——基于日本的經驗
縱觀世界各國的農業發展，農地的適度集中和規模化經營是一國提高土地利用效率、促進農業發展、增加農民收入、實現農業現代化的客觀需要和必然選擇。這也是我國農業現代化和新農村建設中需要面臨的重大問題。關于農地的適度規模經營，目前國內還存在一些爭議。一種觀點認為，推行農業規模經營勢在必行，但要適時適度，因地制宜。另一種觀點則認為，中國現階段不具備擴大農地規模經營的條件，中國人多地少，不可能實現像歐美國家那樣的大規模經營。究竟什么是規模經營？為什么要推行規模經營？在我國現實國情下能否以及如何實現規模經營？對這些問題的研究與探索無疑具有重要的理論價值與現實意義。
一國的資源稟賦、經濟水平、社會條件、文化傳統等因素都對農業經營規模具有制約作用。中國與日本雖然農業發展水平不同，但在農村土地問題上卻有著相似的資源稟賦和經營規模，我國由于資源約束不可能像歐美國家那樣實現大規模經營，因此日本的經驗更加具有借鑒意義。
一、農地適度規模經營的內涵
規模經營與西方經濟學中的規模經濟概念有關，指的是人們在一定的環境和適合的社會經濟條件下，實現各生產要素(包括勞動、資本、土地等)的最優組合，以獲得最佳的經濟效益。其核心是經濟效益問題，其實質是生產要素的配置問題。而農地規模經營主要反映的是農地規模對農業經濟效益的影響。實踐表明，大面積土地集中連片經營，有利于在農業生產中采用大型農業機械設施，提高農業勞動生產率，增加農民收入，穩定農民的生產積極性；有利于農業科技的推廣和應用，提高農產品的科技含量，增強農業競爭力。我國從1978年開始的農村改革形成了以單個農戶為經營主體的普遍的超小規模經營狀況。小規模分散經營有其優勢，但是隨著經濟條件的變化，其弊端日漸暴露出來，比如阻礙科學技術的推廣和應用、造成農業固定資產重復購置和低效率使用、不利于農業基礎設施的建設及抵御自然災害能力的提高、不利于生產要素的優化配置和降低了農業勞動生產率。[1]目前我國農戶承包的耕地分散、經營規模太小，使得土地利用效率低下，農業生產成本高，農民從事農業的收入低遠遠低于從事非農產業的收入，農民生產積極性不高，農產品競爭力弱。為了提高土地利用效率、增加農民收入，擴大農地經營規模是目前迫切需要解決的課題。
關于我國的農地規模經營問題，目前國內還存在一些認識上的誤區。一是關于規模經營與土地流轉和土地所有權的關系。在農地集體所有、家庭小規模承包經營的情況下，農地經營規模的擴大必然要求農地的所有權或經營耕作權在農戶間轉移，即土地規模經營必然要求土地流轉。因此，部分學者提出，只有通過將集體產權轉換為私人產權，通過明晰產權來實現市場自由流轉和交換，從而實現土地集中和規模經營。但日本的實踐表明，試圖通過私有化來解決農地規模經營問題是不可能的。20世紀60年代，日本政府建立了有利于土地買賣和出租的土地信托制度以促進土地集中，但政策實施的效果并不明顯。到了70年代初，日本政府又把思路轉到通過土地使用權和經營權的流動提高農地的經營規模上，通過一系列的農地改革，到80年代中期日本農地的流轉率提高了13%。[2]由此可見，除了買賣土地，實現土地規模經營還有其他途徑。農地規模經營的實質不是土地所有制問題，而是經營形式的確立問題。二是把農地規模經營與歐美等國家的大規模經營等同起來，認為我國不可能實現規模經營。規模經營可以分為內部規模經營和外部規模經營，內部規模經營的規模大小取決于不同國家的資源稟賦、社會經濟條件等因素。比如，美國土地資源豐富，非農產業發達，幾乎在全國范圍內實現了農地的大規模經營；而日本由于受到資源稟賦的約束，農地經營規模雖然不能與美國相比，但相對我國而言無疑具有規模效益。此外，外部規模經營既可獲得規模經營的好處又不需要土地所有權和使用權的集中，是適合我國國情的經營模式。三是關于農地適度規模經營的度。農地經營規模的適度值是資源稟賦、社會條件、經濟因素和文化傳統等綜合作用的結果，它是個動態的概念，經營主體不同、經營對象不同、地區經濟發展程度不同，其適度值也不同。隨著時間推移，各種條件產生變化，其適度值也必然變化，并沒有一個具有普適性的規模。
二、農地適度規模經營的條件
(一)社會經濟條件
隨著一國工業化和城市化的發展，農業勞動力向非農產業轉移，該國的農業人口會逐漸減少，農地的經營規模擴大是經濟自然運行的結果，并伴隨著農業勞動生產率的提高和農業收入的增加，最后實現農業現代化。目前我國從事農業的收入與從事非農產業的收入差距很大，大量農戶無心務農，但是由于制度原因和現實壓力，其中相當一部分人又不愿意放棄土地，因此兼業現象非常普遍，農地拋荒現象嚴重，很多農戶家庭都是年輕人外出打工，留下老年人耕種土地，土地利用效率低下。要想縮小農業和其他產業的收入差距，謀求農業的發展，提高土地利用效率，必須擴大農地經營規模。
日本20世紀60年代的情況和我國目前比較相似，在60年代前由于制度限制等原因，農民兼業現象嚴重，阻礙了農民的分化和農地的集中，日本農業并未實現規模經營。1960年后，隨著經濟的高速發展，農業就業人口持續下降，骨干農業勞動者減少且年事高，農業缺乏接班人，棄耕耕地增加，耕地利用率降低。[3]為了提高農業收入，提高土地利用效率并促進農業發展，日本政府實施了一系列推進農地規模經營的政策措施，在一定程度上促進了農地規模經營目標的實現。
(二)技術條件
零星分散的農地不利于農業機械的使用及農業的現代化，因此對農田的規劃整治是擴大經營規模的一個重要條件。對基本農田的整治包括土地平整、農田格子化、灌溉排水設施、農田道路的修筑等內容。我國農民的人均農地面積狹小，影響了大型農業機械的推廣應用。近年來，雖然農機購置補貼等強農惠農政策極大地調動了農民購買和使用農業機械的積極性，但直至2011年我國的耕種收綜合機械化水平才達到52.28%，達到農機化中級階段。家庭小規模分散經營也阻礙了農業技術的應用和推廣。“十一五”期間，我國每年取得的約6000多項農業科技成果的轉化率只有40%左右，遠低于發達國家80%以上的水平，農業科技對農業發展的貢獻率只有49%，比發達國家低20個百分點左右。同樣是為了擴大經營規模，日本在1961年制定的《農業基本法》中一項重要目標就是對農田進行規劃整治，并開發了適應本國國情的中型拖拉機，進入70年代后，日本農業機械有了很大的發展與普及。為了促進農地經營規模的擴大，我們可以學習日本的經驗，政府應通過土地整治法令，加強農地的規劃和整治工作，同時增加對農田灌溉等基礎設施建設的投入，以改善農地生產經營條件，促進農地規模經營。
(三)政策制度條件
1.修改法律促進農地流動。我國現有的法律對農地流轉方式有諸多限制，比如《農村土地承包法》第37條對轉讓的限制、第31條不允許耕地繼承、《擔保法》第37條不允許耕地抵押等。現有法律對農地流轉主體特別是轉入主體也有諸多限制。這些條款都在不同程度上影響了農地的流轉和集中，對擴大農地經營規模極為不利。在這方面，日本為我們提供了教訓。日本政府1952年制定的《農地法》限制了土地的流動，影響了土地利用效率的提高。1970年政府對之進行了根本性的修改，放寬或取消了對土地租借的一些限制條款，還制定了標準地租制度，促進并規范了農地(特別是農地的耕作權)的流動，這些措施使得土地制度的核心轉為有效利用土地。到1985年，日本的農地流轉率有所提高，農地出租面積提高了13%，大規模經營農戶的比例也提高了1.4%，政策措施取得了明顯成效。因此，我們可借鑒日本的經驗，先廢除農地流轉的種種限制，逐步、適度放開農地抵押和繼承，給予各種農業經營體以同等市場主體的地位，使農地流轉市場順利運行，從而為農地規模化經營創造條件。
2.建立中介服務組織及其他社會化服務組織。農地流轉中介是農地市場重要的組織機構，它將農地的供給和需求主體聯結起來，是完善農地流轉市場重要的一環。但目前我國還沒有統一形式的土地流轉中介機構，在經濟發達的東部沿海地區浙江、江蘇、廣東等地有類似的中介機構，但廣大的中西部地區尚沒有，流轉雙方如有流轉需求，只能私下尋找交易對象進行談判，流轉的搜尋、協議等交易成本較高，高交易成本必然影響農地的流轉。總體上看，我國的土地流轉中介機構還沒有形成體系，處于各自為政的狀態，中介機構數量太少，已有的中介組織也存在功能缺失的問題，遠遠不能適應土地流轉的實際需要。因此，在各地建立健全農地流轉中介機構是當前我國農地規模經營的關鍵環節。
20世紀80年代，日本組建了“農地保有合理化法人”中介組織。該組織是不以營利為目的的特殊法人，其主要目的是實現農地集中集聚，提高利用效率，并直接介入農地的權利移動。這一制度安排值得我們研究和參考。據賈生華等學者對我國江蘇、浙江、山東省的調查，我國目前農業規模經營的主要形式仍是家庭農場，農場土地的大部分都來源于農戶放棄的土地。農戶要想擴大經營規模，只有通過與相鄰土地的多個農戶協商才能得到集中連片的土地，這種方式的談判費用較高，因此大部分經營大戶都更愿意通過集體或中介機構流轉土地，他們希望集體或中介機構能夠為租賃雙方作數量與時間上的調整，既可以滿足雙方的不同需求又可以降低談判等交易費用。在東部經濟發達地區，由于勞動力非農就業機會多，土地流轉的供給和需求也較大，但大部分經營大戶租入和租出土地都不容易，由此可見我國正在發展中的農地流轉市場對中介組織的需求是非常迫切的。[4]事實也表明，小規模經營的弱點是可以通過中介管理組織和社會服務組織功能的發揮而克服的。
3.財政金融政策。日本政府長期實行促進農地規模化經營的財政、金融政策。如為了激勵農地規模化流轉，實行獎勵長期、大面積出租農地的政策；給予補貼鼓勵兼業農戶退出農地經營的政策；對于土地流入者實行購買土地面積越大給予越大優惠的金融信貸政策；實行有利于農地租賃雙方的價款支付制度等；對農業法人給予財政和制度金融支持，其中比較典型的是對法人經營體可予以長期低利貸款和多種補助等；還通過地方政府直接對農業法人的項目進行投資。[5]此外，日本財政也支持農戶加強農田基本建設、培養農業接班人等。
目前，我國的農地流轉基本上還處于自發無序的狀態，如果沒有政府的引導，在相當長的時期內都不可能實現農地集中、規模化配置，因此迫切需要對農地流轉行為加以引導、激勵。我們可以在農村實行促進農地規模化經營的財政、金融政策，如對農地流轉主體在轉出、轉入方面給予相應的激勵措施；實行級差獎勵，根據轉包、出租的面積大小和期限長短對轉入和轉出主體進行補貼；對于能夠在非農產業穩定就業的農戶，鼓勵其轉讓農地，給予一次性賣斷農地承包經營權的農戶額外的財政補貼；對于在60歲以后退出農地經營的農戶，給予相應的退休補助金等；對轉入面積較大的農業經營者，給予金融信貸方面的優惠措施，并給予農業技術、種子化肥、產品銷售以及農業生產基礎設施等各個方面的財政補貼。
三、適合我國國情的農地規模經營的組織形式
規模經營既可通過擴大單個經營主體的經營規模來實現，也可通過經營主體間的外部合作來實現。日本推進農地規模化經營之路也沒離開這兩條途徑。為了擴大單個主體的經營規模，日本先后提出了培育“自立經營農戶”和“認定農業者”的計劃。1961年頒布的《農業基本法》提出，要盡快培育出250萬戶規模在2～2.5公頃以上的能“自立經營”的專業農戶。1993年提出了“認定農業者”制度，其目的是為了使土地快速集中到專業農業生產單位，并在土地集中、貸款及固定資產投資等方面由政府給予支持。1999年7月發布的日本《新農業基本法》又提出了發展“合意的農業經營體”的思路。
為了促進農戶的外部合作，日本在1962年對《農地法》的修改中創設了農業法人制度。其中最重要的一類法人是農事組合法人，類似于農民的合作組織，其創設目的在于促進成員共同利用生產設備完成某些生產活動，以提高農業生產率降低成本，共同增加收益。組成農事組合法人的農戶數可多可少。在一些兼業農戶比例較高的地區也出現了以自然村落為單位的“集落營農”的方式，即將一個自然村落作為一個組合的農事組合法人。集落營農組織可以共同利用農業機械、農用道路等基礎設施，共同進行農地管理和作物生產，避免農業生產中的投資過剩，從而降低生產成本，提高農民收入。
我國幅員遼闊，各地經濟發展水平差異較大，農地規模化經營的內在要求也不同，這就決定了我國農地規模經營不可能有統一的模式。根據現實國情，我國在堅持家庭承包責任制的基礎上，既要在有條件的地區通過擴大單個經營主體的經營規模來發展內部規模經營，也要通過發展合作經濟來發展外部規模經營。
首先，在有條件的地區通過擴大單個經營主體的經營規模來實現內部規模經營，包括專業大戶和家庭農場。這種形式的規模經營一般是經營主體通過接包其他農戶轉讓、出租的土地或承包由村集體經濟組織發包或出租的土地而形成的，這也是目前我國農業規模化經營的主要形式，但這種形式只在經濟較發達、非農就業水平較高、人均耕地面積較多的地區可行，如經濟發展水平較高的大城市郊區和非農產業發展較快、農戶非農化條件較好的東部地區以及沿海經濟發達地區(如浙江、江蘇、廣東等地)，常年性勞務輸出較多地區(部分中西部省份如河南、四川、湖南、湖北等)可根據當地的實際情況制定推進農地規模化經營的政策。
其次，通過發展合作經濟實現外部規模經營。人多地少是我國在當前及未來相當長時期內的基本國情，大部分地區當前非農產業發展水平不高，農民綜合素質較低且社會保障缺乏。因此，在全國范圍內普遍推行大規模的專業大戶和家庭農場顯然并不切合中國實際，而通過農戶間的外部合作實現規模經營才是比較現實的選擇。
在農戶家庭外部實現規模經營最重要的途徑是農民專業合作組織。在國際上，農民專業合作組織的發展已有多年的歷史，它被認為是市場經濟條件下發展農業的一個重要的組成部分。該組織是將分散的農戶家庭聯合起來經營，可在不改變土地承包權和經營權的基礎上，引導農戶圍繞共同的市場集中聯片生產同一品種、規格的農產品，并對生產的各環節提供相應的社會化服務，從而實現農業生產的組織化、專業化和適度規模化。農民專業合作組織的模式既可以是“生產在家，服務在社”模式，也可以是租賃經營模式或者土地股份合作社模式等，它們都能通過聯合農戶生產經營或承接流轉土地等方式有效地實現農地規模經營。當然在推進規模經營時，應從各地實際出發，在充分尊重農戶意愿的基礎之上，結合當地經濟發展的實際情況，創造良好的條件促進土地的流轉和集中，引導農業逐步走上規模經營之路。
此外，發展共同經營也是實現外部規模經營的途徑。共同經營是在家庭承包經營的基礎上，由土地相毗鄰的農戶自愿結合共同經營的農業生產合作組織，其成員在各生產階段中相互支援和合作，以克服分散經營所帶來的不利因素。這種合作形式比較適合于種植業。
總之，農地的規模經營是一個漸進和長期的過程，是一個系統工程，僅靠市場的自發運行很難達到預期效果，需要社會各界協調配合，需要政府進行引導、規范、支持和服務。我國可在堅持農村土地集體所有性質的前提下，致力于建立以家庭承包經營為基礎、合作化經營與社會化服務相結合的農業經營體制。
中國鄉村發現網轉自：《湖北經濟學院學報》2014年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
