷發(fā)展完善的基本動力。在德國有一個聯(lián)邦德國土地整理工作協(xié)會，它是由土地整理技術協(xié)會和土地整理司法委員會于1977年合并成立的，對外代表聯(lián)邦德國土地整理機構進行有關業(yè)務合作與聯(lián)系。該協(xié)會不僅搜集基本資料和基礎數(shù)據(jù)，向州土地整理管理機構提供領導、政策方面的咨詢；掌握土地整理技術發(fā)展，進行方針政策解釋；還組織進行州與州之間的信息交流，同時與相關大學進行科研合作。
此外，在德國農(nóng)業(yè)部、土地整理與農(nóng)村發(fā)展局工作的公務人員每年需在各大學土地資源管理相關專業(yè)進行義務授課，授課時間納入年底考核。德國聯(lián)邦政府在不斷完善本國土地整理學科建設的同時，在一些重點大學開設了土地整理國際交流課程，面向世界各國招生，優(yōu)先招收發(fā)展中國家的學生，圍繞德國土地整理的發(fā)展、做法、理念等進行授課。此外，鼓勵本國基金會、資深專家積極參與土地整理國際交流與合作。
立法先行傳遞法治理念
德國在土地整理方面有著較為完備的法律保障體系。從結構上看，主要包括歐洲法律、國際慣例和準則、德國聯(lián)邦法律（國家層面）、東德地區(qū)法律法規(guī)、城鎮(zhèn)層面法律法規(guī)等5個層級。在歐洲法律、國際管理和準則層面主要是由歐盟結合各國推進土地整理、鄉(xiāng)村發(fā)展實際情況，定期發(fā)布《歐盟農(nóng)村發(fā)展指導手冊》；在德國聯(lián)邦國家層面，憲法作為根本大法，在其中對各方基本權利義務進行了規(guī)定，并提出土地整理立法要在堅持普治原則的基礎上，統(tǒng)籌考慮環(huán)保領域、經(jīng)濟領域、社會領域這三大領域的發(fā)展，保持各領域平衡發(fā)展。
在此基礎上，由德國聯(lián)邦政府頒布《空間規(guī)劃法》、《土地整理法》，分別對土地整理有關內容進行規(guī)劃和限制。從空間規(guī)劃方面來看，由于空間規(guī)劃涉及內容較多，且由于各聯(lián)邦州實際情況不同，在實際推進過程中也有不同的側重。因此，德國空間規(guī)劃體系主要包括了聯(lián)邦層面的《空間規(guī)劃法》、聯(lián)邦州層面的《聯(lián)邦州規(guī)劃法》，以及城鎮(zhèn)層面的《建筑法》、《土地利用總體規(guī)劃》、《控制性建設詳細規(guī)劃》。而在土地整理層面，則主要是由《土地整理法》和《德國東部地區(qū)農(nóng)業(yè)調整法案》構成。《土地整理法》中明確規(guī)定了土地整理的目的、任務和方法，組織機構及其職能，參加者的權利與義務，土地整理費用，土地估價、權屬調整及成果驗收等內容，建立起了完善的土地整理制度。考慮到歷史遺留因素，為了能讓東西德居民更好地融合以及有效促進德國東部地區(qū)的發(fā)展，德聯(lián)邦政府針對東部地區(qū)的特色，有針對性地制定了《德國東部地區(qū)農(nóng)業(yè)調整法案》。
德國《土地整理法》自頒布實施以來，為了適應新的變化，已先后經(jīng)歷三次修訂，不斷對土地整理的目標、任務進行細化、完善，從最初單純促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障國民糧食安全成功轉型為促進農(nóng)村區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展的重要措施。另外，為了維護群眾權益，及時調解土地整理中發(fā)生的各種爭議，德國《土地整理法》規(guī)定，各州應在最高行政法院設立土地整理判決委員會，負責判決行政決定和土地整理程序異議裁決爭議。各州土地整理與農(nóng)村發(fā)展局中也設有獨立的爭議仲裁機構，負責協(xié)調解決土地整理過程中出現(xiàn)的爭議。
公共參與離不開信息化
德國的土地信息化工作在世界上處于領先地位，信息的采集與更新能力強，從業(yè)者能夠充分運用先進的電子測速儀和3S技術，將土地整理過程中各類信息數(shù)字化，便于信息采集和處理。土地整理方案編制一般是由專業(yè)公司來完成，土地整理專項規(guī)劃的景觀規(guī)劃圖、整理方案圖和各類專題分析圖比較全面、規(guī)范，電子制圖的專業(yè)化水平高。特別是在野外調查工作中，基于全球定位技術和移動終端技術的野外信息采集裝備得到普遍應用，大大提高了野外基礎調查效率和制圖效果。
土地整理業(yè)務信息化建設程度高，實現(xiàn)了信息化辦公。政府部門建立了土地整理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了土地整理信息的專線網(wǎng)絡傳輸，將文本報告、數(shù)據(jù)表格、圖形圖像等相關信息傳遞到各個部門，便于資源共享和自動化辦公，簡化了土地整理工作的程序，提高了各個部門的工作效率，使土地整理工作高效運轉。
德國在土地整理過程中特別注重引入公眾參與，公眾對土地整理實施過程的積極參與擁有悠久的歷史。從制度層面看，德國的土地整理公眾參與有較為完善的法律制度保障。在德國各級各類土地整理相關法律法規(guī)中對公眾參與土地整理的程序、內容、方法、資金分配方式、組織機構設置等內容進行了詳細的規(guī)定。
從參與主體看，德國的土地整理涉及參與主體多、范圍廣。《土地整理法》規(guī)定，農(nóng)民個人、行業(yè)協(xié)會、管理部門都可以申請對自有土地開展土地整理。土地整理的執(zhí)行單位是參加者聯(lián)合會，由土地整理區(qū)域內的全部地產(chǎn)所有者和土地整理期間的全部合法建屋權人共同組成。此外，農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等其他政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和環(huán)境保護協(xié)會、農(nóng)業(yè)協(xié)會、農(nóng)村發(fā)展協(xié)會等各種公共利益的代表機構也有權利和義務參與土地整理。從工作流程看，德國土地整理中的公眾參與貫穿土地整理項目建設全過程。
德國土地整理的公眾參與能力強與土地信息化程度高分不開。德國充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，實現(xiàn)了土地基礎信息的專業(yè)化服務、科研服務與公眾服務。在巴伐利亞州，土地整理工作所需要的遙感影像、地形地貌、土地利用現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)利用、植被生態(tài)、區(qū)域性空間規(guī)劃等信息，均在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)共享，以有償或無償?shù)姆绞教峁┙o政府、機構和公眾查詢使用。特別是德國的地籍調查工作較早，包括二戰(zhàn)之前的地籍資料都保存完好，隨著測量技術與信息技術的發(fā)展，已經(jīng)建立了比較完備的地籍管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了地籍信息的城鄉(xiāng)全覆蓋。
公眾可以在網(wǎng)上查閱所關心的權籍信息、土地基礎信息、土地整理方案、土地整理工作進展等，可以通過網(wǎng)站、現(xiàn)場會議、咨詢電話等多種途徑公開表達想法與意見，共同參與土地整理規(guī)劃與實施行動，提高了參與程度和效果。
啟示：
生態(tài)景觀和文化傳承一個都不能少
德國土地整理與農(nóng)村發(fā)展的很多理念都值得深入思考，尤其有四大理念給我們留下深刻印象。
生態(tài)優(yōu)先理念。徜徉在巴伐利亞的鄉(xiāng)間小道，我們無不驚嘆于那優(yōu)美閑適的田園風光，醉心于那藍天白云、青山綠水。在德國考察學習期間，德國專家說的頻率最高的一個詞是生態(tài)景觀，講得最多的內容是生態(tài)景觀規(guī)劃。特別是法律上關于生態(tài)占補平衡措施的近乎苛刻的規(guī)定，更是將德國生態(tài)優(yōu)先的理念體現(xiàn)得淋漓盡致。德國還要求設立“生態(tài)賬戶”，針對由建筑主體規(guī)劃引起的對自然和景觀的侵犯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須采取彌補或替代措施，在空間和時間上都可在對自然和景觀的侵犯行為之外單獨實施，為此需要的土地可在所謂的生態(tài)賬戶中預留。
城鄉(xiāng)等值理念。世界各地每年到巴伐利亞州旅游的人數(shù)達3000多萬人，并且還在穩(wěn)步增長，這在很大程度上得益于“城鄉(xiāng)等值化”的實踐探索。二戰(zhàn)以后，德國乃至整個歐洲農(nóng)村問題曾異常突出，大量鄉(xiāng)村人口離開故土涌向城市，結果又導致城市不堪重負。在此情形下，巴伐利亞州開始了實施“城鄉(xiāng)等值化”的實踐探索，主要通過土地整理、村莊革新等措施，促進鄉(xiāng)村與城市的均衡發(fā)展。巴伐利亞的“城鄉(xiāng)等值化”試驗在德國和歐洲引起極大關注，20世紀90年代，歐盟將巴伐利亞經(jīng)驗列入其共同農(nóng)村政策范疇，成為歐盟農(nóng)村發(fā)展的方向。
公眾參與理念。在德國，廣大民眾積極參與各項事務來維護自身或他人的基本權益。在參與過程中，公眾有權提出自身的具體權益要求并通過與自身條件相符的努力據(jù)理力爭。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社定期讓公眾參與本地區(qū)發(fā)展的施政過程，例如在各地制定21世紀發(fā)展計劃時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社區(qū)為公眾參與該計劃的制定過程創(chuàng)造必要的條件。就土地整理與村莊革新項目而言，德國通過法律規(guī)定了公眾參與的內容、程序、方式等有關事項，使公眾參與得到法律制度保障。
文化傳承理念。在德國，無論是城市還是村莊的街道上，隨處可見那一棟棟歷經(jīng)百年風雨仍靜靜佇立的老房屋。無論是村莊改造還是舊城改造項目，德國都會把民俗文化和歷史文化保護放在首要位置，并且在經(jīng)費資助等方面有明確的支持政策。鄉(xiāng)村文化涵蓋多個層面，包括居民為了打造其生活空間環(huán)境而采取的所有措施，也包括居住文化、飲食文化、工作文化以及口頭文化、音樂、歌劇等。德國人普遍認為，作為城市文化的有效補充，鄉(xiāng)村文化應該得到保持和發(fā)揚，這也是鄉(xiāng)村改造的目標之一。具有人類特點的文化景觀也在保護之列。當前，我國的自然村落每天以80～100個的速度消亡，舊城鎮(zhèn)改造也走上快車道，在城鎮(zhèn)改造和村莊整治過程中必須采取有效措施，切實加強對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護和文化傳承。
作者單位：國土資源部土地整治中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國土地政策與法律研究中心
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