一、引論
近年來，為適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，中央和地方各級政府大力推進農(nóng)村改革，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系便是重要內(nèi)容之一。作為十三五開局之年三農(nóng)工作的首份綱領性文件，2016年中央一號文件提出要發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的“引領作用”，即“支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務主體成為建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量，充分發(fā)揮多種形式適度規(guī)模經(jīng)營在農(nóng)業(yè)機械和科技成果應用、綠色發(fā)展、市場開拓等方面的引領功能”，并明確提出“加快形成培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系”。同時，文件也強調(diào)“堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎”，“把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”。一號文件不僅延續(xù)了近年來的思路，而且賦予了其更為豐富的內(nèi)涵，在構建政策支持體系上做出了更多具體明確的部署，將對我國十三五時期的農(nóng)村改革發(fā)展發(fā)揮重要指導作用。
根據(jù)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》要求，“加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”作為五大關鍵領域之一將在十三五時期取得重要進展。站在十三五開局之年這個關鍵的時間節(jié)點上，系統(tǒng)地總結和梳理新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的實踐成果，辨析其存在的問題和原因，可以為有關部門精準施策，切實做到將“堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”提供參考。
從學界研究來看，目前對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設還存在一些爭議[1]。絕大多數(shù)研究集中在如下幾個方面：一是闡述新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的重大意義。幾乎所有研究都認為構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。二是討論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的類型及其內(nèi)涵。對于哪種經(jīng)營形式更加適合中國，學者主張差異較大，且仍然處于爭論之中。目前來看，比較主流的意見是發(fā)展家庭農(nóng)場[1]和農(nóng)民合作組織[2]，當然，這兩種主張并非對立，農(nóng)民合作組織完全可以定位于為家庭經(jīng)營提供社會化服務，從而與家庭農(nóng)場共同發(fā)展[2]。此外，支持資本下鄉(xiāng)發(fā)展企業(yè)化經(jīng)營的學者也不在少數(shù)[3]。另外一種主張是堅持小農(nóng)家庭經(jīng)營，認為小農(nóng)經(jīng)營仍然具有活力和效率，對于中國實現(xiàn)現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略意義，必須長期堅持[4]。第三個方面的研究是如何構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的調(diào)查和政策建議。主張發(fā)展家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作組織的認為上述經(jīng)營主體目前面臨的主要困境包括土地流轉不穩(wěn)定、融資困難等，政府應該財政支持上予以重點傾斜[5]。包括主張資本下鄉(xiāng)的學者在內(nèi)，許多研究者認為需要給予農(nóng)民土地以更加完整的產(chǎn)權，特別是放活經(jīng)營權，賦予其抵押權能，激活農(nóng)村產(chǎn)權交易市場[6]。堅持小農(nóng)立場的學者則認為政府的政策和財政支持不應偏向新型經(jīng)營主體，特別是不應扶持資本打敗農(nóng)民，而應為農(nóng)民提供更加便利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件[7]。
總體來看，學術界的相關研究目前以理論層面的抽象討論居多，且大多預設了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的正當性，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的地方實踐尚缺乏更為系統(tǒng)全面的考察和清理。本文旨在對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的政策目標與政策實踐進行細致考察，揭示為以往研究所忽視的政策實踐背離政策目標的現(xiàn)象及其可能引發(fā)的風險，進而反思和檢討新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的路徑選擇，探討其如何更好地與我國現(xiàn)代化、城市化發(fā)展進程相適應，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系：內(nèi)涵與目標
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是針對原有農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系來講的。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度自上世紀八十年代的農(nóng)村改革開始奠定，但其制度基礎（集體所有制）則是社會主義革命的成果。1982年中央1號文件初步提出“集體統(tǒng)一經(jīng)營”和“勞動者自主經(jīng)營”，1986年的1號文件則首次提出了“雙層經(jīng)營體制”的說法，而1991年中共十三屆八中全會明確提出“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善”。1998年十五屆三中全會決議則首次使用“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”的表述，并于次年將其寫入憲法。從“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主”變?yōu)椤凹彝コ邪?jīng)營為基礎”，標志著家庭承包成為唯一的責任制形式[8]。2007年中央 1 號文件首次提出“農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，十七屆三中全會則第一次將雙層經(jīng)營體制確定為農(nóng)村基本經(jīng)營制度，多年來中央一直反復強調(diào)要堅持該制度不動搖。
“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”的說法首次出現(xiàn)在黨的十八大報告：“培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。十八屆三中全會提出要“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”，十八屆五中全會首次提出“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中的引領作用”，并要求“構建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系”。《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》和2016年中央一號文件則對上述新提法新要求做了具體部署。
習近平總書記對構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的內(nèi)涵和要求做過深刻闡述。 2014年9月29日，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上，習近平總書記強調(diào)“既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”， “發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村 勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應”。“要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經(jīng)營權，不能搞強迫 命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。要根據(jù)各地基礎和條件發(fā) 展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情?！?nbsp;[9]。
筆者以為，習近平總書記強調(diào)的“三個相適應”和一個“不能忽視”可以視為對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的基本要求，是真正堅持農(nóng)民主體地位的生動體現(xiàn)，也是辯證處理農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題的必然要求。如果政策實踐脫離上述要求，便可以認為出現(xiàn)了某種程度上的政策錯位。之所以這樣說，是因為上述要求其實是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設實現(xiàn)最終目標的基本保障，若背離這些要求，將會導致其偏離政策目標。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設本身不是目的，只是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的手段。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也不是目的，而是“富裕農(nóng)民、確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”[10]的手段。包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設在內(nèi)的農(nóng)村改革“既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題”[11]，進而，除了農(nóng)民增收和糧食安全外，還要解決9億農(nóng)村人口依托農(nóng)業(yè)和農(nóng)村完成家庭勞動力再生產(chǎn)、有序?qū)崿F(xiàn)城市化和現(xiàn)代化的問題，即要使農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。以此可以檢視當前各地推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設中暴露出來的一些問題。
三、實踐錯位的表現(xiàn)及風險
（一）實踐錯位的表現(xiàn)
1、速度過快。自從2008年十七屆三中全會以來，全國農(nóng)村土地流轉規(guī)模迅速增加。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2007年前的十年間，全國土地流轉年均增長14%，但2008年土地流轉猛增70%，2009年再增50%，到2014年的5年間復合增速高達16%，有的省份流轉速度更快，比如安徽省年均增速26.1%。截止2014年底，全國農(nóng)村承包耕地流轉面積已達4.03億畝，占全部承包耕地面積的30.4%，比2013年增長18.3%，而在2008年時這一比例還不足10%。也就是說，不到6年時間，土地流轉比例增加20個百分點，遠超2008年前的速度。有的地區(qū)已流轉土地的比例已高達百分之三四十，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的比例更高。目前，各地推動土地流轉加快發(fā)展的熱情依然很高，比如湖北省希望通過構建多級土地流轉服務平臺加快土地流轉率，“力爭進入全國前列”[3]，有的地方甚至提出流轉比例百分之百的目標。
雖然目前還沒有統(tǒng)一的衡量土地流轉速度合理水平的標準，但一個值得關注的現(xiàn)象是，與各地快速增長的土地流轉速度相比，近5年來全國外出農(nóng)民工數(shù)量的增長速度卻在不斷下降，農(nóng)民工工資收入增幅也在下降[12]。這說明，宏觀經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整已經(jīng)明顯影響到農(nóng)民外出務工的就業(yè)形勢，而且，農(nóng)民工總量中50歲以上的“高齡農(nóng)民工”比例越來越高，2012年，50歲以上農(nóng)民工占15.1%，達3969萬人，2013年提高到15.2%[13]。我們都知道，這個規(guī)模龐大的高齡農(nóng)民工群體已經(jīng)接近“進城”與“返鄉(xiāng)”的臨界點，他們在城市就業(yè)市場上基本喪失競爭力，其中絕大多數(shù)要返回農(nóng)村，依靠農(nóng)村和農(nóng)業(yè)來解決就業(yè)與生存問題。一方面是土地流轉速度不斷加快，一方面是農(nóng)民外出務工速度逐年下降，且4000萬農(nóng)民工（且逐年增加）將逐步返回農(nóng)村，兩組數(shù)據(jù)對比令我們不得不深思，繼續(xù)維持這樣快速的土地流轉速度是否合適？
2、規(guī)模過大。國家雖然提倡發(fā)展“適度規(guī)模經(jīng)營”，但究竟多大規(guī)模才算“適度”，長期以來缺乏正式標準。加上我國各地自然條件、種植結構和經(jīng)濟發(fā)展水平存在巨大差異，制定統(tǒng)一標準并不現(xiàn)實。近來，有關部門經(jīng)過測算提出了一個指導性標準，即如果把實現(xiàn)種地收入與進城務工收入相當作為糧食生產(chǎn)適度規(guī)模的標準，在北方單季地區(qū)，家庭經(jīng)營的適度規(guī)模應在120畝左右，在南方兩季地區(qū)為60畝左右[14]。照此標準衡量，各地普遍存在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模過大的情況。農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社的經(jīng)營規(guī)模動輒數(shù)千甚至上萬畝[4]，家庭農(nóng)場在新型經(jīng)營主體中經(jīng)營規(guī)模相對較小，但據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，全國87.7萬個家庭農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模為200.2畝，是全國承包農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積7.5畝的近27倍[5]。也就是說，即使被認為作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體重點培育對象的家庭農(nóng)場，其經(jīng)營規(guī)模也遠超“適度”要求。
3、過度資本化。國家雖然對工商資本進入農(nóng)業(yè)的態(tài)度總體上比較謹慎，但各地在政策實踐中卻普遍存在對其限制過少甚至過分鼓勵、積極引入的情況。截至2014年6月底，流入企業(yè)的承包地面積已達到3864.7萬畝，其中2012年比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%，呈逐年上升趨勢。湖北武漢農(nóng)村土地流轉面積174萬畝，其中流入工商資本為主的龍頭企業(yè)達121萬畝，河南省近年來農(nóng)戶間流轉面積的年增長率從25%下降到16%，而流入包括企業(yè)、合作社、種糧大戶等新主體的增長率則始終保持在40%以上?？傮w來看，各類新型經(jīng)營主體中，工商企業(yè)資金實力最為雄厚，加上各地政府的積極引入，目前仍然呈加速發(fā)展趨勢。另外兩個值得關注的情況是，一是目前爭相進入農(nóng)業(yè)的工商資本中已經(jīng)出現(xiàn)國外資本的身影，比如據(jù)媒體報道，德國拜耳集團下屬拜耳作物科學(中國)有限公司與中信信托有限責任公司合作，介入安徽宿州土地流轉項目，該項目遠期規(guī)劃覆蓋25000畝。美國GLG (糖業(yè)加工)在安徽小崗村一次性買斷500畝，實際流轉1000畝。另一個情況是一些工商企業(yè)主利用家鄉(xiāng)親屬等名義注冊家庭農(nóng)場或合作社等，一些家庭農(nóng)場和合作社也出現(xiàn)企業(yè)化現(xiàn)象。
4、財政支持失衡。各地近年來的涉農(nóng)投入發(fā)生了明顯的政策傾斜，除了基于承包地面積測算的惠農(nóng)補貼外，普通農(nóng)戶很少獲得其他財政支持。各地用于支持農(nóng)業(yè)的財政投入主要有兩塊：一是涉農(nóng)項目，二是直接的財政獎勵，其中涉農(nóng)項目是主要的財政支持方式。主要的涉農(nóng)項目資金有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目（包括土地治理項目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目）、農(nóng)田水利建設項目等。以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目為例，相關部門認為目前農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施中受一家一戶小規(guī)模經(jīng)營制約，影響了農(nóng)發(fā)項目建設的成效。因此，今后將向新型經(jīng)營主體傾斜，實現(xiàn)精準施策[15]。另外，各地為提高資金使用效率，普遍采取整合涉農(nóng)項目資金的方式，集中資金投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等大型農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，而這些項目的受益群體一般都是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，特別是大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。另外，為了支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，地方政府還會“有意”將涉農(nóng)項目安排給他們，為他們改善基礎設施，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進行提檔升級等。比如江蘇省明確將以往由地方政府和各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務機構承擔的農(nóng)業(yè)項目建設和社會化服務職能，交由農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體承擔。各種專項資金全面向新型經(jīng)營主體開放，僅2014年，省財政專項項目資金中就有80％以上由新型經(jīng)營主體承擔項目建設或開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務。除了將涉農(nóng)項目資金向新型經(jīng)營主體傾斜外，各地還加大直接獎勵扶持資金，江蘇省財政用于支持農(nóng)民合作社發(fā)展的專項資金從2006年到2014年累計投入近12億（其中2014年為2.2億元），省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)發(fā)展專項資金，2014年達2.4億元，而同年用于獎勵省級示范家庭農(nóng)場的專項資金為1000萬元。
（二）實踐錯位的六大風險
綜上所述，各地近年來在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設中出現(xiàn)了比較突出的實踐錯位，與中央層面對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設要符合“三個適應”和“一個不能忽視”產(chǎn)生了明顯的背離，因此造成了諸多值得警惕的風險。
1、動搖糧食生產(chǎn)安全根基。過度資本化直接導致農(nóng)地的非糧化乃至非農(nóng)化。筆者在近年來的農(nóng)村調(diào)查中，鮮見工商企業(yè)流轉農(nóng)地后從事糧食種植的，絕大多數(shù)改種苗木花卉、蔬菜瓜果等經(jīng)濟作物，或者發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，從事休閑旅游業(yè)，或者將土地荒廢，等待政府征地，更有甚者，擅自改變土地用途，開發(fā)小產(chǎn)權房等。據(jù)報道一些地區(qū)工商企業(yè)租地種糧食的比例只有6%，江蘇省工商資本進入農(nóng)業(yè)后種水稻的更是只有1%。不僅如此，許多種植規(guī)模百畝以上的合作社或?qū)I(yè)大戶中也存在比較嚴重的非糧化現(xiàn)象。比如河南一般農(nóng)戶流轉土地的“非糧”比例已經(jīng)高達40%，而土地經(jīng)營大戶的非糧比例從2010年的43.7%上升至目前的60%，其中甚至有2.1%用于建廠或辦企業(yè)等其它非農(nóng)行業(yè)，個別地方耕地流轉給大戶后幾乎沒有一個用來種糧。同時，一些投機性資本將農(nóng)村土地作為保值增值手段，趁機到農(nóng)村跑馬圈地，這種現(xiàn)象在一些大城市郊區(qū)更為普遍。近年來，許多大城市致力于發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，許多工商企業(yè)大舉進入，流轉農(nóng)地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其中不乏擅自改變土地用途者。筆者在中部某市調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，當?shù)貎杉肄r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，一家號稱流轉5000畝土地種植蘆筍，實際情況卻是建起農(nóng)莊和水泥加工廠，另一家流轉3000畝土地改造成“草原”。非糧化和非農(nóng)化將嚴重動搖我國耕地保護和糧食安全根基，可以說，這是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設中表現(xiàn)最突出的實踐錯位。
2、滋生分利集團，降低涉農(nóng)資金使用效率。涉農(nóng)資金投入逐年增加，在基層社會形成了巨大的資源流量，各類新型經(jīng)營主體，特別是農(nóng)業(yè)資本家、地方官員、基層干部、地方商人（特別是工程老板）乃至地方灰黑勢力等都能參與到資源分配中去，普通農(nóng)民由于行動能力薄弱且力量分散，在資源分配中只能扮演被動接受的角色。由于項目制運作本身的缺陷，產(chǎn)生了大量尋租空間，包括農(nóng)業(yè)資本家等在內(nèi)的強勢群體很容易利用自身優(yōu)勢獲得更多資源，比如有的地方直接依靠農(nóng)業(yè)企業(yè)爭取和運作項目[16]，而基層干部和工程老板、灰黑勢力等則結成緊密的利益同盟，通過各種方式俘獲項目資源[17]。也就是說，由于項目制投入方式的特點，地方政府將其偏向新型經(jīng)營主體時，由于后者數(shù)量較少且行動能力較強，很容易在基層社會形成分利秩序，導致資源流失和政策目標的偏離。
3、形成擠出效應，損害農(nóng)民利益。培育新型經(jīng)營體系的一個目標是帶動農(nóng)民致富，主流觀點是農(nóng)民將土地流轉給新型經(jīng)營主體后可以獲得租金和務工兩項收入，但實踐經(jīng)驗并不支持這種美好的設想。相反，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系對普通農(nóng)民，以及工商資本對于其他新型經(jīng)營主體已經(jīng)產(chǎn)生明顯的擠出效應。擠出效應表現(xiàn)在以下兩個方面：一是工商資本依靠自身實力抬高土地租金，擾亂農(nóng)地流轉價格市場，排擠從事糧食種植和資金實力較弱的中小型經(jīng)營主體。近年來各地土地流轉價格不斷上漲，除了物價因素和耕地資源稀缺度增加外，工商資本是一個不可忽視的影響因素。筆者在某市調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)最近兩年由于大量工商企業(yè)下鄉(xiāng)圈地，并給出比當?shù)剞r(nóng)地流轉市場價更高的租金，致使當?shù)剞r(nóng)地流轉租金連年上漲。這不僅增加了其他經(jīng)營主體流轉土地的成本，而且擠壓了他們的生存空間，目前已經(jīng)發(fā)生多起農(nóng)民要求提高租金而要回土地的情況，其中，從事糧食種植的農(nóng)民合作社受影響最嚴重。二是對勞動力的排斥。新型經(jīng)營主體吸納當?shù)貏趧恿Φ目臻g遠不如許多學者認為的那樣高，比如工商企業(yè)流轉土地后實際上80%的原有土地上農(nóng)民無法接受雇用[18]。這種排斥對兩類群體影響尤重，一類是村莊原來通過土地自發(fā)流轉形成的種植規(guī)模在幾十畝左右的中農(nóng)群體，第二類是農(nóng)村老年人。對于中農(nóng)群體來說，他們不得不離開農(nóng)村進城務工，忍受家庭分離之苦，而對老年人來說，他們在就業(yè)市場上已經(jīng)沒有空間，又喪失了農(nóng)業(yè)勞動機會，這對他們的身心健康都非常不利。
4、惡化家庭經(jīng)營外部環(huán)境，加劇普通農(nóng)戶的生產(chǎn)困境。一方面，新型經(jīng)營主體勢必進行農(nóng)田基礎設施改造，且各地政府正在通過項目傾斜予以大力支持，無論經(jīng)營規(guī)模多大，其改造從更大范圍看都是局部性的，這就與農(nóng)田基礎設施的系統(tǒng)性公共性發(fā)生了矛盾。特別是農(nóng)田水利體系是一個從末端渠系開始連貫暢通的系統(tǒng)，局部改造很可能切割這種系統(tǒng)性，造成新型經(jīng)營主體經(jīng)營范圍之外的農(nóng)戶用水困境，農(nóng)田機耕道同樣如此。筆者在中部某縣調(diào)查時，當?shù)剞r(nóng)民大量拋荒的直接原因就是某政府引進的規(guī)模經(jīng)營主體橫亙在農(nóng)戶田塊中，由于其占據(jù)地利優(yōu)勢，給農(nóng)戶用水和機械下田（機械通過該經(jīng)營者田塊需要補償損失，由于種植結構不同，耕種收割時間難以統(tǒng)一，該問題年年出現(xiàn)）造成極大困難，于是，其附近的農(nóng)戶首先拋荒，且拋荒日益蔓延，而該老板也趁機低成本地轉入更多土地擴大規(guī)模。另一方面，規(guī)模經(jīng)營主體需要的農(nóng)機農(nóng)技等社會化服務與農(nóng)戶家庭經(jīng)營不同，特別是農(nóng)機服務，由于其規(guī)模連片，勢必帶動農(nóng)機升級換代，當某地規(guī)模經(jīng)營主體達到相當數(shù)量后，便會發(fā)育出與之相適應的地方性農(nóng)機服務市場，但這種農(nóng)機市場實際上并不能滿足小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶（大農(nóng)機到農(nóng)戶細碎且分散的地塊作業(yè)困難且成本高，農(nóng)民請不起，農(nóng)機手也不愿下田），特別是當規(guī)模經(jīng)營主體本身從事農(nóng)機服務的話，更會加劇地方性市場的壟斷。更嚴重的是，各地政府的農(nóng)業(yè)支持政策，特別是農(nóng)業(yè)項目，越來越多投向新型經(jīng)營主體，非但不能解決農(nóng)戶家庭經(jīng)營的生產(chǎn)困難，反而在為加劇這種困境推波助瀾。
5、復雜化產(chǎn)權關系，動搖農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎。構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是以“三權分置”的農(nóng)地產(chǎn)權制度改革為基礎的，三權分置即明晰所有權、穩(wěn)定承包權和放活經(jīng)營權，其最大的制度創(chuàng)新在于“放活經(jīng)營權”。近年來為支持新型經(jīng)營主體而出臺的許多政策措施，包括賦予經(jīng)營權以抵押權能，以及今年一號文件要求的給予其配套設施用地優(yōu)惠等，實際上都在坐實經(jīng)營權的權能。長此下去，勢必導致經(jīng)營權在事實上削弱甚至架空承包權和所有權，造成土地上所有者（村社集體）、承包者（農(nóng)戶）和經(jīng)營者之間異常復雜的產(chǎn)權關系，從而消解農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢[6]。具體的，在政策支持下，經(jīng)營者為實現(xiàn)經(jīng)營權能對土地進行投資改造，這樣就在新的產(chǎn)權關系上附著并固化了大量的利益，給經(jīng)營權設置了事實上的“保護屏障”，無論是政府征地還是農(nóng)民要回土地，產(chǎn)權關系的再變更必須向現(xiàn)經(jīng)營者支付相應成本，特別是對于享有承包權的農(nóng)民來說，他們利益分化且力量分散，在發(fā)生承包權與經(jīng)營權的博弈時天然處于不利位置。也就是說，在法律上尚未對三權分置后三權之間的權能邊界進行明確規(guī)定的情況下，三權分置的實踐遠遠走在了前面，實際上已經(jīng)造成經(jīng)營權流轉的不可逆，某種意義上是在突破中央一再強調(diào)的農(nóng)村土地集體所有制紅線。
6、切斷鄉(xiāng)村社會自我循環(huán)，動搖農(nóng)村穩(wěn)定。首先，中農(nóng)群體被消解以后，村莊失去中堅力量，村莊社會生活和村莊治理會因喪失主體而陷入困境，其次，新型經(jīng)營主體對土地改造后，基本意味著農(nóng)地流轉難以逆轉，即農(nóng)民只能通過收取租金的方式體現(xiàn)自己的承包權，其農(nóng)業(yè)收入來源喪失了彈性，且失去了依托于土地的庭院經(jīng)濟帶來的低成本生活方式，生活貨幣化程度提高，“半工半耕”的生計模式被打破，其實并不利于農(nóng)民的生存發(fā)展。最后，對于大量進城務工的農(nóng)民來說，一旦宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生波動，城市就業(yè)出現(xiàn)困難，或者隨著年齡增長而不得不退回農(nóng)村，他們將面臨無地可種的局面。大量群體不能從事直接的勞動，而只能靠收取微薄的租金維持生活，將是極其巨大的社會不穩(wěn)定因素。
四、實踐錯位的成因與反思
（一）兩大認識誤區(qū)
各地實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設時之所以發(fā)生實踐錯位，根源在于存在兩個層次上的認識誤區(qū)：
一是對三農(nóng)問題的系統(tǒng)性認識不足，將“農(nóng)業(yè)”與“農(nóng)村、農(nóng)民”割裂開來，沒有真正認識到三者之間既有緊密的內(nèi)在關聯(lián)，也有輕重緩急。具體的，認識不到三者的內(nèi)在關聯(lián)，就會發(fā)生“局部”有效反而帶來“系統(tǒng)”失效，片面強調(diào)“農(nóng)業(yè)”現(xiàn)代化程度，并不一定自然帶來農(nóng)民受益和農(nóng)村發(fā)展，反而會因農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度過快提高，造成現(xiàn)代科技要素和組織要素對農(nóng)村勞動力的排斥，擠壓普通農(nóng)戶的生存空間，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化變成強勢群體（特別是工商資本）的贏者通吃。另外，在三農(nóng)問題中，主要矛盾應該是解決農(nóng)民問題，這是以人為本的要求，也是基本國情要求。習近平總書記強調(diào)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，并強調(diào)不能忽視耕種自家承包地的農(nóng)戶仍然占大多數(shù)的基本國情，正是對地方實踐錯位的糾偏。很明顯，目前各地的政策實踐過分突出了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，所以政策重心基本圍繞提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平展開，在其政策實踐中，從事小規(guī)模家庭經(jīng)營的農(nóng)戶是要被改造而非服務和扶持的對象，這就難免出現(xiàn)新型經(jīng)營體系排斥小農(nóng)的問題。
第二個層次上的認識誤區(qū)是把三農(nóng)問題（特別是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）簡化成現(xiàn)代化的內(nèi)容之一，與城市化、工業(yè)化、信息化并列，故而有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“四化”中的短板之說，對四化之間的辯證關系認識不足。三農(nóng)發(fā)展既是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代化成功實現(xiàn)的基礎保障。中國的問題，基本上是一個資源秉賦較差的發(fā)展中的農(nóng)民國家通過內(nèi)向型自我積累趕超現(xiàn)代化的發(fā)展問題[19]。這是由我國的基本國情和既有世界體系的約束下不得不選擇的現(xiàn)代化道路，在這個過程中，農(nóng)村要始終發(fā)揮好穩(wěn)定器和蓄水池的功能。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設首先要充分認識我國的基本國情，然后才能準確定位其功能，進而選擇正確的路徑。
（二）作為穩(wěn)定器與蓄水池的農(nóng)村
長期以來，我國依靠比較優(yōu)勢，發(fā)展勞動密集型加工制造業(yè)，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟長期快速發(fā)展。在此過程中，國家從農(nóng)業(yè)農(nóng)村汲取大量資源支持工業(yè)化發(fā)展，大量農(nóng)民工進城也為中國制造的崛起貢獻了豐富廉價的勞動力資源。同時，農(nóng)民在保留農(nóng)村耕地和農(nóng)業(yè)收入的同時，通過進城務工拓寬收入來源，經(jīng)濟收入水平連年提高。在這種自然形成的“半工半耕”生計模式下，農(nóng)民依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村完成勞動力再生產(chǎn)，這是工業(yè)化能夠低成本獲得豐富勞動力資源的基礎。半工半耕的生計模式也使得農(nóng)民能夠在城鄉(xiāng)之間進退有據(jù)，當宏觀經(jīng)濟不景氣時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村便成為農(nóng)民退路所在，從而保持了國家在快速工業(yè)化和城市化過程中的社會穩(wěn)定。這正是農(nóng)村作為穩(wěn)定器與蓄水池的戰(zhàn)略意義所在。
如今，我國已進入中等收入發(fā)展階段，當前以及今后二三十年戰(zhàn)略機遇期的首要任務是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，由中國制造向中國創(chuàng)造轉型。國際經(jīng)驗表明，許多發(fā)展中國家由于產(chǎn)業(yè)升級失敗，導致社會動蕩不安，被長期鎖定在“中等收入陷阱”。與這些國家相比，中國體量龐大，中國產(chǎn)業(yè)升級對既有世界政治經(jīng)濟格局的震動要大得多，可以想見，我們產(chǎn)業(yè)升級的外部環(huán)境注定非常復雜。因此，更現(xiàn)實的戰(zhàn)略是主要依靠國內(nèi)市場空間，將中國制造積累起來的資源集中用于產(chǎn)業(yè)升級，同時保持國內(nèi)政治社會穩(wěn)定。在這個過程中，農(nóng)村應該繼續(xù)發(fā)揮關鍵的穩(wěn)定器作用，這就要保障農(nóng)民能夠充分享有在城鄉(xiāng)之間進退有據(jù)的權利。要認識到，對于人力資源稟賦很差的農(nóng)民來說，享有返鄉(xiāng)權以便應對進城失敗具有十分迫切的現(xiàn)實意義。從這個意義上講，農(nóng)業(yè)農(nóng)村對農(nóng)民來說，其首要意義是兜底，是在家庭接力式進城的過程中唯一可以依靠的退路。
許多人認為通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設，可以使農(nóng)民獲得地租和做農(nóng)業(yè)雇工兩筆收入，從而既可以增加農(nóng)民收入，還可以改變小農(nóng)經(jīng)營的落后局面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)國際競爭力。前文已經(jīng)討論過，當前許多地區(qū)構建的新型經(jīng)營體系對普通農(nóng)民造成的主要表現(xiàn)為擠出效應而非帶動效應。首先，我國農(nóng)業(yè)的首要功能是保證糧食安全，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，是新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略的基本目標。這就決定了我們的耕地主要是用來種糧食的。種糧的經(jīng)濟效益不可能很高，何況我國農(nóng)產(chǎn)品價格受各種因素制約已經(jīng)沒有多少增長空間，種糧的效益很難再有多大提高。從這個意義上講，目前各地新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體非糧化非農(nóng)化的現(xiàn)象必須及時遏制。其次，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的退路和保障，半工半耕中的“半耕”是農(nóng)民收入必不可少的一部分，更重要的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為那些在勞動力市場上喪失機會的老年農(nóng)民提供了勞動機會，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)非常輕便化，并不勞累但卻充實的田間勞動對于農(nóng)村老人修養(yǎng)身心非常重要。因此，農(nóng)業(yè)的保障功能不能簡化為“地租”，大多數(shù)土地必須掌握在農(nóng)民手中，要保障農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權利。只有在保障上述兩個目標之后，農(nóng)業(yè)才談得上發(fā)展休閑旅游等所謂“第六產(chǎn)業(yè)”，為市民提供服務。換句話說，所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所能進入的應該是剔除保障糧食安全和農(nóng)民退養(yǎng)之后的“剩余空間”。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設不應扶持新型經(jīng)營主體將普通農(nóng)民擠壓到“剩余空間”中，否則就會造成實踐錯位甚至本末倒置。
五、構建服務于家庭經(jīng)營的新型社會化服務體系
綜上所述，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設應該首先致力于為耕種自家承包地的普通農(nóng)民這個“絕對多數(shù)”服務，不應片面注重各類新型經(jīng)營主體這個“相對少數(shù)”。換句話說，當前一些地區(qū)構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策實踐應從兩個方面進行調(diào)整：一是給予普通農(nóng)戶與其他新型經(jīng)營主體以公平待遇，首先要改變將家庭經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對立起來的錯誤認識，尤其是要糾正新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設就是用其他經(jīng)營主體替代農(nóng)戶的認識。二是改變惠農(nóng)政策向新型經(jīng)營主體傾斜的失衡狀態(tài)，給予普通農(nóng)戶更多的扶持。
為從事家庭經(jīng)營的普通農(nóng)戶服務是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設的題中應有之義。正如中農(nóng)辦主任陳錫文先生所說：“在堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎上，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，就是要在引導家庭經(jīng)營不斷提高集約化程度的同時，著力改善其外部條件和環(huán)境”[20]。所謂改善“外部環(huán)境和條件”其實就是為家庭經(jīng)營提供社會化服務，換句話說，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設應該包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和新型社會化服務體系建設這兩個部分，遺憾的是，后一項內(nèi)容在實踐中被片面理解成了為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體構建社會化服務體系，而將普通農(nóng)戶排斥在外了。要認識到，中央反復強調(diào)要堅持農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度不動搖，而“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營”體制內(nèi)在要求加強“統(tǒng)”的層面，通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，解決一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的事情。今年中央一號文件首次將“新型服務主體”與“新型經(jīng)營主體”并列作為建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量，指出要“支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；铡?，實際上就是在糾正過去地方實踐中片面注重新型經(jīng)營主體建設，而忽視通過構建新型社會化服務體系為普通農(nóng)戶服務的問題。
對農(nóng)民來說，新型社會化服務體系迫切需要解決兩方面的問題：一是改變土地細碎化狀況，以實現(xiàn)家庭經(jīng)營的規(guī)模效益，解決地塊小而分散不便于機械化作業(yè)和農(nóng)田基本設施建設的問題。中央《關于進一步引導農(nóng)村土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》中指出“鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地的方式解決承包地細碎化問題”，考慮到當下農(nóng)民利益分化日益嚴重，通過自愿協(xié)商方式合并地塊交易成本太高，可以考慮采取其他方式，比如結合土地整治項目實現(xiàn)小塊并大塊。今年一號文件進一步提出“鼓勵和引導農(nóng)戶自愿 互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種”，在“鼓勵”之外增加了“引導”，實際上是要求地方政府創(chuàng)新工作舉措，解決僅憑農(nóng)戶自愿無法達成的連片耕種問題。二是進一步完善項目支持方式，加大力度改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件。各地要改變將涉農(nóng)項目整合后向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜的做法，從完善涉農(nóng)項目實施機制上入手，使惠農(nóng)資金更有效地滿足普通農(nóng)民的生產(chǎn)需求。為此，應該將新型社會化服務體系建設與農(nóng)村基層組織建設結合起來，通過創(chuàng)新和強化農(nóng)村基層組織，引導農(nóng)民通過基層組織表達需求偏好，同時，將直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件且更適合以村社為單位實施的惠農(nóng)項目交由基層組織和農(nóng)民自主使用，在提高資金使用效率的同時，激活以基層組織為主體的能夠更有效對接農(nóng)民需求的社會化服務體系。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《毛澤東鄧小平理論研究》2016年 第2期
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