隨著我國現代化進程的推進，城鎮化在經濟社會發展中的作用越加重要，在黨和國家工作全局中的地位也越加突出。繼2012年黨的十八大報告將城鎮化與新型工業化、信息化、農業現代化并列為我國現代化建設的“新四化”之一、2013年歷史上首次召開中央城鎮化工作會議、2014年頒布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》后，2015年12月時隔37年再次召開中央城市工作會議，2016年2月中共中央、國務院又提出《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》。在新的歷史時期，面對新的發展形勢，“十三五”時期推進中國特色的新型城鎮化將在我國經濟社會發展中擔當更加重要的角色。
中國城鎮化已進入新的發展時期
我國已進入城鎮化的中后期發展階段。“十二五”時期，我國城鎮人口占總人口的比重超過50%，總體上開始進入現代城市型社會的發展時期。2015年，全國常住城鎮人口為7.71億人，城鎮化率達到56.10%。與2010年年底相比，人口城鎮化率提高了6.15個百分點，年均提高1.23個百分點。全國人口城鎮化的速度在“十二五”時期開始放緩，城鎮化率的年均提高幅度比“十一五”期間低0.16個百分點。按照城鎮化發展的階段規律，盡管我國仍處于快速發展的中期階段，但人口城鎮化率超過50%進入中后期發展階段后將趨于減速。按照國家《十三五規劃綱要（草案）》，到2020年全國常住人口城鎮化率預計將達到60%，年均提高約0.8個百分點。從趨勢上分析，未來我國城鎮化的速度會逐步放緩，“十三五”時期人口城鎮化率的提高幅度將比“十二五”時期有所降低。當然，如果從戶籍人口城鎮化率來考慮，到2020年全國戶籍人口城鎮化率應達到45%，年均提高約1.3個百分點。“十三五”時期，隨著戶籍制度改革的深化，戶籍人口城鎮化率將加快提高。
中西部地區將成為全國城鎮人口增長的主要區域。由于經濟發展水平的差異，我國地區之間城鎮化水平存在明顯的差異。2014年，東、中、西部和東北地區的常住人口城鎮化率分別為63.64%、49.79%、47.37%和60.83%，仍表現為城鎮化水平東部地區高、中西部地區低的空間格局，但城鎮化的區域發展態勢正悄然發生變化。自“十五”后，東部地區城鎮化速度呈逐步放緩的態勢，中、西部地區仍處于不斷加速的過程中。東部地區城鎮化水平年均提高幅度，由“十五”期間的1.56個百分點，降低到“十一五”期間的1.34個百分點，“十二五”前四年（2011—2014年）則進一步下降到0.95個百分點，呈逐步下降的趨勢，并已低于全國平均水平。而中、西部地區則不斷提高，同期分別由1.36個、1.16個百分點，加速到1.41個、1.38個百分點，再提高到1.55個、1.48個百分點。自“十一五”以來，中、西部地區的城鎮化速度已超過東部地區；相應的，中西部地區人口城鎮化率與東部地區的差異在逐步縮小。2005年，東部地區城鎮化水平比中、西部地區分別高16.61個、18.63個百分點；到2014年，東部地區與中、西部地區城鎮化水平的差距縮小至13.85個、16.27個百分點。這種城鎮化地區差距變化的趨勢性扭轉，究其原因在于東中西部地區城鎮化發展階段的差異性變化：東部地區已進入城鎮化速度逐漸放緩的中后期階段，中、西部地區還處于城鎮化不斷加速的中前期階段。“十一五”期間，東、中、西部地區城鎮人口年均分別增加1097萬、539萬和510萬人，東部地區新增城鎮人口規模相當于中西部地區的總和。但在“十二五”時期，東部地區城鎮人口的增長規模有較大幅度的降低，年均新增城鎮人口規模已降至721萬人；而中、西部則分別增加至625萬和626萬人，兩者的總和已大幅高于東部地區。由此可見，中西部地區人口城鎮化的相對地位在不斷提升。考慮到地區城鎮化的發展態勢，中西部地區將成為中國人口城鎮化的主要區域，未來全國新增城鎮人口絕大部分將分布于此。按照國家有關新型城鎮化的規劃和工作安排，到2020年要“促進約1億人在中西部就近城鎮化”，相關國家政策的推動也將會增強地區城鎮化的這種趨勢。“十三五”時期，中、西部地區城鎮化水平仍將會保持較高的增長速度，年均提高幅度將在1個百分點以上，東部地區城鎮化速度將會降低至1個百分點以下，城鎮化東中西部的地區差距將會進一步縮小。
未來城鎮化的重點在于提升發展質量
推動城鎮化的轉型發展、提升城鎮化質量，是“十三五”時期中國城鎮化必須面對的首要問題。正如《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》所提出的，“隨著內外部環境和條件的深刻變化，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段”。這既是解決中國城鎮化問題的必然選擇，也是城鎮化發展的趨勢使然。
隨著城鎮化發展階段的變化，城鎮化質量提升的問題已越來越重要。梳理世界各國城鎮化發展的一般經驗發現，在城鎮化中前期，通常城鎮化更多的表現為數量規模擴張的外延式發展，此時也積累了大量的社會、經濟和資源環境問題；成功實現現代化的國家在城鎮化的中后期，都經歷了城鎮化由規模擴張到質量提升的轉折，城市發展更注重完善城市功能、提高居民生活品質、保護生態環境和推動產業升級；一些國家則因未能實現轉型發展而陷入“中等收入陷阱”，雖然城鎮化率很高，但社會矛盾重重、產業升級停滯、人民收入增長緩慢。中國城鎮化整體上已進入城鎮化中后期，推動城鎮化的轉型發展已勢在必行，城鎮化的重心亟待轉向質量內涵式的發展模式。
隨著各種城鎮化問題的不斷累積，加快城鎮化的轉型發展已十分緊迫。在社會融合方面，2億多農村轉移人口難以融入城市，城市社會的二元矛盾已經顯露。在城市建設方面，盡管中國城市沒有形成大面積的貧民窟，但有1億多人還生活在棚戶區。在資源環境方面，土地資源短缺、交通擁堵、環境污染嚴重等問題日益突出。在財政金融方面，過度依賴土地出讓和土地抵押的城市建設融資模式已經不能持續，所隱藏的地方債務風險已成為中國金融體系中最大的隱憂。在中國城鎮化快速發展的中前期所積累的大量問題和矛盾，在城鎮化的中后期正集中爆發。轉型發展是“十三五”時期中國城鎮化面臨的最大挑戰，提升城鎮化的發展質量是推進城鎮化健康發展的重中之重。
進一步推進城鎮化的轉型發展
走中國特色的新型城鎮化道路，是實現我國城鎮化健康發展的必由之路。推進中國特色的新型城鎮化，提高城鎮化的發展質量和水平，必須把握我國城鎮化的發展態勢，遵循城鎮化發展的基本規律，改變過去傳統粗放的城鎮化模式，進一步推進城鎮化的轉型發展。為此，需要注意以下幾個方面的問題。
更加注重發展理念的“以人為核心”。堅持“以人為核心”是中國特色新型城鎮化的核心理念。推進新型城鎮化，必須以“人的發展”為主線，避免過去那種把城鎮化等同于城鎮建設、土地開發的簡單邏輯，而要重視城鄉居民在城鎮化過程中的主體地位，切實做到以人為本，實實在在地解決城鄉居民關心的現實問題。一方面，要加快推進城鎮常住外來人口的市民化進程。據統計，我國目前城鎮人口中有2.5億的外來常住人口，他們還不能平等享有戶籍人口同等的社會權益和公共服務，需要進一步深化落實戶籍制度改革措施，加快完善相關配套政策。另一方面，要注重在城鎮化過程中提升城鄉居民的生活品質，加快推進基本公共服務均等化，完善社會保障制度，解決影響百姓生活的教育、醫療、住房、養老等問題。
更加注重發展目標的綜合性。傳統的城鎮化模式以經濟要素的空間配置為核心，注重城市的空間擴張和經濟增長，較少考慮社會、文化、生態、環境等要素。新型城鎮化需要考慮各類生產要素在特定空間集聚對區域發展的影響，從社會進步、經濟發展、資源利用、環境保護和城市建設方式等多角度選擇科學合理的城鎮化模式。推進新型城鎮化，必須兼顧經濟效益、社會效益、環境效益以及城鄉和區域的協調，綜合考慮人口、空間、經濟、社會、文化、生態、環境等各方面的發展要求，力求在城鎮化過程中實現“生產、生活、生態”空間的合理布局，實現區域經濟、社會和生態環境的全面協調發展。應當避免把城市規模等指標作為城市規劃發展的目標，而應強調農業轉移人口市民化、基本公共服務水平、城鎮環境質量等指標，真正體現以人為核心的城鎮化目標。
更加注重發展過程的協調性。城鎮化作為經濟社會發展的產物，不單純是人口轉移和城市建設的問題，而是涉及經濟社會發展中的各種關系。過去傳統的城鎮化模式偏重城市建設，過分關注城市經濟的增長，難以協調城鎮化過程中城鄉關系、經濟與社會發展的關系、城市發展與資源環境的關系、城鎮規模結構的關系等各種矛盾和問題，面臨著城鄉差距過大、區域發展失衡、資源短缺、環境污染、生態惡化、社會分層等一系列發展難題。推進新型城鎮化，要注意協調城鎮化發展中的各種關系，重視城鎮化與人口、空間、經濟、社會、資源、環境等方面的相互適應，統籌城鄉和區域發展，統籌經濟社會發展，統籌人與自然和諧發展。
更加注重城市發展的系統性。城市的發展過程包括規劃、建設、管理三大環節，新型城鎮化要求提高城市工作的系統性，特別是要改變重建設、輕管理的做法。過去我國的城市發展方式是粗放式的。城市規劃重在拉大城市的規模布局，且隨意性大，存在“換一屆領導、改一次規劃的現象”，缺乏精細化的城市設計。城市建設重在做大城市規模，重新區開發、輕老城改造，重“高、大、上”的標志項目、輕“接地氣”的社區服務設施。城市管理的能力和水平與城市發展的要求不匹配，近年來日益顯現的“城市病”在很大程度上是由于城市管理水平的低下。提高城市管理水平是轉變城市發展方式、提高城鎮化質量的必需。推進新型城鎮化，要更加重視城市管理和服務，不斷提高城市管理的能力和水平，加強城市管理的精細化；要創新城市治理方式，引導和鼓勵企業、社區、居民、社會組織等各類主體，通過各種方式共同參與到城市的規劃、建設和管理中，實現城市治理模式的轉變。
更加注重政策措施的配套性。體制機制創新是推進新型城鎮化的客觀要求。作為社會經濟發展的產物，城鎮化的發展狀況受政策和制度因素的深刻影響。體制機制和政策環境是影響城鎮化模式形成的重要因素。在不同的政策和制度安排下，城鎮化的道路和具體的發展狀況會有明顯不同。新型城鎮化的推進是一項復雜的系統工程，盡管我國在影響城鎮化健康發展的諸多領域進行了改革和創新，但在城鄉戶籍制度、土地管理制度、社會保障體制、財稅與行政管理體制等方面，仍需加大改革的深度，解決配套完善和相互銜接的問題。實現城鎮化的轉型發展，需要按照全面深化、綜合配套的改革要求，統籌安排與城鎮化發展密切相關的戶籍制度、土地管理、社會保障、公共服務、住房政策、社會管理等方面的制度改革，突出體制機制的創新與政策的相互配套，提出符合社會實際、切實可行的政策措施。
作者：中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
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