一、引論
近年來，為適應農村經濟社會發展新形勢，中央和地方各級政府大力推進農村改革，構建新型農業經營體系便是重要內容之一。作為十三五開局之年三農工作的首份綱領性文件，2016年中央一號文件提出要發揮多種形式農業適度規模經營的“引領作用”，即“支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量，充分發揮多種形式適度規模經營在農業機械和科技成果應用、綠色發展、市場開拓等方面的引領功能”，并明確提出“加快形成培育新型農業經營主體的政策體系”。同時，文件也強調“堅持以農戶家庭經營為基礎”，“把堅持農民主體地位、增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點”。一號文件不僅延續了近年來的思路，而且賦予了其更為豐富的內涵，在構建政策支持體系上做出了更多具體明確的部署，將對我國十三五時期的農村改革發展發揮重要指導作用。
根據《深化農村改革綜合性實施方案》要求，“加快構建新型農業經營體系”作為五大關鍵領域之一將在十三五時期取得重要進展。站在十三五開局之年這個關鍵的時間節點上，系統地總結和梳理新型農業經營體系建設的實踐成果，辨析其存在的問題和原因，可以為有關部門精準施策，切實做到將“堅持農民主體地位、增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點”提供參考。
從學界研究來看，目前對于新型農業經營體系建設還存在一些爭議[1]。絕大多數研究集中在如下幾個方面：一是闡述新型農業經營體系建設的重大意義。幾乎所有研究都認為構建新型農業經營體系是發展現代農業的必然要求。二是討論新型農業經營主體的類型及其內涵。對于哪種經營形式更加適合中國，學者主張差異較大，且仍然處于爭論之中。目前來看，比較主流的意見是發展家庭農場[1]和農民合作組織[2]，當然，這兩種主張并非對立，農民合作組織完全可以定位于為家庭經營提供社會化服務，從而與家庭農場共同發展[2]。此外，支持資本下鄉發展企業化經營的學者也不在少數[3]。另外一種主張是堅持小農家庭經營，認為小農經營仍然具有活力和效率，對于中國實現現代化具有戰略意義，必須長期堅持[4]。第三個方面的研究是如何構建新型農業經營體系的調查和政策建議。主張發展家庭農場和農民合作組織的認為上述經營主體目前面臨的主要困境包括土地流轉不穩定、融資困難等，政府應該財政支持上予以重點傾斜[5]。包括主張資本下鄉的學者在內，許多研究者認為需要給予農民土地以更加完整的產權，特別是放活經營權，賦予其抵押權能，激活農村產權交易市場[6]。堅持小農立場的學者則認為政府的政策和財政支持不應偏向新型經營主體，特別是不應扶持資本打敗農民，而應為農民提供更加便利的農業生產條件[7]。
總體來看，學術界的相關研究目前以理論層面的抽象討論居多，且大多預設了新型農業經營體系的正當性，對新型農業經營體系建設的地方實踐尚缺乏更為系統全面的考察和清理。本文旨在對新型農業經營體系建設的政策目標與政策實踐進行細致考察，揭示為以往研究所忽視的政策實踐背離政策目標的現象及其可能引發的風險，進而反思和檢討新型農業經營體系建設的路徑選擇，探討其如何更好地與我國現代化、城市化發展進程相適應，從而真正實現城鄉協調發展。
二、新型農業經營體系：內涵與目標
新型農業經營體系是針對原有農業經營體系來講的。我國現行農業經營制度自上世紀八十年代的農村改革開始奠定，但其制度基礎（集體所有制）則是社會主義革命的成果。1982年中央1號文件初步提出“集體統一經營”和“勞動者自主經營”，1986年的1號文件則首次提出了“雙層經營體制”的說法，而1991年中共十三屆八中全會明確提出“把以家庭聯產承包為主的責任制，統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善”。1998年十五屆三中全會決議則首次使用“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的表述，并于次年將其寫入憲法。從“家庭聯產承包為主”變為“家庭承包經營為基礎”，標志著家庭承包成為唯一的責任制形式[8]。2007年中央 1 號文件首次提出“農村基本經營制度”，十七屆三中全會則第一次將雙層經營體制確定為農村基本經營制度，多年來中央一直反復強調要堅持該制度不動搖。
“新型農業經營體系”的說法首次出現在黨的十八大報告：“培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。十八屆三中全會提出要“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”，十八屆五中全會首次提出“發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用”，并要求“構建培育新型農業經營主體的政策體系”。《深化農村改革綜合性實施方案》和2016年中央一號文件則對上述新提法新要求做了具體部署。
習近平總書記對構建新型農業經營體系的內涵和要求做過深刻闡述。 2014年9月29日，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上，習近平總書記強調“既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路”， “發展農業規模經營要與城鎮化進程和農村 勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應”。“要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫 命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產。要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。要根據各地基礎和條件發 展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情。” [9]。
筆者以為，習近平總書記強調的“三個相適應”和一個“不能忽視”可以視為對新型農業經營體系建設的基本要求，是真正堅持農民主體地位的生動體現，也是辯證處理農業問題和農民問題的必然要求。如果政策實踐脫離上述要求，便可以認為出現了某種程度上的政策錯位。之所以這樣說，是因為上述要求其實是新型農業經營體系建設實現最終目標的基本保障，若背離這些要求，將會導致其偏離政策目標。新型農業經營體系建設本身不是目的，只是發展現代農業的手段。發展現代農業也不是目的，而是“富裕農民、確保國家糧食安全和重要農產品有效供給”[10]的手段。包括新型農業經營體系建設在內的農村改革“既要解決好農業問題，也要解決好農民問題”[11]，進而，除了農民增收和糧食安全外，還要解決9億農村人口依托農業和農村完成家庭勞動力再生產、有序實現城市化和現代化的問題，即要使農村成為中國現代化的穩定器與蓄水池。以此可以檢視當前各地推進新型農業經營體系建設中暴露出來的一些問題。
三、實踐錯位的表現及風險
（一）實踐錯位的表現
1、速度過快。自從2008年十七屆三中全會以來，全國農村土地流轉規模迅速增加。據有關部門統計，2007年前的十年間，全國土地流轉年均增長14%，但2008年土地流轉猛增70%，2009年再增50%，到2014年的5年間復合增速高達16%，有的省份流轉速度更快，比如安徽省年均增速26.1%。截止2014年底，全國農村承包耕地流轉面積已達4.03億畝，占全部承包耕地面積的30.4%，比2013年增長18.3%，而在2008年時這一比例還不足10%。也就是說，不到6年時間，土地流轉比例增加20個百分點，遠超2008年前的速度。有的地區已流轉土地的比例已高達百分之三四十，經濟發達地區的比例更高。目前，各地推動土地流轉加快發展的熱情依然很高，比如湖北省希望通過構建多級土地流轉服務平臺加快土地流轉率，“力爭進入全國前列”[3]，有的地方甚至提出流轉比例百分之百的目標。
雖然目前還沒有統一的衡量土地流轉速度合理水平的標準，但一個值得關注的現象是，與各地快速增長的土地流轉速度相比，近5年來全國外出農民工數量的增長速度卻在不斷下降，農民工工資收入增幅也在下降[12]。這說明，宏觀經濟形勢和產業結構調整已經明顯影響到農民外出務工的就業形勢，而且，農民工總量中50歲以上的“高齡農民工”比例越來越高，2012年，50歲以上農民工占15.1%，達3969萬人，2013年提高到15.2%[13]。我們都知道，這個規模龐大的高齡農民工群體已經接近“進城”與“返鄉”的臨界點，他們在城市就業市場上基本喪失競爭力，其中絕大多數要返回農村，依靠農村和農業來解決就業與生存問題。一方面是土地流轉速度不斷加快，一方面是農民外出務工速度逐年下降，且4000萬農民工（且逐年增加）將逐步返回農村，兩組數據對比令我們不得不深思，繼續維持這樣快速的土地流轉速度是否合適？
2、規模過大。國家雖然提倡發展“適度規模經營”，但究竟多大規模才算“適度”，長期以來缺乏正式標準。加上我國各地自然條件、種植結構和經濟發展水平存在巨大差異，制定統一標準并不現實。近來，有關部門經過測算提出了一個指導性標準，即如果把實現種地收入與進城務工收入相當作為糧食生產適度規模的標準，在北方單季地區，家庭經營的適度規模應在120畝左右，在南方兩季地區為60畝左右[14]。照此標準衡量，各地普遍存在新型農業經營主體經營規模過大的情況。農業企業和農民合作社的經營規模動輒數千甚至上萬畝[4]，家庭農場在新型經營主體中經營規模相對較小，但據農業部調查，全國87.7萬個家庭農場平均經營規模為200.2畝，是全國承包農戶平均經營耕地面積7.5畝的近27倍[5]。也就是說，即使被認為作為新型農業經營主體重點培育對象的家庭農場，其經營規模也遠超“適度”要求。
3、過度資本化。國家雖然對工商資本進入農業的態度總體上比較謹慎，但各地在政策實踐中卻普遍存在對其限制過少甚至過分鼓勵、積極引入的情況。截至2014年6月底，流入企業的承包地面積已達到3864.7萬畝，其中2012年比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%，呈逐年上升趨勢。湖北武漢農村土地流轉面積174萬畝，其中流入工商資本為主的龍頭企業達121萬畝，河南省近年來農戶間流轉面積的年增長率從25%下降到16%，而流入包括企業、合作社、種糧大戶等新主體的增長率則始終保持在40%以上。總體來看，各類新型經營主體中，工商企業資金實力最為雄厚，加上各地政府的積極引入，目前仍然呈加速發展趨勢。另外兩個值得關注的情況是，一是目前爭相進入農業的工商資本中已經出現國外資本的身影，比如據媒體報道，德國拜耳集團下屬拜耳作物科學(中國)有限公司與中信信托有限責任公司合作，介入安徽宿州土地流轉項目，該項目遠期規劃覆蓋25000畝。美國GLG (糖業加工)在安徽小崗村一次性買斷500畝，實際流轉1000畝。另一個情況是一些工商企業主利用家鄉親屬等名義注冊家庭農場或合作社等，一些家庭農場和合作社也出現企業化現象。
4、財政支持失衡。各地近年來的涉農投入發生了明顯的政策傾斜，除了基于承包地面積測算的惠農補貼外，普通農戶很少獲得其他財政支持。各地用于支持農業的財政投入主要有兩塊：一是涉農項目，二是直接的財政獎勵，其中涉農項目是主要的財政支持方式。主要的涉農項目資金有農業綜合開發項目（包括土地治理項目和產業化經營項目）、農田水利建設項目等。以農業綜合開發項目為例，相關部門認為目前農業綜合開發項目實施中受一家一戶小規模經營制約，影響了農發項目建設的成效。因此，今后將向新型經營主體傾斜，實現精準施策[15]。另外，各地為提高資金使用效率，普遍采取整合涉農項目資金的方式，集中資金投入現代農業示范園區等大型農業開發項目，而這些項目的受益群體一般都是新型農業經營主體，特別是大型農業龍頭企業。另外，為了支持新型農業經營主體，地方政府還會“有意”將涉農項目安排給他們，為他們改善基礎設施，對農業生產條件進行提檔升級等。比如江蘇省明確將以往由地方政府和各類鄉鎮農技推廣服務機構承擔的農業項目建設和社會化服務職能，交由農業新型經營主體承擔。各種專項資金全面向新型經營主體開放，僅2014年，省財政專項項目資金中就有80％以上由新型經營主體承擔項目建設或開展農業生產服務。除了將涉農項目資金向新型經營主體傾斜外，各地還加大直接獎勵扶持資金，江蘇省財政用于支持農民合作社發展的專項資金從2006年到2014年累計投入近12億（其中2014年為2.2億元），省級農業產業化經營龍頭企業發展專項資金，2014年達2.4億元，而同年用于獎勵省級示范家庭農場的專項資金為1000萬元。
（二）實踐錯位的六大風險
綜上所述，各地近年來在新型農業經營體系建設中出現了比較突出的實踐錯位，與中央層面對新型農業經營體系建設要符合“三個適應”和“一個不能忽視”產生了明顯的背離，因此造成了諸多值得警惕的風險。
1、動搖糧食生產安全根基。過度資本化直接導致農地的非糧化乃至非農化。筆者在近年來的農村調查中，鮮見工商企業流轉農地后從事糧食種植的，絕大多數改種苗木花卉、蔬菜瓜果等經濟作物，或者發展觀光農業，從事休閑旅游業，或者將土地荒廢，等待政府征地，更有甚者，擅自改變土地用途，開發小產權房等。據報道一些地區工商企業租地種糧食的比例只有6%，江蘇省工商資本進入農業后種水稻的更是只有1%。不僅如此，許多種植規模百畝以上的合作社或專業大戶中也存在比較嚴重的非糧化現象。比如河南一般農戶流轉土地的“非糧”比例已經高達40%，而土地經營大戶的非糧比例從2010年的43.7%上升至目前的60%，其中甚至有2.1%用于建廠或辦企業等其它非農行業，個別地方耕地流轉給大戶后幾乎沒有一個用來種糧。同時，一些投機性資本將農村土地作為保值增值手段，趁機到農村跑馬圈地，這種現象在一些大城市郊區更為普遍。近年來，許多大城市致力于發展都市農業，許多工商企業大舉進入，流轉農地發展休閑農業，其中不乏擅自改變土地用途者。筆者在中部某市調查時發現，當地兩家農業龍頭企業，一家號稱流轉5000畝土地種植蘆筍，實際情況卻是建起農莊和水泥加工廠，另一家流轉3000畝土地改造成“草原”。非糧化和非農化將嚴重動搖我國耕地保護和糧食安全根基，可以說，這是新型農業經營體系建設中表現最突出的實踐錯位。
2、滋生分利集團，降低涉農資金使用效率。涉農資金投入逐年增加，在基層社會形成了巨大的資源流量，各類新型經營主體，特別是農業資本家、地方官員、基層干部、地方商人（特別是工程老板）乃至地方灰黑勢力等都能參與到資源分配中去，普通農民由于行動能力薄弱且力量分散，在資源分配中只能扮演被動接受的角色。由于項目制運作本身的缺陷，產生了大量尋租空間，包括農業資本家等在內的強勢群體很容易利用自身優勢獲得更多資源，比如有的地方直接依靠農業企業爭取和運作項目[16]，而基層干部和工程老板、灰黑勢力等則結成緊密的利益同盟，通過各種方式俘獲項目資源[17]。也就是說，由于項目制投入方式的特點，地方政府將其偏向新型經營主體時，由于后者數量較少且行動能力較強，很容易在基層社會形成分利秩序，導致資源流失和政策目標的偏離。
3、形成擠出效應，損害農民利益。培育新型經營體系的一個目標是帶動農民致富，主流觀點是農民將土地流轉給新型經營主體后可以獲得租金和務工兩項收入，但實踐經驗并不支持這種美好的設想。相反，新型農業經營體系對普通農民，以及工商資本對于其他新型經營主體已經產生明顯的擠出效應。擠出效應表現在以下兩個方面：一是工商資本依靠自身實力抬高土地租金，擾亂農地流轉價格市場，排擠從事糧食種植和資金實力較弱的中小型經營主體。近年來各地土地流轉價格不斷上漲，除了物價因素和耕地資源稀缺度增加外，工商資本是一個不可忽視的影響因素。筆者在某市調查時，發現最近兩年由于大量工商企業下鄉圈地，并給出比當地農地流轉市場價更高的租金，致使當地農地流轉租金連年上漲。這不僅增加了其他經營主體流轉土地的成本，而且擠壓了他們的生存空間，目前已經發生多起農民要求提高租金而要回土地的情況，其中，從事糧食種植的農民合作社受影響最嚴重。二是對勞動力的排斥。新型經營主體吸納當地勞動力的空間遠不如許多學者認為的那樣高，比如工商企業流轉土地后實際上80%的原有土地上農民無法接受雇用[18]。這種排斥對兩類群體影響尤重，一類是村莊原來通過土地自發流轉形成的種植規模在幾十畝左右的中農群體，第二類是農村老年人。對于中農群體來說，他們不得不離開農村進城務工，忍受家庭分離之苦，而對老年人來說，他們在就業市場上已經沒有空間，又喪失了農業勞動機會，這對他們的身心健康都非常不利。
4、惡化家庭經營外部環境，加劇普通農戶的生產困境。一方面，新型經營主體勢必進行農田基礎設施改造，且各地政府正在通過項目傾斜予以大力支持，無論經營規模多大，其改造從更大范圍看都是局部性的，這就與農田基礎設施的系統性公共性發生了矛盾。特別是農田水利體系是一個從末端渠系開始連貫暢通的系統，局部改造很可能切割這種系統性，造成新型經營主體經營范圍之外的農戶用水困境，農田機耕道同樣如此。筆者在中部某縣調查時，當地農民大量拋荒的直接原因就是某政府引進的規模經營主體橫亙在農戶田塊中，由于其占據地利優勢，給農戶用水和機械下田（機械通過該經營者田塊需要補償損失，由于種植結構不同，耕種收割時間難以統一，該問題年年出現）造成極大困難，于是，其附近的農戶首先拋荒，且拋荒日益蔓延，而該老板也趁機低成本地轉入更多土地擴大規模。另一方面，規模經營主體需要的農機農技等社會化服務與農戶家庭經營不同，特別是農機服務，由于其規模連片，勢必帶動農機升級換代，當某地規模經營主體達到相當數量后，便會發育出與之相適應的地方性農機服務市場，但這種農機市場實際上并不能滿足小規模經營的農戶（大農機到農戶細碎且分散的地塊作業困難且成本高，農民請不起，農機手也不愿下田），特別是當規模經營主體本身從事農機服務的話，更會加劇地方性市場的壟斷。更嚴重的是，各地政府的農業支持政策，特別是農業項目，越來越多投向新型經營主體，非但不能解決農戶家庭經營的生產困難，反而在為加劇這種困境推波助瀾。
5、復雜化產權關系，動搖農村穩定的制度基礎。構建新型農業經營體系是以“三權分置”的農地產權制度改革為基礎的，三權分置即明晰所有權、穩定承包權和放活經營權，其最大的制度創新在于“放活經營權”。近年來為支持新型經營主體而出臺的許多政策措施，包括賦予經營權以抵押權能，以及今年一號文件要求的給予其配套設施用地優惠等，實際上都在坐實經營權的權能。長此下去，勢必導致經營權在事實上削弱甚至架空承包權和所有權，造成土地上所有者（村社集體）、承包者（農戶）和經營者之間異常復雜的產權關系，從而消解農村土地集體所有制的制度優勢[6]。具體的，在政策支持下，經營者為實現經營權能對土地進行投資改造，這樣就在新的產權關系上附著并固化了大量的利益，給經營權設置了事實上的“保護屏障”，無論是政府征地還是農民要回土地，產權關系的再變更必須向現經營者支付相應成本，特別是對于享有承包權的農民來說，他們利益分化且力量分散，在發生承包權與經營權的博弈時天然處于不利位置。也就是說，在法律上尚未對三權分置后三權之間的權能邊界進行明確規定的情況下，三權分置的實踐遠遠走在了前面，實際上已經造成經營權流轉的不可逆，某種意義上是在突破中央一再強調的農村土地集體所有制紅線。
6、切斷鄉村社會自我循環，動搖農村穩定。首先，中農群體被消解以后，村莊失去中堅力量，村莊社會生活和村莊治理會因喪失主體而陷入困境，其次，新型經營主體對土地改造后，基本意味著農地流轉難以逆轉，即農民只能通過收取租金的方式體現自己的承包權，其農業收入來源喪失了彈性，且失去了依托于土地的庭院經濟帶來的低成本生活方式，生活貨幣化程度提高，“半工半耕”的生計模式被打破，其實并不利于農民的生存發展。最后，對于大量進城務工的農民來說，一旦宏觀經濟形勢發生波動，城市就業出現困難，或者隨著年齡增長而不得不退回農村，他們將面臨無地可種的局面。大量群體不能從事直接的勞動，而只能靠收取微薄的租金維持生活，將是極其巨大的社會不穩定因素。
四、實踐錯位的成因與反思
（一）兩大認識誤區
各地實施新型農業經營體系建設時之所以發生實踐錯位，根源在于存在兩個層次上的認識誤區：
一是對三農問題的系統性認識不足，將“農業”與“農村、農民”割裂開來，沒有真正認識到三者之間既有緊密的內在關聯，也有輕重緩急。具體的，認識不到三者的內在關聯，就會發生“局部”有效反而帶來“系統”失效，片面強調“農業”現代化程度，并不一定自然帶來農民受益和農村發展，反而會因農業現代化程度過快提高，造成現代科技要素和組織要素對農村勞動力的排斥，擠壓普通農戶的生存空間，使農業現代化變成強勢群體（特別是工商資本）的贏者通吃。另外，在三農問題中，主要矛盾應該是解決農民問題，這是以人為本的要求，也是基本國情要求。習近平總書記強調中國特色的農業現代化既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，并強調不能忽視耕種自家承包地的農戶仍然占大多數的基本國情，正是對地方實踐錯位的糾偏。很明顯，目前各地的政策實踐過分突出了農業的現代化，所以政策重心基本圍繞提高農業生產力和農業現代化水平展開，在其政策實踐中，從事小規模家庭經營的農戶是要被改造而非服務和扶持的對象，這就難免出現新型經營體系排斥小農的問題。
第二個層次上的認識誤區是把三農問題（特別是農業現代化）簡化成現代化的內容之一，與城市化、工業化、信息化并列，故而有農業現代化是“四化”中的短板之說，對四化之間的辯證關系認識不足。三農發展既是現代化的重要內容，也是現代化成功實現的基礎保障。中國的問題，基本上是一個資源秉賦較差的發展中的農民國家通過內向型自我積累趕超現代化的發展問題[19]。這是由我國的基本國情和既有世界體系的約束下不得不選擇的現代化道路，在這個過程中，農村要始終發揮好穩定器和蓄水池的功能。因此，新型農業經營體系建設首先要充分認識我國的基本國情，然后才能準確定位其功能，進而選擇正確的路徑。
（二）作為穩定器與蓄水池的農村
長期以來，我國依靠比較優勢，發展勞動密集型加工制造業，實現了國民經濟長期快速發展。在此過程中，國家從農業農村汲取大量資源支持工業化發展，大量農民工進城也為中國制造的崛起貢獻了豐富廉價的勞動力資源。同時，農民在保留農村耕地和農業收入的同時，通過進城務工拓寬收入來源，經濟收入水平連年提高。在這種自然形成的“半工半耕”生計模式下，農民依托農業農村完成勞動力再生產，這是工業化能夠低成本獲得豐富勞動力資源的基礎。半工半耕的生計模式也使得農民能夠在城鄉之間進退有據，當宏觀經濟不景氣時，農業農村便成為農民退路所在，從而保持了國家在快速工業化和城市化過程中的社會穩定。這正是農村作為穩定器與蓄水池的戰略意義所在。
如今，我國已進入中等收入發展階段，當前以及今后二三十年戰略機遇期的首要任務是實現產業升級，由中國制造向中國創造轉型。國際經驗表明，許多發展中國家由于產業升級失敗，導致社會動蕩不安，被長期鎖定在“中等收入陷阱”。與這些國家相比，中國體量龐大，中國產業升級對既有世界政治經濟格局的震動要大得多，可以想見，我們產業升級的外部環境注定非常復雜。因此，更現實的戰略是主要依靠國內市場空間，將中國制造積累起來的資源集中用于產業升級，同時保持國內政治社會穩定。在這個過程中，農村應該繼續發揮關鍵的穩定器作用，這就要保障農民能夠充分享有在城鄉之間進退有據的權利。要認識到，對于人力資源稟賦很差的農民來說，享有返鄉權以便應對進城失敗具有十分迫切的現實意義。從這個意義上講，農業農村對農民來說，其首要意義是兜底，是在家庭接力式進城的過程中唯一可以依靠的退路。
許多人認為通過新型農業經營體系建設，可以使農民獲得地租和做農業雇工兩筆收入，從而既可以增加農民收入，還可以改變小農經營的落后局面實現農業現代化，提升農業國際競爭力。前文已經討論過，當前許多地區構建的新型經營體系對普通農民造成的主要表現為擠出效應而非帶動效應。首先，我國農業的首要功能是保證糧食安全，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，是新形勢下國家糧食安全戰略的基本目標。這就決定了我們的耕地主要是用來種糧食的。種糧的經濟效益不可能很高，何況我國農產品價格受各種因素制約已經沒有多少增長空間，種糧的效益很難再有多大提高。從這個意義上講，目前各地新型農業經營主體非糧化非農化的現象必須及時遏制。其次，農業是農民的退路和保障，半工半耕中的“半耕”是農民收入必不可少的一部分，更重要的是，農業生產為那些在勞動力市場上喪失機會的老年農民提供了勞動機會，目前農業生產已經非常輕便化，并不勞累但卻充實的田間勞動對于農村老人修養身心非常重要。因此，農業的保障功能不能簡化為“地租”，大多數土地必須掌握在農民手中，要保障農民從事農業生產的權利。只有在保障上述兩個目標之后，農業才談得上發展休閑旅游等所謂“第六產業”，為市民提供服務。換句話說，所謂新型農業經營主體所能進入的應該是剔除保障糧食安全和農民退養之后的“剩余空間”。新型農業經營體系建設不應扶持新型經營主體將普通農民擠壓到“剩余空間”中，否則就會造成實踐錯位甚至本末倒置。
五、構建服務于家庭經營的新型社會化服務體系
綜上所述，新型農業經營體系建設應該首先致力于為耕種自家承包地的普通農民這個“絕對多數”服務，不應片面注重各類新型經營主體這個“相對少數”。換句話說，當前一些地區構建新型農業經營體系的政策實踐應從兩個方面進行調整：一是給予普通農戶與其他新型經營主體以公平待遇，首先要改變將家庭經營與現代農業對立起來的錯誤認識，尤其是要糾正新型農業經營體系建設就是用其他經營主體替代農戶的認識。二是改變惠農政策向新型經營主體傾斜的失衡狀態，給予普通農戶更多的扶持。
為從事家庭經營的普通農戶服務是新型農業經營體系建設的題中應有之義。正如中農辦主任陳錫文先生所說：“在堅持和完善農村基本經營制度基礎上，構建新型農業經營體系，就是要在引導家庭經營不斷提高集約化程度的同時，著力改善其外部條件和環境”[20]。所謂改善“外部環境和條件”其實就是為家庭經營提供社會化服務，換句話說，新型農業經營體系建設應該包括新型農業經營主體培育和新型社會化服務體系建設這兩個部分，遺憾的是，后一項內容在實踐中被片面理解成了為新型農業經營主體構建社會化服務體系，而將普通農戶排斥在外了。要認識到，中央反復強調要堅持農業基本經營制度不動搖，而“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營”體制內在要求加強“統”的層面，通過完善農業社會化服務體系，解決一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情。今年中央一號文件首次將“新型服務主體”與“新型經營主體”并列作為建設現代農業的骨干力量，指出要“支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務”，實際上就是在糾正過去地方實踐中片面注重新型經營主體建設，而忽視通過構建新型社會化服務體系為普通農戶服務的問題。
對農民來說，新型社會化服務體系迫切需要解決兩方面的問題：一是改變土地細碎化狀況，以實現家庭經營的規模效益，解決地塊小而分散不便于機械化作業和農田基本設施建設的問題。中央《關于進一步引導農村土地經營權規范有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》中指出“鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地的方式解決承包地細碎化問題”，考慮到當下農民利益分化日益嚴重，通過自愿協商方式合并地塊交易成本太高，可以考慮采取其他方式，比如結合土地整治項目實現小塊并大塊。今年一號文件進一步提出“鼓勵和引導農戶自愿 互換承包地塊實現連片耕種”，在“鼓勵”之外增加了“引導”，實際上是要求地方政府創新工作舉措，解決僅憑農戶自愿無法達成的連片耕種問題。二是進一步完善項目支持方式，加大力度改善農民基本生產條件。各地要改變將涉農項目整合后向新型農業經營主體傾斜的做法，從完善涉農項目實施機制上入手，使惠農資金更有效地滿足普通農民的生產需求。為此，應該將新型社會化服務體系建設與農村基層組織建設結合起來，通過創新和強化農村基層組織，引導農民通過基層組織表達需求偏好，同時，將直接用于改善農業生產條件且更適合以村社為單位實施的惠農項目交由基層組織和農民自主使用，在提高資金使用效率的同時，激活以基層組織為主體的能夠更有效對接農民需求的社會化服務體系。
中國鄉村發現網轉自：《毛澤東鄧小平理論研究》2016年 第2期
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