——以江蘇省鹽城市伍佑街道為例
核心提示： 街道上承政府，是政府的“權(quán)力末梢”；下接基層社會、社區(qū)，是基層管理的一個基本單位，是“政治力量和社會力量互動的交點”。根據(jù)這一特性，要促進形成主體明晰、定位準確的基層工作格局，前提和基礎(chǔ)就是要科學(xué)界定既符合客觀實際又適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要的街道職能。
黨的十八大報告明確指出，“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計”。十八屆五中全會黨中央又進一步提出 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)是實現(xiàn)“綠色”發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是生態(tài)屏障和重要資源保證地，是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點地區(qū)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重要區(qū)域，也是實現(xiàn)生產(chǎn)平衡、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的歷史選擇。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展目標，是以提升生態(tài)涵養(yǎng)功能、促進富民就業(yè)為核心，強化生態(tài)修復(fù)與水源保護，完善生態(tài)補償和后期管護機制；同時大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，并積極引入總部經(jīng)濟及高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展；推動城市公用設(shè)施和服務(wù)向生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)延伸，促進生態(tài)特色城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。
鹽城市城南新區(qū)位于市區(qū)南部，區(qū)域范圍是：東至通榆河，西至西環(huán)路，北至世紀大道，南含伍佑街道，總面積達102平方公里。城南新區(qū)是鹽城市行政中心所在地，按照鹽城市總體規(guī)劃要求，城南新區(qū)將是一個擁有100萬人口的新城區(qū)，成為鹽城市新的行政、文化、教育、商業(yè)中心和新型居住區(qū)。
改革開放后，伍佑歷經(jīng)兩次行政區(qū)劃調(diào)整，伍佑鎮(zhèn)于2003年由鹽都縣（郊區(qū)）整體劃入城區(qū)（亭湖區(qū)），2010年8月在原伍佑鎮(zhèn)基礎(chǔ)上撤鎮(zhèn)建街，2012年2月整建制劃入城南新區(qū)管轄。伍佑位于鹽城市區(qū)以南，距離市行政中心9公里，面積49.2平方公里，下轄12個村居，一個托管區(qū)域，住戶10884戶，常住人口約50000人，其中戶籍人口33389人。以鹽徐高速為界，高速以南現(xiàn)有5個村居，面積33.9平方公里；高速以北現(xiàn)有7個村居，面積15.3平方公里。伍佑街道面積約占城南新區(qū)一半，是鹽城市大市區(qū)的生態(tài)屏障和水源保護地，是推進大市區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。
當(dāng)前伍佑街道發(fā)展面臨的主要問題
經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，自我積累能力相對薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴重不足。2010年起至 2015年底，街道財政總收入約為49241萬元，其中一次性稅源為21076萬元，占比42.8% ，成長型稅源規(guī)模較弱。公共基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴重不足，道路、橋梁、綠化、路燈、上下水管網(wǎng)等基本定格在2010年。據(jù)統(tǒng)計，為解決群眾出行和生產(chǎn)基本需要，2015年度共修建橋梁61座，道路260千米，投入資金2000多萬元，為街道近8年來的總和。目前，各村急需改（新）建的橋梁共95座，道路210千米。
從上表主要指標來看：規(guī)上工業(yè)企業(yè)開票增長缺乏動力，自2012年起，每年銷售額穩(wěn)中略有下降；規(guī)上企業(yè)數(shù)量大幅縮減，雖然近兩年略有回升，但明顯低于同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政收入剔除一次性房產(chǎn)稅源后，增幅遠低于鹽城市平均數(shù)值。從GDP構(gòu)成來看：第一產(chǎn)業(yè)的比重逐年穩(wěn)中有升，每年增幅波動約為1400-3000（萬元）之間，主要是圍繞市長菜籃子工程，設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)得到了長足發(fā)展；第二產(chǎn)業(yè)從2010年至2015年底，所占比重由50%降至41%，逐年穩(wěn)步下降，工業(yè)經(jīng)濟基本處于停滯不前狀態(tài)，規(guī)模企業(yè)數(shù)量不多，相對規(guī)模較小，效益低，稅收份額不足；第三產(chǎn)業(yè)呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢，6年時間里所占比重平均增幅達到12.5%，尤其是樓宇經(jīng)濟、房地產(chǎn)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)，發(fā)展速度快，形勢喜人。
要素和產(chǎn)品市場發(fā)育程度較低，適應(yīng)性和競爭力不強，企業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級。伍佑街道現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)98家，其中機動車配件生產(chǎn)13家，服裝玩具生產(chǎn)18家，機械制造11家，塑料、四氟材料等16家，其中定報企業(yè)7家。自劃入城南以來，現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)受區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護等限制，以及市場因素，企業(yè)發(fā)展后勁乏力，產(chǎn)品銷售疲軟，稅收產(chǎn)值逐年下滑。其中服裝玩具企業(yè)為街道財稅主力，屬于傳統(tǒng)的代加工行業(yè)，完全是勞動密集型企業(yè)，市場主要依賴外貿(mào)出口，目前由于用工成本、材料成本等不斷增加，利潤微薄，時長微虧。此外企業(yè)創(chuàng)新動力不足，沒有自主知識產(chǎn)權(quán)和自己的品牌，市場競爭力薄弱。2014年開票銷售最多的機械制造企業(yè)是鼎固薄鋼公司，生產(chǎn)彩鋼板，由于產(chǎn)品銷售受市場和原材料價格影響，產(chǎn)品增加值非常微薄，企業(yè)利稅增長艱難。
環(huán)境資源問題依然突出，工業(yè)存量略有增長，但與本區(qū)域功能存在結(jié)構(gòu)矛盾，良性生態(tài)系統(tǒng)尚未形成，生態(tài)治理任務(wù)非常繁重。由于街道集鎮(zhèn)污水管網(wǎng)尚在規(guī)劃設(shè)計之中，構(gòu)港工業(yè)園區(qū)區(qū)域環(huán)評沒有通過，已入駐企業(yè)“三同時”無法驗收，企業(yè)先生產(chǎn)再治理，給環(huán)境管理帶來巨大壓力，同時企業(yè)技改擴能也無法實施。加上構(gòu)港工業(yè)園區(qū)處在通榆河水源保護區(qū)域范圍，面對工業(yè)項目限制發(fā)展等因素，新上工業(yè)項目幾乎不可能；區(qū)域存在功能結(jié)構(gòu)性矛盾，使得街道生態(tài)治理工作備受關(guān)注，壓力空前。
影響伍佑街道發(fā)展的原因探析
從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，伍佑城鄉(xiāng)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，農(nóng)民增收乏力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境較差，同時面臨經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護、城鄉(xiāng)建設(shè)與城市規(guī)劃控制等多種制約，主要原因有：
城市規(guī)劃超前性與城市發(fā)展滯后性矛盾
20世紀初伍佑曾是鹽城市十強工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從上表可以發(fā)現(xiàn)，2010年以來伍佑街道主要經(jīng)濟指標呈現(xiàn)逐步下降趨勢，與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，無論總量還是增幅差距都變大。主要原因是自2010年伍佑納入大市區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃后，嚴禁新上產(chǎn)業(yè)項目、新增建設(shè)用地，包括工業(yè)項目。至目前街道非但沒有新增一個工業(yè)項目，反而因規(guī)劃限制企業(yè)技改擴能而外遷四家。而且現(xiàn)存企業(yè)無法技改擴能，產(chǎn)品滯后，產(chǎn)能萎縮，加之受限于通榆河水源保護區(qū)生態(tài)紅線，工業(yè)園區(qū)發(fā)展嚴重受阻，無法發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。
街道法規(guī)體系與現(xiàn)實鎮(zhèn)級運行機制不協(xié)調(diào)
街道辦事處作為市政府的派出機關(guān)，為城市的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了歷史性積極作用，隨著城市經(jīng)濟飛速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，街道辦事處的作用更顯重要。伍佑街道當(dāng)前卻面臨：一是體制不順，職責(zé)不清，責(zé)權(quán)利不一致。區(qū)、街事權(quán)未合理劃分，街道和鎮(zhèn)的功能界定混淆；伍佑按街道配備人、財、物，但工作任務(wù)按建制鎮(zhèn)部署，例如城市管理區(qū)級范圍到南環(huán)路，路南（伍佑全境）環(huán)衛(wèi)保潔清運、城市管理、綠化、河道清潔管護等仍按鎮(zhèn)級模式，自行運轉(zhuǎn)，經(jīng)費自籌。區(qū)（市）級部門管理權(quán)力上收，責(zé)任下放，例如城市規(guī)劃管理、城市經(jīng)營等鎮(zhèn)級建制的基本功能上收區(qū)市；同時環(huán)境執(zhí)法、安全監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品安全等事項下移，客觀造成街道事多、人少、責(zé)任大、權(quán)力小的問題；相反綜合管理職能和社區(qū)服務(wù)功能等街道基本功能因精力、經(jīng)費等因素受到很大程度的限制和制約。二是內(nèi)設(shè)機構(gòu)不符合精簡、高效的原則。當(dāng)前街道應(yīng)該突出城市管理和社區(qū)服務(wù)，體現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟服務(wù)民生； 2013年街道按照“一辦五中心”模式設(shè)計，定編46名，但現(xiàn)實功能運行仍需按鎮(zhèn)配置。形成很多一人對應(yīng)一個區(qū)級部門或多個部門的情況。例如伍佑涉農(nóng)面積約占60%，人口約占30%，農(nóng)業(yè)條線四人要應(yīng)對市、區(qū)涉農(nóng)各個部門涉農(nóng)事務(wù)，包括農(nóng)技、農(nóng)機、林業(yè)、漁政、水利，動物防疫、檢疫，農(nóng)產(chǎn)品檢測、農(nóng)機監(jiān)理、防汛防旱，等等；群團部門工、青、婦、工會由一人兼職。這些人員現(xiàn)狀已經(jīng)明顯不適應(yīng)新形勢的需要，即體現(xiàn)不出街道的服務(wù)職能，也實現(xiàn)不了鎮(zhèn)級政府治理職能，形成有崗沒有權(quán)，沒崗事情還要做的局面。三是基層干部青黃不接。機關(guān)已經(jīng)6年沒有招考公務(wù)員，也沒有事業(yè)人員進入；反之外調(diào)十幾名。目前行政編制只有10名，事業(yè)編制35名。為解決工作急需，不得不使用事業(yè)編制頂替，造成政事不分。有的崗位甚至不得不用部分編外聘用人員，以解任務(wù)之急。
協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)初現(xiàn)，但生態(tài)補償機制缺失
由于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)具有很強的外部性，目前在生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)中的無規(guī)范可依，補償效應(yīng)發(fā)揮作用不明顯。伍佑街道是鹽城大市區(qū)的重要生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，其生態(tài)建設(shè)要求或限制與街道經(jīng)濟社會發(fā)展和民生建設(shè)需求等有沖突和不協(xié)調(diào)，故需市、區(qū)級政府建立生態(tài)服務(wù)評估體系和生態(tài)補償機制，以便通過資金、規(guī)劃、項目和市場調(diào)節(jié)等進行有效補償，促進街道的經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
構(gòu)建城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的路徑
黨的十八屆五中全會明確提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，創(chuàng)造性地回答了新形勢下我們要實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣實現(xiàn)發(fā)展的重大問題，是順應(yīng)時代潮流、厚植發(fā)展優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。
綠色發(fā)展是以效率、和諧、持續(xù)為目標的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方式。這是2002年聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《2002年中國人類發(fā)展報告：讓綠色發(fā)展成為一種選擇》中首先提出來的。
伍佑街道站在新的歷史起點上，要秉承“綠色發(fā)展”主題，著力打造水源涵養(yǎng)功能區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、休閑旅游商務(wù)區(qū)（RBD），著重圍繞取水口水源保護，以及農(nóng)示園、龍湖、千年古鎮(zhèn)旅游、生態(tài)養(yǎng)老等項目建設(shè)和實施，挖掘千年古鎮(zhèn)文化內(nèi)涵，突出與現(xiàn)代生態(tài)文明相匹配，科學(xué)編制區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，把伍佑打造成為大市區(qū)綠色發(fā)展“RBD”。
圍繞古鎮(zhèn)特色，打造城市樂園。考慮到受大市區(qū)規(guī)劃限制，伍佑街道應(yīng)另辟蹊徑，從旅游、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)入手，優(yōu)化完善街道經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系，建立發(fā)展“生態(tài)涵養(yǎng)”全新路徑。加快1.4平方公里的集鎮(zhèn)改造步伐，通過產(chǎn)業(yè)重整、空間重構(gòu)、交通重順、設(shè)施重布、形象重塑，充分挖掘古鎮(zhèn)文化內(nèi)涵，放大古鎮(zhèn)歷史效應(yīng)。同時推進龍湖項目和農(nóng)示園項目建設(shè)，整合聯(lián)動臨近資源，發(fā)揮1+1+1>3的撬動效應(yīng)，打造“一鎮(zhèn)、一湖、一園”的休閑旅游格局，再現(xiàn)當(dāng)年伍佑的繁華，推動伍佑文化休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托豐富的文化資源和景觀資源，大力引進養(yǎng)老養(yǎng)生設(shè)施，培育養(yǎng)老商務(wù)產(chǎn)業(yè)，打造“慢生活”特色泛旅游產(chǎn)業(yè)鏈，著力將伍佑建成市區(qū)居民的“休閑樂園”。
圍繞職能轉(zhuǎn)變，健全工作機制。街道上承政府，是政府的“權(quán)力末梢”；下接基層社會、社區(qū)，是基層管理的一個基本單位，是“政治力量和社會力量互動的交點”。根據(jù)這一特性，要促進形成主體明晰、定位準確的基層工作格局，前提和基礎(chǔ)就是要科學(xué)界定既符合客觀實際又適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要的街道職能。一是確定由“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變主線，建立以“考評”促轉(zhuǎn)變的倒逼機制。順應(yīng)城市基層治理的發(fā)展方向，逐步實現(xiàn)從“管理”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變。在確定變革主線、路徑的基礎(chǔ)上，推動變革的指揮棒就是“考評”倒逼機制。充分尊重居民群眾對公共服務(wù)的評價權(quán)，擴大考核工作的社會參與度，開展各項社會評議工作，接受群眾監(jiān)督，倒逼街道“重心下移”，關(guān)注社會、服務(wù)群眾。二是全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)，大力清理調(diào)整行政職權(quán)。優(yōu)化權(quán)力運行流程，要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運行流程圖，服務(wù)社區(qū)村居，切實減少工作環(huán)節(jié)，運用智慧化手段，試點大數(shù)據(jù)在社區(qū)治理中的應(yīng)用，提高行政職權(quán)運行的效能。建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機制。三是健全工作機制，構(gòu)建運轉(zhuǎn)有序的管理體制。在明確職能轉(zhuǎn)變主線、路徑和機制導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新街道工作模式與運轉(zhuǎn)機制，建立人、事、財權(quán)相統(tǒng)一的管理體系。不斷強化基層組織建設(shè)的核心職能，以機構(gòu)優(yōu)化為重點提升組織效能，著眼于強化組織引領(lǐng)，全面加大基層干部隊伍建設(shè)力度，完善優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新發(fā)揮組織合力，逐步建立起精干高效、堅實穩(wěn)固的基層組織體系，為促進街道職能轉(zhuǎn)變提供保障和支持。
突出農(nóng)旅融合，構(gòu)建生態(tài)補償機制。堅持“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)抓龍頭”的原則，充分發(fā)揮農(nóng)示園輻射帶動作用，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為宗旨，以促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)民職業(yè)化和農(nóng)業(yè)增效增收為目標，加快推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進一步促進高速圈外各村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立健全生態(tài)補償機制，形成獨具效益和自然環(huán)境相融合的產(chǎn)業(yè)鏈條。注重農(nóng)旅融合，依托農(nóng)示園內(nèi)現(xiàn)有林果、花卉、苗木等特色產(chǎn)業(yè)，突出鄉(xiāng)村田園生活，開辟拓展養(yǎng)生、采摘、健身、體驗等鄉(xiāng)村戶外悠佑綠世界“慢生活”休閑旅游項目，促進休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。根據(jù)市政府在構(gòu)港取水口西側(cè)開挖蓄水庫（100萬立方米，占地約450畝）的規(guī)劃要求，重點突出水資源和林地資源的管護，加大通榆河取水口整個生態(tài)系統(tǒng)的保護力度，提議市區(qū)出臺合理生態(tài)補償機制，增強伍佑生態(tài)涵養(yǎng)良性發(fā)展能力。
城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)建生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)沒有現(xiàn)成的模式，也無固定的路徑，只有堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、生活方式低碳化，堅持發(fā)展速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，發(fā)展內(nèi)涵與資源、生態(tài)、環(huán)境相協(xié)調(diào)，發(fā)展要求與現(xiàn)實基礎(chǔ)、客觀規(guī)律、群眾意愿相一致，以綠色發(fā)展來保障生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的可持續(xù)。
作者系江蘇省鹽城市伍佑街道黨工委書記
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《國家治理》周刊
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