內(nèi)容提要:城市基層社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型和變遷,與改革者對社區(qū)凝聚力和公共性的生產(chǎn)、社會公共品的供給、社區(qū)治理投入的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制等問題的動態(tài)呼應(yīng)相聯(lián)系,蘊(yùn)含著他們不斷在這些問題間尋找新均衡點(diǎn)的制度創(chuàng)新思路。在尋求對這三個問題的均衡應(yīng)對之道的過程中,不同地區(qū)的城市基層社會治理需要根據(jù)自身的實(shí)際情況,不斷調(diào)整治理的基本單元與組織網(wǎng)絡(luò)。中國特大城市在社會構(gòu)成上呈現(xiàn)出前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代三種結(jié)構(gòu)并存、交錯發(fā)展并激蕩出各種新問題的局面,這對社會治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。為此,可從以下三方面入手,創(chuàng)新特大城市基層社會治理:構(gòu)建以人口管理服務(wù)為重點(diǎn)的精細(xì)化社會治理模式;以化解矛盾為重點(diǎn),構(gòu)建政府與社會分工協(xié)作的社會治理方式;形成以應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)的政府主導(dǎo)型治理方式。
關(guān)鍵詞:特大城市/基層社會治理/治理模式/制度起源/挑戰(zhàn)/創(chuàng)新思路
作者簡介:李友梅,上海大學(xué),上海 200444 李友梅(1956- ),女,江蘇阜寧人,社會學(xué)博士,上海大學(xué)黨委副書記、副校長,教授,博士研究生導(dǎo)師。
近年來,創(chuàng)新基層社區(qū)治理方式已成為國內(nèi)不同城市尤其是特大城市政府工作的一個重心。從歷史上看,1990年代以來由于各城市的現(xiàn)實(shí)狀況以及改革切入點(diǎn)存在一定差異,社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)也各有側(cè)重,因此可以說,不同城市形成的社區(qū)治理模式是不同地區(qū)政府應(yīng)對城市轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。現(xiàn)實(shí)中,改革推動的實(shí)踐大多在“形勢所迫”和“問題倒逼”的情境下不斷推進(jìn),相對缺乏系統(tǒng)改革思路的指引。由此,城市基層治理的每種模式都形成了自己的組織方式和運(yùn)作機(jī)制,而它們之間的差異性基本上與各個模式優(yōu)先解決問題的序列相適應(yīng)。在當(dāng)前創(chuàng)新社會治理的背景下,如何進(jìn)一步回應(yīng)現(xiàn)實(shí)所提出的深層次問題,研究者有必要面對已然變動了的社會治理實(shí)踐及其挑戰(zhàn),突破理論認(rèn)知的局限,才能為特大城市基層治理創(chuàng)新探索可能的路徑。
一、城市基層治理模式的差異性
中國城市基層社區(qū)建設(shè)的提出有極為特殊的時代背景,它是全能主義政府和集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“單位制”向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的一種必然產(chǎn)物。在這一轉(zhuǎn)型過程中,城市基層的社區(qū)建設(shè)不斷走向社區(qū)治理,形成了許多值得人們總結(jié)的制度創(chuàng)新,而這些制度創(chuàng)新又不斷演化為傳統(tǒng)優(yōu)勢。時至今日,這些傳統(tǒng)優(yōu)勢已經(jīng)開始逐漸消解,甚至成為新發(fā)展態(tài)勢的“短板”,進(jìn)而構(gòu)成了新一輪城市社區(qū)治理創(chuàng)新的重要背景。然而,人們很少認(rèn)識到與這些傳統(tǒng)優(yōu)勢密切聯(lián)系的主要理論仍在發(fā)生作用,因此需要我們在分析中國城市基層社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的改革與創(chuàng)新實(shí)踐時,更進(jìn)一步地深入觸及微觀層面與中觀層面的聯(lián)系。
重溫過去,不同地區(qū)的政府在推動最初的基層社區(qū)建設(shè)時均面臨著三個基本問題。
第一個問題是在流動性增強(qiáng)、居民相互依賴度降低、市場經(jīng)濟(jì)和個體主義社會意識不斷萌生的條件下,如何重塑具有一定內(nèi)在向心力和凝聚力的現(xiàn)代城市社區(qū)。在我們看來,這個問題的理論分析基本上可以看作社區(qū)公共性生產(chǎn)的過程[1],對于它的不同思考引導(dǎo)著城市治理部門對“社區(qū)”做出了不同定義。例如,那些更重視社區(qū)內(nèi)在向心力和凝聚力的地區(qū),會更愿意把社區(qū)定在規(guī)模較小的居民區(qū)層次,因?yàn)樵谶@個層次更容易促成居民的相互依賴關(guān)系,或者說更容易產(chǎn)生社區(qū)公共性。
第二個問題是以何種方式提供何種標(biāo)準(zhǔn)的社會公共品。這個問題的實(shí)質(zhì)在于,當(dāng)人們把城市基層社區(qū)理解為公共服務(wù)與管理的重要載體時,以何種思路和以何種途徑來協(xié)調(diào)政府、市場與社會的力量。對這個問題的不同思考促使地方管理部門對公共服務(wù)與管理體系的整合方式采用了不同的制度模式。比如:如果一個地區(qū)更多強(qiáng)調(diào)采取規(guī)模化的方式,以供給者導(dǎo)向(而非需求導(dǎo)向)來提供標(biāo)準(zhǔn)化、彈性較小的公共產(chǎn)品時,其更有可能選擇在體制內(nèi)加強(qiáng)整合的制度安排。選擇這種制度安排的地區(qū)會更傾向于在街道層次上形成強(qiáng)有力的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制,比如:以社區(qū)黨建的方式來形成高度整合的制度網(wǎng)絡(luò)。
第三個問題是如何在社區(qū)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)成本和風(fēng)險(xiǎn)控制的問題。這個問題在國內(nèi)社會學(xué)和政治學(xué)的研究傳統(tǒng)中長期被忽略了。不過,最近的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究開始重視此類問題的剖析對于理解治理轉(zhuǎn)型所具有的重要意義[2]。現(xiàn)實(shí)中,不同地區(qū)的地方政府在推動社區(qū)建設(shè)時,都或多或少地碰到了如何獲取投入資源和控制風(fēng)險(xiǎn)問題,解決這類問題的不同思路導(dǎo)致了不同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)以及事權(quán)、財(cái)權(quán)在居委會、街道辦事處、區(qū)政府之間的動態(tài)調(diào)整,進(jìn)而影響了地方治理模式中的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。比如:如果上級政府想節(jié)約治理成本,就很可能逐級向下“放權(quán)”,鼓勵居委會以“包干”的方式來解決問題,同時賦予居委會相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)(比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)等);但這種做法又可能會導(dǎo)致治理風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)上級政府更擔(dān)心這類風(fēng)險(xiǎn)時就會選擇權(quán)力上收。
綜上所述,不同地區(qū)在城市基層社區(qū)規(guī)模和功能界定上的差異性與其對當(dāng)時面臨的社區(qū)凝聚力和公共性的生產(chǎn)、社會公共品的供給、社區(qū)治理投入成本與風(fēng)險(xiǎn)控制等問題的認(rèn)知密切相關(guān);鑒于城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)社會條件的差異,不同地區(qū)在對待這些問題的優(yōu)先秩序上會形成不同的選擇,而這些不同選擇最終促成了1990年代以來諸如“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”等治理模式的成型。比如:1996年前后的上海面對的是大規(guī)模城市建設(shè)、疾風(fēng)驟雨似的單位制解體、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大規(guī)模轉(zhuǎn)型以及由此帶來的下崗人員保障問題,這些問題事關(guān)上海的經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定,促使上海市政府更加快速地解決公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)托底保障體系(即提供社會公共品)的社區(qū)重建問題。隨著社區(qū)重建轉(zhuǎn)向社區(qū)治理,成本和風(fēng)險(xiǎn)控制的問題逐漸凸顯出來,引發(fā)了新的應(yīng)對性探索,最終這些不斷推進(jìn)的探索共同促成了上海“兩級政府,三級管理,四級網(wǎng)絡(luò)”的城市基層治理模式或曰“上海模式”。而在同時期的東北重工業(yè)城市,其公共服務(wù)體系重建的壓力沒有上海那么大。有歷史檔案資料顯示,直至2000年初,東北地區(qū)的大型企業(yè)和單位仍在提供重要的公共服務(wù)支持[3],因此,當(dāng)時這里的城市基層治理把基層民主和社區(qū)凝聚力問題作為第一問題來處理,這是“沈陽模式”的主要特征。相比“上海模式”,“沈陽模式”在社區(qū)規(guī)模、資源整合方式以及內(nèi)部的分權(quán)結(jié)構(gòu)上有很大的不同。由此不難看到,不同社區(qū)治理模式背后,都有著復(fù)雜的制度起源,它們在應(yīng)對各自的治理問題上有著截然不同的效率。離開了這些具體的歷史與社會背景,簡單或抽象地談?wù)撝卫砟Ｊ街g的轉(zhuǎn)化和借鑒難免陷入“隔靴搔癢”的困境。
更進(jìn)一步說,城市基層社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型和變遷與改革者對社區(qū)凝聚力和公共性的生產(chǎn)、社會公共品的供給、社區(qū)治理投入的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制等問題的動態(tài)呼應(yīng)相聯(lián)系,蘊(yùn)含著他們不斷在這些問題間尋找新均衡點(diǎn)的制度創(chuàng)新思路。下述以上海為案例的分析可以使這種聯(lián)系得到論證。
上海的城市社區(qū)建設(shè)起步于1984年城市經(jīng)濟(jì)體制改革。歷史資料顯示,1980年代上海城市社區(qū)建設(shè)所面對的情況和1990年代有很大差異:作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重鎮(zhèn),上海當(dāng)時的單位體制仍在公共服務(wù)和管理領(lǐng)域發(fā)揮著極為重要的作用,社區(qū)建設(shè)的任務(wù)落在街道層面,主要解決的問題是“溢出”單位的老、弱、病、殘、無業(yè)人員社會保障問題以及回城青年安置等問題。這些問題的解決在當(dāng)時并不需要一個強(qiáng)大的公共服務(wù)和管理體系。實(shí)際上當(dāng)時的街道辦事處總體處于較弱狀態(tài),其正式編制規(guī)模大體相當(dāng)于今天的四分之一左右,部門設(shè)置也極為精簡。在這種背景下,街道政府要以極為有限的財(cái)力來解決各類社區(qū)發(fā)展問題,必須重視控制治理成本。因此,上海的社區(qū)治理模式在初期特別強(qiáng)調(diào)向居委會“放權(quán)”,街道把大量自由裁量權(quán)下放給居委會,鼓勵居委會發(fā)展經(jīng)濟(jì)并提取一部分收益以“反哺”里弄建設(shè)。這一時期的社區(qū)治理模式是高度分權(quán)的,有別于在此之后的所有階段。這種做法有效地解決了社區(qū)建設(shè)最初階段資源不足的問題,并在近十年時間里形成了一套適合當(dāng)時一些需求的社區(qū)支持與服務(wù)體系。然而權(quán)力過于下放的后果是居委會常常過度運(yùn)用自由裁量權(quán),比如為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)允許四處違章搭建、破壞社區(qū)環(huán)境等,繼而引發(fā)人們開始思考如何降低治理風(fēng)險(xiǎn)的問題。這也是上海城市第二階段社區(qū)建設(shè)的重要肇因。
1996年前后,上海城市社區(qū)建設(shè)步入新的關(guān)鍵時期。與前十年相比,這一時期碰到的最大治理挑戰(zhàn)來自三個方面:一是單位制的快速轉(zhuǎn)型導(dǎo)致公共服務(wù)體系最主要的依托支柱的解體;二是大規(guī)模人口流動的出現(xiàn)迫切需要建設(shè)一個面向“流動社會”的管理與服務(wù)體系;三是隨著城市功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)地理格局的快速調(diào)整,基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)布局的建設(shè)提上了重要議事日程。換句話說,1980年代形成的社區(qū)治理模式已經(jīng)全然不適應(yīng)1990年代的社區(qū)變化形勢,對城市公共服務(wù)體系進(jìn)行總體性規(guī)劃、規(guī)模化供應(yīng)變成了社區(qū)治理的核心目標(biāo)。而隨著這個核心目標(biāo)的重要性日益凸顯,上海城市治理模式開始向“兩級政府,三級管理,四級網(wǎng)絡(luò)”轉(zhuǎn)變,尤其是“三級管理”得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。概括來看,此時的上海基層治理模式在三個維度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變:第一,街道辦事處的行政管理體系大幅度擴(kuò)張。上海的街道辦事處在規(guī)模、組織設(shè)置和人員配置上都得到了極大的擴(kuò)充,許多以前“下放”至居委會的自由裁量權(quán)全面上收。第二,在體制內(nèi)形成了“條塊結(jié)合以塊為主”甚至“融條于塊”的系統(tǒng)整合制度安排。為了整合公共服務(wù)體系內(nèi)不同行政部門間的關(guān)系,上海的街道辦事處從1996年至今進(jìn)行了多次擴(kuò)權(quán)。第三,從社區(qū)黨建到區(qū)域化黨建,以這些抓手和載體,進(jìn)一步嘗試通過基層黨建的組織網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)對行政、市場和社會力量的多元整合。這一進(jìn)程持續(xù)至2010年,基本上也是上海城市空間布局和總體發(fā)展格局進(jìn)入成熟穩(wěn)定周期的時段。在1996年到2010年期間,上海城市基層治理模式較大緩解了當(dāng)時整體性、規(guī)模化公共服務(wù)體系建設(shè)、管理體系建設(shè)所面對的問題。但相對而言,在權(quán)力不斷集中于街道的過程中,社區(qū)公共性不足、居委會隊(duì)伍力量相對薄弱的問題日趨凸顯。
近五年來,隨著“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)、“全球有影響力的科創(chuàng)中心”建設(shè)等新目標(biāo)的提出,上海的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展被推向一個新的階段。上一輪發(fā)展中形成的治理模式在多個方面遇到了新問題,比如:第一,社會結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)快速分化,既有的規(guī)模化、供給者導(dǎo)向公共服務(wù)體系的不足很快顯現(xiàn)出來,而以需求為導(dǎo)向的、差異化、多層次公共服務(wù)體系建設(shè)變得越來越迫切;第二,由于社區(qū)公共性水平長期得不到有效提升,社區(qū)自治和共治在經(jīng)歷了一個形式制度建設(shè)的高峰期后遇到深層次瓶頸,其內(nèi)生活力的總體不足問題開始凸顯;第三,基層治理成本居高不下的問題已經(jīng)在財(cái)政上造成一定壓力。鎮(zhèn)管社區(qū)模式在上海許多區(qū)縣的出現(xiàn)(即主要依托鎮(zhèn)的財(cái)力和有限的上級轉(zhuǎn)移支付,解決鎮(zhèn)域范圍內(nèi)新建的大型社區(qū)治理問題),在一定程度上反映了這種財(cái)政壓力過大的現(xiàn)實(shí)。隨著這些新問題的不斷加重,1996年以來形成的基層社區(qū)治理模式變得力不從心。正是鑒于此,上海2014年啟動了市委一號課題“創(chuàng)新社會治理,加強(qiáng)基層建設(shè)”,由此形成了“1+6”的政策安排,為推行新的改革目標(biāo)提供了基礎(chǔ)條件。
作為這次調(diào)研的一個重要成果,上海改革調(diào)整了既有基層治理模式的重心,把社區(qū)凝聚力和公共性的生產(chǎn)、社區(qū)治理投入的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制提到重要的改革范圍。具體來看:一是強(qiáng)調(diào)在多個層次培育“共治”與“自治”,以解決社區(qū)公共性不足問題。比如,進(jìn)一步激活居民區(qū)的自治活力,實(shí)現(xiàn)管理重心進(jìn)一步下移;通過區(qū)域化黨建推動社區(qū)共治發(fā)展;而且開始普遍探索自下而上公共議題的清單、公共問題生成的機(jī)制。二是調(diào)整分權(quán)結(jié)構(gòu),進(jìn)一步提升居委會的治理能力,加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。三是進(jìn)一步鼓勵公益性社會組織和專業(yè)力量融入社區(qū)公共服務(wù)體系,開始在區(qū)級層次探索公共服務(wù)外包市場的建設(shè)。在我們看來,在治理結(jié)構(gòu)、分權(quán)模式、公共服務(wù)體系的整合機(jī)制上,這次改革都彰顯出與以往不同的新跡象。
上述案例分析表明:城市基層治理模式并不是靜態(tài)的,而是隨著城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展周期而動態(tài)調(diào)整和演進(jìn)的。要深刻認(rèn)識這種變化的內(nèi)在線索,必須深入到中觀和微觀層次,進(jìn)一步識別圍繞不同治理目標(biāo)而形成的制度安排。從城市基層社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型的歷史趨勢來看,基本上都涉及本文概括的三個問題(即社區(qū)凝聚力和公共性的生產(chǎn)、社會公共品的供給、社區(qū)治理投入的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制),早期模式大多主要針對其中的一到兩個問題展開,而最近的改革探索則大多側(cè)重因地制宜地尋求對三個問題的均衡應(yīng)對之道。這三個問題在許多方面均暗含著某些制度變革的訴求,因此需要改革者不斷探索靈活務(wù)實(shí)的制度框架,這也是城市基層治理創(chuàng)新在理論層面遇到的深層問題。比如:就社區(qū)凝聚力和公共性的生產(chǎn)而言,最好將社區(qū)定位在較小的居民區(qū)層次;但就規(guī)模化布局公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和有效整合資源而言,將社區(qū)定位在街道層次才是最佳選擇;而從降低治理成本、控制治理風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮,則最好在街道與居民區(qū)的中間層次建立管理平臺。這些訴求與對應(yīng)方案的差異意味著,不同地區(qū)的城市基層社會治理需要根據(jù)自身的實(shí)際情況,不斷調(diào)整治理的基本單元與組織網(wǎng)絡(luò)。
二、特大城市基層社會治理面臨的時代挑戰(zhàn)
當(dāng)前中國特大城市的基層社會治理創(chuàng)新步伐在不斷加快,其面臨的挑戰(zhàn)不僅更具有時代特征,而且更具有前瞻性。這些挑戰(zhàn)蘊(yùn)于特大城市經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中,并將很快從多個維度波及其治理能力。
就我國既有的特大城市管理模式而言,相比于改革開放前形成的以“單位”為管理重心的模式,1990年代中期以來,北京、上海、廣州等特大城市形成了以居住地管理為核心的社會治理模式。這套治理模式強(qiáng)調(diào)以規(guī)模龐大、日趨精細(xì)化的行政管理體系來全面覆蓋社會生活領(lǐng)域并提供各類公共物品。其具有五個特征。一是控制人口流動。以居住地管理為重心,按照屬地原則來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理模式,必然要求對人口流動進(jìn)行較高水平的控制。二是強(qiáng)調(diào)自上而下的行政執(zhí)行力。借助和西方國家不同的“職能同構(gòu)”[4]的政府組織體系和“層層加碼”的自上而下的科層壓力體系,傳統(tǒng)的社會治理模式形成了極強(qiáng)的行政執(zhí)行力以及相應(yīng)的資源整合能力。但這種強(qiáng)大的行政執(zhí)行力是以高昂的行政成本甚至社會成本為代價(jià)的,一旦資源緊縮,其可持續(xù)能力就會遇到有限的問題。三是事權(quán)和自由裁量權(quán)在行政體系內(nèi)大量自上而下放權(quán)。北京、上海和廣州的基層政府都被賦予了很高的行政授權(quán),其出發(fā)點(diǎn)是授權(quán)基層政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)不同情況靈活治理,但可能會導(dǎo)致現(xiàn)有治理模式產(chǎn)生兩個嚴(yán)重后果:一個是人為割斷屬地之間的橫向聯(lián)系,阻礙資源的橫向流動和跨區(qū)域配置;另一個是人為在技術(shù)上把各類公共產(chǎn)品切割為地方公共產(chǎn)品,阻礙區(qū)域性公共產(chǎn)品的出現(xiàn)。四是強(qiáng)調(diào)“技術(shù)治理”[5]和單一目標(biāo)的項(xiàng)目化運(yùn)作。近年來,隨著各類治理任務(wù)項(xiàng)目化的日益普及,管理部門越來越注重用工具主義和技術(shù)主義的方法來解決各類社會治理難題,其后果是:一方面,許多項(xiàng)目僅僅在表層解決了問題,但深層次問題卻一直缺乏整體性的應(yīng)對方案;另一方面,由于每個項(xiàng)目只針對特定的單一目標(biāo),因此整體性的公共管理目標(biāo)往往被各種項(xiàng)目碎片化了,不同項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)也越來越困難[6]。五是“工具性”地動員社會。主要表現(xiàn)為行政管理部門單純從行政管理的角度和技術(shù)主義的角度來動員社會和組織公眾參與,而不鼓勵社會主體發(fā)育。其后果是各類社會組織的數(shù)目越來越多,但社會自我協(xié)調(diào)的能力卻始終羸弱。
這套治理模式在社會流動速度相對緩慢、利益結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)分化度不大、公共產(chǎn)品供給水平總體偏低的大背景下具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。借助這一治理模式,北京、上海、廣州等特大城市有效應(yīng)對了1990年代中后期開始十多年的城市發(fā)展中遇到的各類社會治理問題。但近年來,尤其是隨著特大城市社會開放度和社會分化水平的提高,傳統(tǒng)治理模式的不適應(yīng)性日益顯著。
第一,特大城市集中汲取公共資源的優(yōu)勢,會使其在未來很長時間內(nèi)仍然保持持續(xù)大量吸納國內(nèi)外不同層次人群的磁場特征,因而與人口大規(guī)模集聚相關(guān)的各種社會問題仍將在特大城市長期存在。據(jù)統(tǒng)計(jì),北京市常住人口已從1978年的871.5萬人增加到2014年的2151.6萬人,絕對值增加了1280.1萬人,增長了1.47倍。與1978年相比,上海、廣州2014年的常住人口數(shù)量也分別增長了1.20倍和1.71倍,其中主要是外來常住人口數(shù)量的增加[7]。自黨的十八屆三中全會明確提出要“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”以來,“控制人口總量”“促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化”“人口發(fā)展格局與城市可持續(xù)發(fā)展和城市功能相匹配”等人口結(jié)構(gòu)調(diào)控目標(biāo)在特大城市顯得越來越重要。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上將有賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城市功能的提升,以及對高密度低成本的城市生存空間(如城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村、違章建筑等)的有效整治。由此可以預(yù)見,未來幾年特大城市需要應(yīng)對的社會矛盾、社會治安壓力不容小覷,而僅僅依靠政府行政力量已然無法適應(yīng)這些變化,如何盡快消除基層治理網(wǎng)絡(luò)的“盲區(qū)”、構(gòu)建社會矛盾化解體系的長效機(jī)制、提升基層治理體系的整合性、創(chuàng)新城市社會治理模式成為亟須思考的問題。
第二,特大城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展訴求的維系,會讓其在未來較長時間內(nèi)難以避開傳統(tǒng)工業(yè)化道路,各種垃圾廢棄物排放總量無法驟然減少,人居環(huán)境將面臨持續(xù)惡化的困境。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部報(bào)告顯示,2014年我國城市生活垃圾產(chǎn)生量高達(dá)1.68億噸。上海生活垃圾產(chǎn)量位列全國首位,產(chǎn)生量為742.7萬噸,北京、重慶、深圳、成都、廣州、武漢等9個城市緊隨其后,這些城市的生活垃圾產(chǎn)生總量占244個大、中城市生活垃圾產(chǎn)生總量的28.7%[8]。近年來,中國各城市尤其是上海、北京等特大城市都遭遇了空氣質(zhì)量急劇惡化的困境。北京市PM2.5小時濃度2015年11月27日凌晨開始,達(dá)到重度及以上污染級別,并持續(xù)近110個小時[9]。西方國家治理環(huán)境污染問題的經(jīng)驗(yàn)表明,若僅僅依賴政府行政手段而不動員和激勵生產(chǎn)者與消費(fèi)者從源頭上參與環(huán)境問題的治理,不能在整個“生產(chǎn)—消費(fèi)”鏈條中建立有效的環(huán)保體系,環(huán)境污染問題將難以從根本上得到解決。這給我們的啟示是,特大城市必須形成與環(huán)保政策相一致的社會支持機(jī)制。
第三,特大城市社會群體日益多元化,不同群體的利益訴求和社會階層的分化趨于復(fù)雜化。這首先體現(xiàn)為特大城市中日益顯現(xiàn)的“新二元結(jié)構(gòu)”問題。城市發(fā)展的巨大勢能吸引了大量外來人口涌入特大城市。而由于這些人口規(guī)模龐大、可供資源相對有限、傳統(tǒng)資源配置體制機(jī)制仍未有效扭轉(zhuǎn)等多種原因,現(xiàn)有的特大城市公共資源配置無法有效滿足外來人口的基本公共服務(wù)需求,甚至在滿足本地人口需求上也顯得捉襟見肘。其次,體現(xiàn)在不同社會階層之間。目前我國大城市的居民社會階層結(jié)構(gòu)仍舊處在從“金字塔型”向“橄欖型”轉(zhuǎn)變的過程中:社會高端人口比例較低,社會低端人口比例較高,中等收入群體比較弱小,這種階層結(jié)構(gòu)不利于社會穩(wěn)定,容易引發(fā)階層間的融合問題。再次,體現(xiàn)在不同族群之間。特大城市的族群構(gòu)成相對于一般城市而言,具有明顯的多樣性特征,包括少數(shù)民族群體和外國人群體等。不同族群居住在相鄰空間內(nèi),一方面有利于族群的交流融合,另一方面也可能由于不同的文化傳統(tǒng)、宗教信仰、身份認(rèn)同等,容易導(dǎo)致族群間的紛爭和沖突,危害公共安全和社會秩序。
第四,在未來較長時期內(nèi),特大城市將經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,這種轉(zhuǎn)型不僅會進(jìn)一步促使發(fā)展方式的加快變化,也會帶來社會預(yù)期的快速變化。黨的十八大提出,要加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,依靠創(chuàng)新驅(qū)動、開放帶動、內(nèi)需拉動,推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。特大城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵,需要抓緊機(jī)遇,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,為未來經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而從實(shí)際情況看,發(fā)展轉(zhuǎn)型是一個需要付出代價(jià)的痛苦過程,可能會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、失業(yè)人口增加、貧困人口增多、居民收入差距擴(kuò)大、生活負(fù)擔(dān)加重、生活成本上升、生存壓力增大等一系列問題,這就需要建立更加完善的社會治理體系來應(yīng)對,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和深化經(jīng)濟(jì)體制改革提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。
第五,在全球化和信息化背景下,特大城市往往成為公民權(quán)訴求的濫觴之地,結(jié)社活動和權(quán)利表達(dá)行動高度發(fā)達(dá)。近年來,特大城市的社會組織發(fā)展速度快于全國水平。這些新型社會組織在社會利益表達(dá)、社會動員和維權(quán)領(lǐng)域開始發(fā)揮作用,并顯現(xiàn)了不同于政府公共部門的意見立場。另外,特大城市市民的網(wǎng)民化水平也在迅速提高。北京與上海的網(wǎng)民數(shù)量均已超過1000萬人,這意味著城市公眾利用互聯(lián)網(wǎng)“結(jié)社”和開展社會動員的可能性會提高。2015年中國互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報(bào)告顯示,網(wǎng)民結(jié)構(gòu)已經(jīng)日益向中國總?cè)丝诘慕Y(jié)構(gòu)還原,網(wǎng)絡(luò)輿論分層明顯,職業(yè)群體的意見越來越突出,官民關(guān)系、貧富差距、醫(yī)患矛盾、權(quán)益糾紛等社會矛盾已經(jīng)成為輿情壓力的重要來源[10]。在社會自我組織能力不斷提升和網(wǎng)絡(luò)社會日趨成型的新背景下,如何探索一種高活力基礎(chǔ)上的新型社會秩序維系機(jī)制就變得越來越重要,而這一探索很可能會挑戰(zhàn)過去二十年來城市治理部門形成的社會秩序維持機(jī)制。
綜上所述,中國特大城市在社會構(gòu)成上呈現(xiàn)出前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代三種結(jié)構(gòu)并存、交錯發(fā)展并激蕩出各種新問題的局面:一方面,特大城市必須保證公共資源的持續(xù)擴(kuò)大供給與公平配置,以適應(yīng)各個階層群體的訴求;另一方面,特大城市必須時刻應(yīng)對環(huán)境、資源、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)下滑、不同階層和族群沖突等危機(jī),探索抗擊環(huán)境流行疾病、恐怖襲擊、金融危機(jī)等全球性風(fēng)險(xiǎn)和非傳統(tǒng)安全問題。如果缺乏針對性的治理,就有可能會引發(fā)大量社會負(fù)面后果,比如:
——社會不滿情緒快速集聚。“2015年中國35城市生活質(zhì)量報(bào)告”顯示,北京、上海、廣州、深圳幾個特大城市的居民生活質(zhì)量滿意度(主觀)指數(shù)中,只有上海進(jìn)入前十名[11]。特大城市的居民在滿意度上整體落后于其他城市。
——大規(guī)模社會運(yùn)動頻發(fā)。以1970年代歐美國家的城市社會運(yùn)動為例,大多數(shù)的社會運(yùn)動均發(fā)生在巴黎、紐約這樣的特大城市,并且主要是圍繞環(huán)境、交通、醫(yī)療等公共事務(wù)而進(jìn)行的。2011年前后的“阿拉伯之春”的誘因同樣是特大城市中社會分化、經(jīng)濟(jì)衰退等結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)財(cái)經(jīng)網(wǎng)的相關(guān)分析[12],近年來中國特大城市的環(huán)境問題也可能成為城市群體性事件的潛在誘因。
——各類非常規(guī)社會風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)。中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的新理念會持續(xù)推動特大城市的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì),吸引全球資本,主動適應(yīng)全球化浪潮,這客觀上會使中國特大城市難以規(guī)避世界風(fēng)險(xiǎn)社會格局,而不得不同全球風(fēng)險(xiǎn)社會同步生產(chǎn)和再生產(chǎn)各種現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn),比如金融風(fēng)險(xiǎn)、恐怖主義襲擊、流行性疾病、大規(guī)模失業(yè)等。信息、人員、資金等決定國計(jì)民生的重要因素的大規(guī)模流動,使得特大城市的各種風(fēng)險(xiǎn)源相互影響和彼此再生產(chǎn),造成城市風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的高度復(fù)雜和不確定,在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、識別、治理以及善后處置等方面都會遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn),亟須開展針對性的應(yīng)對研究,包括如何動員各種力量(如政府部門、市場組織、社會組織、專業(yè)團(tuán)體、社工團(tuán)隊(duì)、專家網(wǎng)絡(luò))形成多層次、復(fù)合型的社會風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)。
顯然,上述潛在社會后果都是特大城市發(fā)展中必須有效規(guī)避和治理的問題,同時也對特大城市的社會治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)不僅涉及超越既有城市治理理念的問題,也涉及處理傳統(tǒng)治理模式強(qiáng)大慣性的問題。由于特大城市社會治理模式的轉(zhuǎn)型從來就是一個極為艱巨的過程,如何應(yīng)對這些新挑戰(zhàn)也就不是借助某些治理技術(shù)或者引入某些新理論可以迎刃而解的簡單問題。
就治理理念而言:第一,要引入信息社會、知識經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)社會的最新理念,認(rèn)識中國特大城市既是工業(yè)化重鎮(zhèn)即“重經(jīng)濟(jì)”又是現(xiàn)代信息經(jīng)濟(jì)和金融中心、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心即“輕經(jīng)濟(jì)”的結(jié)合體的特征,把握由此帶來的人口結(jié)構(gòu)、社會空間結(jié)構(gòu)、社會流動等因素的變動。第二,特大城市社會治理改革本質(zhì)上是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會轉(zhuǎn)型的重要構(gòu)成部分,在很大程度上決定著特大城市甚至整個國家的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型,與我國社會體制重建連成一體。因此,它不能局限于具體政策和策略的調(diào)整,而應(yīng)同國家的重大戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系起來。但是,不同于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這個在衡量指標(biāo)上高度明確的目標(biāo),社會體制改革的目標(biāo)往往是難以分解的,這實(shí)際上為社會治理改革確定評估標(biāo)準(zhǔn)帶來了困難。第三,作為社會轉(zhuǎn)型和社會體制改革的一部分,特大城市社會治理改革更是一個涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程,也是對傳統(tǒng)管理體系及其思維方式的慣性進(jìn)行反思和更新的過程。
三、創(chuàng)新特大城市基層社會治理的一些思路
黨的十八屆五中全會提出,“創(chuàng)新社會治理體制,推進(jìn)社會治理精細(xì)化,構(gòu)建共建共享的社會治理格局”,這對今后我國基層社會治理在相關(guān)體制機(jī)制上進(jìn)一步改革創(chuàng)新提出了更深遠(yuǎn)的要求。鑒于此,我們有必要首先從理論上對傳統(tǒng)社會治理體制的局限及其認(rèn)知根源進(jìn)行更全面的深入分析,因?yàn)檫@有可能成為下一步我國城市尤其是特大城市的基層社會治理創(chuàng)新的一個重要前提。從更深層次看,這些體制局限往往與其相關(guān)的理論認(rèn)識相聯(lián)系,而這些理論認(rèn)知大多仍停留在“應(yīng)然”的層面,難以洞穿實(shí)踐中的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與困境,在很大程度上受限于西方的“市民社會理論”“新公共管理理論”“治理理論”。而且,基于這些理論認(rèn)知的相關(guān)研究,更多關(guān)注的是宏觀層面的結(jié)構(gòu)性力量及其調(diào)整機(jī)制,均難以從中觀和微觀機(jī)制上揭示當(dāng)前我國多元治理格局建設(shè)面臨的結(jié)構(gòu)性困境以及這種困境的內(nèi)在強(qiáng)化動因,也因而無法對當(dāng)前社會管理創(chuàng)新走出實(shí)踐困境提供建設(shè)性的思路[13]。因此,推進(jìn)特大城市未來的社會治理進(jìn)步,改革者和研究者不僅要緊密嵌合中國當(dāng)代實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)問題,找準(zhǔn)機(jī)制上的瓶頸問題,更要重視前瞻性和戰(zhàn)略性的研判,為整體性的制度創(chuàng)新尋求與此相適合的理論依據(jù)。然而,構(gòu)建這樣的理論依據(jù)是一個長期的任務(wù),需要更多人堅(jiān)持不懈的共同努力。
本文從實(shí)踐出發(fā)提出,中國的特大城市社會治理需要在兩個維度上取得前瞻性和關(guān)鍵性的突破:一是要致力于解決特大城市社會治理中面對的核心瓶頸問題,尤其是在人口管理與服務(wù)、社會矛盾化解、風(fēng)險(xiǎn)治理與公共安全維護(hù)等問題上探索新路徑;二是要在改進(jìn)社會治理方式、推動政府行政管理模式創(chuàng)新、激發(fā)社會組織活力等方面走出一條適合特大城市自身發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路子。圍繞這兩個關(guān)鍵突破點(diǎn),本文認(rèn)為創(chuàng)新特大城市基層社會治理的進(jìn)一步改革,可以先從以下方面著手。
一是形成以人口管理服務(wù)為重點(diǎn)的精細(xì)化社會治理模式。針對特大城市人口管理與服務(wù)的特征,形成精細(xì)化的社會治理方式,以最大限度滿足多層次的人口公共服務(wù)和多樣化的人口管理的需求。圍繞這一核心,亟須解決的關(guān)鍵問題有:第一,需求為導(dǎo)向的多層次公共服務(wù)體系。針對城市人口在戶籍和階層結(jié)構(gòu)上的差異,一方面強(qiáng)化政府部門在廣覆蓋、均等化公共服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的機(jī)制,另一方面重點(diǎn)探索合理引導(dǎo)市場化與社會化力量參與社會服務(wù)的支持體系,最終形成政府、市場與社會多元協(xié)同構(gòu)建的人口服務(wù)體系。第二,精細(xì)化治理與政府行政管理架構(gòu)優(yōu)化。重點(diǎn)探討如何根據(jù)管理和服務(wù)對象的變化,重塑基層政府的管理職能、授權(quán)結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu),以實(shí)現(xiàn)粗放式治理向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變。第三,社會組織參與精細(xì)化治理。政府管理與服務(wù)受到資源供給、組織能力等方面的剛性約束,因而不能實(shí)時根據(jù)社會需求變遷來調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與管理架構(gòu)。由此,亟須探索如何通過充分發(fā)揮社會組織的靈活性、自主性和專業(yè)治理能力,來補(bǔ)充政府公共管理與服務(wù)體系的不足。發(fā)達(dá)國家的普遍做法是探索具有更強(qiáng)公眾回應(yīng)性、更低成本的公共服務(wù)外包市場。以下三個要素被證明是公共服務(wù)外包市場有效運(yùn)行的基本條件:公眾導(dǎo)向的需求提取機(jī)制;透明、可預(yù)期的制度環(huán)境;適度的競爭機(jī)制。
二是以化解社會矛盾為重點(diǎn),構(gòu)建政府與社會分工協(xié)作的社會治理方式。特大城市是各類社會矛盾集聚的中心,其社會矛盾具有形態(tài)多樣、種類繁多、成因極其復(fù)雜,以及矛盾激化的強(qiáng)度和烈度高等特征。這些特征向特大城市傳統(tǒng)的社會矛盾防控體制提出極大挑戰(zhàn)。基于此,未來需要重點(diǎn)研究針對性的治理方式,尤其重點(diǎn)探索以下問題:第一,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)重置的主要路徑,以解決社會矛盾處理中的政府無限責(zé)任問題;第二,社會協(xié)調(diào)的矛盾緩沖機(jī)制,以降低政府主導(dǎo)的剛性維穩(wěn)成本;第三,形成以法律為底線,將主要社會矛盾納入法治軌道的方法;第四,建立社會矛盾緩沖的社會安全閥機(jī)制,重點(diǎn)探索在社會戾氣不斷滋長和擴(kuò)散的背景下,增強(qiáng)社會自我協(xié)調(diào)、自我管理能力的新路徑,形成有效的社會利益與訴求的表達(dá)機(jī)制、傳遞渠道。
三是形成以應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)的政府主導(dǎo)型治理方式。探索緊急態(tài)勢下政府全權(quán)主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)治理方式,以最大限度提升社會風(fēng)險(xiǎn)的治理效能。圍繞這一核心,亟須解決的關(guān)鍵問題有:第一,如何定義風(fēng)險(xiǎn)治理中政府部門與社會組織間的邊界與責(zé)任;第二,如何根據(jù)特大城市風(fēng)險(xiǎn)分布的特征形成以政府行政部門主導(dǎo)的應(yīng)急聯(lián)動體系;第三,研究社會力量在風(fēng)險(xiǎn)的早期識別、善后等階段針對性發(fā)揮作用的支持體系與相應(yīng)機(jī)制。要保障人民生活有安全預(yù)期,就要前瞻性與戰(zhàn)略性地構(gòu)建有針對性的城市新型風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。這就要求在風(fēng)險(xiǎn)的識別與分析上,形成科學(xué)、及時、有效的風(fēng)險(xiǎn)信息提取與反饋機(jī)制,利用多元渠道,及時正確判斷風(fēng)險(xiǎn)的來源與擴(kuò)散的路徑;加強(qiáng)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系建設(shè),推進(jìn)應(yīng)急管理全過程標(biāo)準(zhǔn)化,有效解決應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)“最后一公里”問題,完善區(qū)域間信息共享和應(yīng)急協(xié)作的聯(lián)動機(jī)制;在風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的處置上,形成以政府管控為主,多部門、多元力量有效協(xié)調(diào)的組織體制與機(jī)制,形成政府公共應(yīng)急、社會公益應(yīng)急和市場化企業(yè)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動的處置復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大合力;在風(fēng)險(xiǎn)的事后管理上,建立嚴(yán)格的考核與評估制度。同時,要認(rèn)真研究城市風(fēng)險(xiǎn)生成的社會與文化土壤,不斷從根源上消除各種復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的誘因,將風(fēng)險(xiǎn)限制在可控的范圍之內(nèi)。
此外,充分發(fā)揮信息技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”對社會治理的支撐作用,提高政府的城市治理能力,帶動城市的精明增長和創(chuàng)新發(fā)展:一是在信息采集和應(yīng)急處理上,實(shí)時整合各部門信息,最大限度發(fā)揮政府的服務(wù)功能,避免因數(shù)據(jù)孤島、信息冗余造成大量搜集成本和機(jī)會成本。二是通過信息化簡化政府職能,借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn),推廣負(fù)面清單的實(shí)踐,減少行政審批流程,推動審批的在線辦理和信息的公開化。三是通過物聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)等,進(jìn)一步激發(fā)城市服務(wù)功能。
2015年12月召開的中央城市工作會議從中央層面為未來城市建設(shè)搭建了頂層設(shè)計(jì),特別強(qiáng)調(diào)了城市發(fā)展要“以人為本”,不斷提升人民生活質(zhì)量,建設(shè)和諧宜居的可持續(xù)性城市。城市化發(fā)展既涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的范疇,同時也與空間規(guī)劃、社會流動、公共服務(wù)供給等方面有著緊密關(guān)聯(lián)。我國“十三五”期間將快速發(fā)展一批中心城市,這意味著以城市人口為主體的社會發(fā)展也將進(jìn)一步加快。這個變化必然會提出基層社會治理的新需求。因此,如何使現(xiàn)有的基層社會治理體系更好地支持城市化的可持續(xù)發(fā)展勢必成為一個重要議題。要實(shí)現(xiàn)上述改革探索,首先要求實(shí)踐部門和學(xué)界從更高的起點(diǎn)上超越傳統(tǒng)的城市社會治理理念,突破對傳統(tǒng)治理模式的慣性依賴;尤其要避免從“應(yīng)然”“標(biāo)簽式話語”等理念層次想當(dāng)然地提出改革思路,而是要更注重在中觀維度分析改革面臨的實(shí)際挑戰(zhàn)與約束,進(jìn)而形成可行的改革思路;還有必要對社會治理手段創(chuàng)新進(jìn)行整體性設(shè)計(jì),尤其在不斷強(qiáng)化治理技術(shù)并由此實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的同時,更多地動員社會組織、公眾進(jìn)行有效協(xié)同,在專業(yè)性導(dǎo)向的治理實(shí)踐中進(jìn)一步培育和彰顯社會公共性。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期
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