——以江蘇省鹽城市伍佑街道為例
黨的十八大報告明確指出，“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”。十八屆五中全會黨中央又進一步提出
“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。生態涵養發展區是實現“綠色”發展理念的重要體現，是生態屏障和重要資源保證地，是推進城鄉一體化發展的重點地區，是產業結構優化調整的重要區域，也是實現生產平衡、生活富裕、生態良好的文明發展道路的歷史選擇。生態涵養區發展目標，是以提升生態涵養功能、促進富民就業為核心，強化生態修復與水源保護，完善生態補償和后期管護機制；同時大力發展生態農業、生態旅游業等生態友好型產業，并積極引入總部經濟及高端產業發展；推動城市公用設施和服務向生態涵養發展區延伸，促進生態特色城鎮和新農村建設發展。
鹽城市城南新區位于市區南部，區域范圍是：東至通榆河，西至西環路，北至世紀大道，南含伍佑街道，總面積達102平方公里。城南新區是鹽城市行政中心所在地，按照鹽城市總體規劃要求，城南新區將是一個擁有100萬人口的新城區，成為鹽城市新的行政、文化、教育、商業中心和新型居住區。
改革開放后，伍佑歷經兩次行政區劃調整，伍佑鎮于2003年由鹽都縣（郊區）整體劃入城區（亭湖區），2010年8月在原伍佑鎮基礎上撤鎮建街，2012年2月整建制劃入城南新區管轄。伍佑位于鹽城市區以南，距離市行政中心9公里，面積49.2平方公里，下轄12個村居，一個托管區域，住戶10884戶，常住人口約50000人，其中戶籍人口33389人。以鹽徐高速為界，高速以南現有5個村居，面積33.9平方公里；高速以北現有7個村居，面積15.3平方公里。伍佑街道面積約占城南新區一半，是鹽城市大市區的生態屏障和水源保護地，是推進大市區生態文明建設的重要組成部分。
一、當前伍佑街道發展面臨的主要問題
經濟社會發展相對滯后，自我積累能力相對薄弱，農村基礎設施建設投入嚴重不足。2010年起至2015年底，街道財政總收入約為49241萬元，其中一次性稅源為21076萬元，占比42.8%，成長型稅源規模較弱。公共基礎設施投入嚴重不足，道路、橋梁、綠化、路燈、上下水管網等基本定格在2010年。據統計，為解決群眾出行和生產基本需要，2015年度共修建橋梁61座，道路260千米，投入資金2000多萬元，為街道近8年來的總和。目前，各村急需改（新）建的橋梁共95座，道路210千米。
從上表主要指標來看：規上工業企業開票增長缺乏動力，自2012年起，每年銷售額穩中略有下降；規上企業數量大幅縮減，雖然近兩年略有回升，但明顯低于同類型鄉鎮；財政收入剔除一次性房產稅源后，增幅遠低于鹽城市平均數值。從GDP構成來看：第一產業的比重逐年穩中有升，每年增幅波動約為1400-3000（萬元）之間，主要是圍繞市長菜籃子工程，設施農業、高效農業得到了長足發展；第二產業從2010年至2015年底，所占比重由50%降至41%，逐年穩步下降，工業經濟基本處于停滯不前狀態，規模企業數量不多，相對規模較小，效益低，稅收份額不足；第三產業呈蓬勃發展態勢，6年時間里所占比重平均增幅達到12.5%，尤其是樓宇經濟、房地產、建筑業、服務業等行業，發展速度快，形勢喜人。
要素和產品市場發育程度較低，適應性和競爭力不強，企業亟待轉型升級。伍佑街道現有工業企業98家，其中機動車配件生產13家，服裝玩具生產18家，機械制造11家，塑料、四氟材料等16家，其中定報企業7家。自劃入城南以來，現有工業企業受區域規劃、產業規劃、環境保護等限制，以及市場因素，企業發展后勁乏力，產品銷售疲軟，稅收產值逐年下滑。其中服裝玩具企業為街道財稅主力，屬于傳統的代加工行業，完全是勞動密集型企業，市場主要依賴外貿出口，目前由于用工成本、材料成本等不斷增加，利潤微薄，時長微虧。此外企業創新動力不足，沒有自主知識產權和自己的品牌，市場競爭力薄弱。2014年開票銷售最多的機械制造企業是鼎固薄鋼公司，生產彩鋼板，由于產品銷售受市場和原材料價格影響，產品增加值非常微薄，企業利稅增長艱難。
環境資源問題依然突出，工業存量略有增長，但與本區域功能存在結構矛盾，良性生態系統尚未形成，生態治理任務非常繁重。由于街道集鎮污水管網尚在規劃設計之中，構港工業園區區域環評沒有通過，已入駐企業“三同時”無法驗收，企業先生產再治理，給環境管理帶來巨大壓力，同時企業技改擴能也無法實施。加上構港工業園區處在通榆河水源保護區域范圍，面對工業項目限制發展等因素，新上工業項目幾乎不可能；區域存在功能結構性矛盾，使得街道生態治理工作備受關注，壓力空前。
二、影響伍佑街道發展的原因探析
從上述分析可以發現，伍佑城鄉發展緩慢，城鄉基礎設施嚴重滯后，農民增收乏力，農村生態環境較差，同時面臨經濟發展與生態保護、城鄉建設與城市規劃控制等多種制約，主要原因有：
城市規劃超前性與城市發展滯后性矛盾
20世紀初伍佑曾是鹽城市十強工業鄉鎮。從上表可以發現，2010年以來伍佑街道主要經濟指標呈現逐步下降趨勢，與周邊鄉鎮相比，無論總量還是增幅差距都變大。主要原因是自2010年伍佑納入大市區統一規劃后，嚴禁新上產業項目、新增建設用地，包括工業項目。至目前街道非但沒有新增一個工業項目，反而因規劃限制企業技改擴能而外遷四家。而且現存企業無法技改擴能，產品滯后，產能萎縮，加之受限于通榆河水源保護區生態紅線，工業園區發展嚴重受阻，無法發揮產業聚集效應。
街道法規體系與現實鎮級運行機制不協調
街道辦事處作為市政府的派出機關，為城市的建設和發展發揮了歷史性積極作用，隨著城市經濟飛速發展和社會主義市場經濟體制的逐步建立，街道辦事處的作用更顯重要。伍佑街道當前卻面臨：一是體制不順，職責不清，責權利不一致。區、街事權未合理劃分，街道和鎮的功能界定混淆；伍佑按街道配備人、財、物，但工作任務按建制鎮部署，例如城市管理區級范圍到南環路，路南（伍佑全境）環衛保潔清運、城市管理、綠化、河道清潔管護等仍按鎮級模式，自行運轉，經費自籌。區（市）級部門管理權力上收，責任下放，例如城市規劃管理、城市經營等鎮級建制的基本功能上收區市；同時環境執法、安全監管、農產品安全等事項下移，客觀造成街道事多、人少、責任大、權力小的問題；相反綜合管理職能和社區服務功能等街道基本功能因精力、經費等因素受到很大程度的限制和制約。二是內設機構不符合精簡、高效的原則。當前街道應該突出城市管理和社區服務，體現發展經濟服務民生；2013年街道按照“一辦五中心”模式設計，定編46名，但現實功能運行仍需按鎮配置。形成很多一人對應一個區級部門或多個部門的情況。例如伍佑涉農面積約占60%，人口約占30%，農業條線四人要應對市、區涉農各個部門涉農事務，包括農技、農機、林業、漁政、水利，動物防疫、檢疫，農產品檢測、農機監理、防汛防旱，等等；群團部門工、青、婦、工會由一人兼職。這些人員現狀已經明顯不適應新形勢的需要，即體現不出街道的服務職能，也實現不了鎮級政府治理職能，形成有崗沒有權，沒崗事情還要做的局面。三是基層干部青黃不接。機關已經6年沒有招考公務員，也沒有事業人員進入；反之外調十幾名。目前行政編制只有10名，事業編制35名。為解決工作急需，不得不使用事業編制頂替，造成政事不分。有的崗位甚至不得不用部分編外聘用人員，以解任務之急。
協調發展已經初現，但生態補償機制缺失
由于生態涵養發展區具有很強的外部性，目前在生態涵養發展區中的無規范可依，補償效應發揮作用不明顯。伍佑街道是鹽城大市區的重要生態涵養發展區，其生態建設要求或限制與街道經濟社會發展和民生建設需求等有沖突和不協調，故需市、區級政府建立生態服務評估體系和生態補償機制，以便通過資金、規劃、項目和市場調節等進行有效補償，促進街道的經濟社會全面協調發展。
三、構建城郊鄉鎮生態涵養發展區的路徑
黨的十八屆五中全會明確提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，創造性地回答了新形勢下我們要實現什么樣的發展、怎樣實現發展的重大問題，是順應時代潮流、厚植發展優勢的戰略抉擇，是關系我國發展全局的一場深刻變革。
綠色發展是以效率、和諧、持續為目標的經濟增長和社會發展方式。這是2002年聯合國開發計劃署在《2002年中國人類發展報告：讓綠色發展成為一種選擇》中首先提出來的。
伍佑街道站在新的歷史起點上，要秉承“綠色發展”主題，著力打造水源涵養功能區、綠色產業集聚區、休閑旅游商務區（RBD），著重圍繞取水口水源保護，以及農示園、龍湖、千年古鎮旅游、生態養老等項目建設和實施，挖掘千年古鎮文化內涵，突出與現代生態文明相匹配，科學編制區域經濟社會發展規劃，把伍佑打造成為大市區綠色發展“RBD”。
圍繞古鎮特色，打造城市樂園。考慮到受大市區規劃限制，伍佑街道應另辟蹊徑，從旅游、服務等第三產業入手，優化完善街道經濟結構體系，建立發展“生態涵養”全新路徑。加快1.4平方公里的集鎮改造步伐，通過產業重整、空間重構、交通重順、設施重布、形象重塑，充分挖掘古鎮文化內涵，放大古鎮歷史效應。同時推進龍湖項目和農示園項目建設，整合聯動臨近資源，發揮1+1+1>3的撬動效應，打造“一鎮、一湖、一園”的休閑旅游格局，再現當年伍佑的繁華，推動伍佑文化休閑旅游產業發展。依托豐富的文化資源和景觀資源，大力引進養老養生設施，培育養老商務產業，打造“慢生活”特色泛旅游產業鏈，著力將伍佑建成市區居民的“休閑樂園”。
圍繞職能轉變，健全工作機制。街道上承政府，是政府的“權力末梢”；下接基層社會、社區，是基層管理的一個基本單位，是“政治力量和社會力量互動的交點”。根據這一特性，要促進形成主體明晰、定位準確的基層工作格局，前提和基礎就是要科學界定既符合客觀實際又適應當前發展需要的街道職能。一是確定由“管理”到“服務”的轉變主線，建立以“考評”促轉變的倒逼機制。順應城市基層治理的發展方向，逐步實現從“管理”到“服務”的職能轉變。在確定變革主線、路徑的基礎上，推動變革的指揮棒就是“考評”倒逼機制。充分尊重居民群眾對公共服務的評價權，擴大考核工作的社會參與度，開展各項社會評議工作，接受群眾監督，倒逼街道“重心下移”，關注社會、服務群眾。二是全面梳理現有行政職權，大力清理調整行政職權。優化權力運行流程，要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，服務社區村居，切實減少工作環節，運用智慧化手段，試點大數據在社區治理中的應用，提高行政職權運行的效能。建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制。三是健全工作機制，構建運轉有序的管理體制。在明確職能轉變主線、路徑和機制導向的基礎上，不斷創新街道工作模式與運轉機制，建立人、事、財權相統一的管理體系。不斷強化基層組織建設的核心職能，以機構優化為重點提升組織效能，著眼于強化組織引領，全面加大基層干部隊伍建設力度，完善優化機構設置，創新發揮組織合力，逐步建立起精干高效、堅實穩固的基層組織體系，為促進街道職能轉變提供保障和支持。
突出農旅融合，構建生態補償機制。堅持“現代農業抓龍頭”的原則，充分發揮農示園輻射帶動作用，以提高農業綜合生產能力為宗旨，以促進農業轉型升級、農民職業化和農業增效增收為目標，加快推進農業發展方式轉變，進一步促進高速圈外各村土地流轉和產業結構調整，建立健全生態補償機制，形成獨具效益和自然環境相融合的產業鏈條。注重農旅融合，依托農示園內現有林果、花卉、苗木等特色產業，突出鄉村田園生活，開辟拓展養生、采摘、健身、體驗等鄉村戶外悠佑綠世界“慢生活”休閑旅游項目，促進休閑觀光農業發展。根據市政府在構港取水口西側開挖蓄水庫（100萬立方米，占地約450畝）的規劃要求，重點突出水資源和林地資源的管護，加大通榆河取水口整個生態系統的保護力度，提議市區出臺合理生態補償機制，增強伍佑生態涵養良性發展能力。
城郊鄉鎮構建生態涵養發展區沒有現成的模式，也無固定的路徑，只有堅持產業發展生態化、生態建設產業化、生活方式低碳化，堅持發展速度與結構、質量、效益相統一，發展內涵與資源、生態、環境相協調，發展要求與現實基礎、客觀規律、群眾意愿相一致，以綠色發展來保障生態涵養區的可持續。
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊2016年21期
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