內容提要:城市基層社區治理模式的轉型和變遷,與改革者對社區凝聚力和公共性的生產、社會公共品的供給、社區治理投入的成本與風險控制等問題的動態呼應相聯系,蘊含著他們不斷在這些問題間尋找新均衡點的制度創新思路。在尋求對這三個問題的均衡應對之道的過程中,不同地區的城市基層社會治理需要根據自身的實際情況,不斷調整治理的基本單元與組織網絡。中國特大城市在社會構成上呈現出前現代、現代和后現代三種結構并存、交錯發展并激蕩出各種新問題的局面,這對社會治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑戰。為此,可從以下三方面入手,創新特大城市基層社會治理:構建以人口管理服務為重點的精細化社會治理模式;以化解矛盾為重點,構建政府與社會分工協作的社會治理方式;形成以應對社會風險為重點的政府主導型治理方式。
關鍵詞:特大城市/基層社會治理/治理模式/制度起源/挑戰/創新思路
作者簡介:李友梅,上海大學,上海 200444 李友梅(1956- ),女,江蘇阜寧人,社會學博士,上海大學黨委副書記、副校長,教授,博士研究生導師。
近年來,創新基層社區治理方式已成為國內不同城市尤其是特大城市政府工作的一個重心。從歷史上看,1990年代以來由于各城市的現實狀況以及改革切入點存在一定差異,社區治理經驗也各有側重,因此可以說,不同城市形成的社區治理模式是不同地區政府應對城市轉型的產物。現實中,改革推動的實踐大多在“形勢所迫”和“問題倒逼”的情境下不斷推進,相對缺乏系統改革思路的指引。由此,城市基層治理的每種模式都形成了自己的組織方式和運作機制,而它們之間的差異性基本上與各個模式優先解決問題的序列相適應。在當前創新社會治理的背景下,如何進一步回應現實所提出的深層次問題,研究者有必要面對已然變動了的社會治理實踐及其挑戰,突破理論認知的局限,才能為特大城市基層治理創新探索可能的路徑。
一、城市基層治理模式的差異性
中國城市基層社區建設的提出有極為特殊的時代背景,它是全能主義政府和集中計劃經濟的“單位制”向現代社會轉型的一種必然產物。在這一轉型過程中,城市基層的社區建設不斷走向社區治理,形成了許多值得人們總結的制度創新,而這些制度創新又不斷演化為傳統優勢。時至今日,這些傳統優勢已經開始逐漸消解,甚至成為新發展態勢的“短板”,進而構成了新一輪城市社區治理創新的重要背景。然而,人們很少認識到與這些傳統優勢密切聯系的主要理論仍在發生作用,因此需要我們在分析中國城市基層社區建設和社區治理的改革與創新實踐時,更進一步地深入觸及微觀層面與中觀層面的聯系。
重溫過去,不同地區的政府在推動最初的基層社區建設時均面臨著三個基本問題。
第一個問題是在流動性增強、居民相互依賴度降低、市場經濟和個體主義社會意識不斷萌生的條件下,如何重塑具有一定內在向心力和凝聚力的現代城市社區。在我們看來,這個問題的理論分析基本上可以看作社區公共性生產的過程[1],對于它的不同思考引導著城市治理部門對“社區”做出了不同定義。例如,那些更重視社區內在向心力和凝聚力的地區,會更愿意把社區定在規模較小的居民區層次,因為在這個層次更容易促成居民的相互依賴關系,或者說更容易產生社區公共性。
第二個問題是以何種方式提供何種標準的社會公共品。這個問題的實質在于,當人們把城市基層社區理解為公共服務與管理的重要載體時,以何種思路和以何種途徑來協調政府、市場與社會的力量。對這個問題的不同思考促使地方管理部門對公共服務與管理體系的整合方式采用了不同的制度模式。比如:如果一個地區更多強調采取規模化的方式,以供給者導向(而非需求導向)來提供標準化、彈性較小的公共產品時,其更有可能選擇在體制內加強整合的制度安排。選擇這種制度安排的地區會更傾向于在街道層次上形成強有力的統領機制,比如:以社區黨建的方式來形成高度整合的制度網絡。
第三個問題是如何在社區建設中實現成本和風險控制的問題。這個問題在國內社會學和政治學的研究傳統中長期被忽略了。不過,最近的經濟學研究開始重視此類問題的剖析對于理解治理轉型所具有的重要意義[2]。現實中,不同地區的地方政府在推動社區建設時,都或多或少地碰到了如何獲取投入資源和控制風險問題,解決這類問題的不同思路導致了不同的社區治理結構以及事權、財權在居委會、街道辦事處、區政府之間的動態調整,進而影響了地方治理模式中的權力配置結構。比如:如果上級政府想節約治理成本,就很可能逐級向下“放權”,鼓勵居委會以“包干”的方式來解決問題,同時賦予居委會相當的自由裁量權(比如發展經濟等);但這種做法又可能會導致治理風險,當上級政府更擔心這類風險時就會選擇權力上收。
綜上所述,不同地區在城市基層社區規模和功能界定上的差異性與其對當時面臨的社區凝聚力和公共性的生產、社會公共品的供給、社區治理投入成本與風險控制等問題的認知密切相關;鑒于城市轉型的經濟社會條件的差異,不同地區在對待這些問題的優先秩序上會形成不同的選擇,而這些不同選擇最終促成了1990年代以來諸如“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”等治理模式的成型。比如:1996年前后的上海面對的是大規模城市建設、疾風驟雨似的單位制解體、產業結構的大規模轉型以及由此帶來的下崗人員保障問題,這些問題事關上海的經濟增長和社會穩定,促使上海市政府更加快速地解決公共服務網絡和社區托底保障體系(即提供社會公共品)的社區重建問題。隨著社區重建轉向社區治理,成本和風險控制的問題逐漸凸顯出來,引發了新的應對性探索,最終這些不斷推進的探索共同促成了上海“兩級政府,三級管理,四級網絡”的城市基層治理模式或曰“上海模式”。而在同時期的東北重工業城市,其公共服務體系重建的壓力沒有上海那么大。有歷史檔案資料顯示,直至2000年初,東北地區的大型企業和單位仍在提供重要的公共服務支持[3],因此,當時這里的城市基層治理把基層民主和社區凝聚力問題作為第一問題來處理,這是“沈陽模式”的主要特征。相比“上海模式”,“沈陽模式”在社區規模、資源整合方式以及內部的分權結構上有很大的不同。由此不難看到,不同社區治理模式背后,都有著復雜的制度起源,它們在應對各自的治理問題上有著截然不同的效率。離開了這些具體的歷史與社會背景,簡單或抽象地談論治理模式之間的轉化和借鑒難免陷入“隔靴搔癢”的困境。
更進一步說,城市基層社區治理模式的轉型和變遷與改革者對社區凝聚力和公共性的生產、社會公共品的供給、社區治理投入的成本與風險控制等問題的動態呼應相聯系,蘊含著他們不斷在這些問題間尋找新均衡點的制度創新思路。下述以上海為案例的分析可以使這種聯系得到論證。
上海的城市社區建設起步于1984年城市經濟體制改革。歷史資料顯示,1980年代上海城市社區建設所面對的情況和1990年代有很大差異:作為計劃經濟的重鎮,上海當時的單位體制仍在公共服務和管理領域發揮著極為重要的作用,社區建設的任務落在街道層面,主要解決的問題是“溢出”單位的老、弱、病、殘、無業人員社會保障問題以及回城青年安置等問題。這些問題的解決在當時并不需要一個強大的公共服務和管理體系。實際上當時的街道辦事處總體處于較弱狀態,其正式編制規模大體相當于今天的四分之一左右,部門設置也極為精簡。在這種背景下,街道政府要以極為有限的財力來解決各類社區發展問題,必須重視控制治理成本。因此,上海的社區治理模式在初期特別強調向居委會“放權”,街道把大量自由裁量權下放給居委會,鼓勵居委會發展經濟并提取一部分收益以“反哺”里弄建設。這一時期的社區治理模式是高度分權的,有別于在此之后的所有階段。這種做法有效地解決了社區建設最初階段資源不足的問題,并在近十年時間里形成了一套適合當時一些需求的社區支持與服務體系。然而權力過于下放的后果是居委會常常過度運用自由裁量權,比如為了發展經濟允許四處違章搭建、破壞社區環境等,繼而引發人們開始思考如何降低治理風險的問題。這也是上海城市第二階段社區建設的重要肇因。
1996年前后,上海城市社區建設步入新的關鍵時期。與前十年相比,這一時期碰到的最大治理挑戰來自三個方面:一是單位制的快速轉型導致公共服務體系最主要的依托支柱的解體;二是大規模人口流動的出現迫切需要建設一個面向“流動社會”的管理與服務體系;三是隨著城市功能區和經濟地理格局的快速調整,基礎公共服務設施與網絡布局的建設提上了重要議事日程。換句話說,1980年代形成的社區治理模式已經全然不適應1990年代的社區變化形勢,對城市公共服務體系進行總體性規劃、規模化供應變成了社區治理的核心目標。而隨著這個核心目標的重要性日益凸顯,上海城市治理模式開始向“兩級政府,三級管理,四級網絡”轉變,尤其是“三級管理”得到了進一步強化。概括來看,此時的上海基層治理模式在三個維度發生了重大轉變:第一,街道辦事處的行政管理體系大幅度擴張。上海的街道辦事處在規模、組織設置和人員配置上都得到了極大的擴充,許多以前“下放”至居委會的自由裁量權全面上收。第二,在體制內形成了“條塊結合以塊為主”甚至“融條于塊”的系統整合制度安排。為了整合公共服務體系內不同行政部門間的關系,上海的街道辦事處從1996年至今進行了多次擴權。第三,從社區黨建到區域化黨建,以這些抓手和載體,進一步嘗試通過基層黨建的組織網絡來實現對行政、市場和社會力量的多元整合。這一進程持續至2010年,基本上也是上海城市空間布局和總體發展格局進入成熟穩定周期的時段。在1996年到2010年期間,上海城市基層治理模式較大緩解了當時整體性、規模化公共服務體系建設、管理體系建設所面對的問題。但相對而言,在權力不斷集中于街道的過程中,社區公共性不足、居委會隊伍力量相對薄弱的問題日趨凸顯。
近五年來,隨著“自貿試驗區”建設、“全球有影響力的科創中心”建設等新目標的提出,上海的經濟社會發展被推向一個新的階段。上一輪發展中形成的治理模式在多個方面遇到了新問題,比如:第一,社會結構和需求結構快速分化,既有的規模化、供給者導向公共服務體系的不足很快顯現出來,而以需求為導向的、差異化、多層次公共服務體系建設變得越來越迫切;第二,由于社區公共性水平長期得不到有效提升,社區自治和共治在經歷了一個形式制度建設的高峰期后遇到深層次瓶頸,其內生活力的總體不足問題開始凸顯;第三,基層治理成本居高不下的問題已經在財政上造成一定壓力。鎮管社區模式在上海許多區縣的出現(即主要依托鎮的財力和有限的上級轉移支付,解決鎮域范圍內新建的大型社區治理問題),在一定程度上反映了這種財政壓力過大的現實。隨著這些新問題的不斷加重,1996年以來形成的基層社區治理模式變得力不從心。正是鑒于此,上海2014年啟動了市委一號課題“創新社會治理,加強基層建設”,由此形成了“1+6”的政策安排,為推行新的改革目標提供了基礎條件。
作為這次調研的一個重要成果,上海改革調整了既有基層治理模式的重心,把社區凝聚力和公共性的生產、社區治理投入的成本與風險控制提到重要的改革范圍。具體來看:一是強調在多個層次培育“共治”與“自治”,以解決社區公共性不足問題。比如,進一步激活居民區的自治活力,實現管理重心進一步下移;通過區域化黨建推動社區共治發展;而且開始普遍探索自下而上公共議題的清單、公共問題生成的機制。二是調整分權結構,進一步提升居委會的治理能力,加強基層隊伍建設。三是進一步鼓勵公益性社會組織和專業力量融入社區公共服務體系,開始在區級層次探索公共服務外包市場的建設。在我們看來,在治理結構、分權模式、公共服務體系的整合機制上,這次改革都彰顯出與以往不同的新跡象。
上述案例分析表明:城市基層治理模式并不是靜態的,而是隨著城市經濟社會發展周期而動態調整和演進的。要深刻認識這種變化的內在線索,必須深入到中觀和微觀層次,進一步識別圍繞不同治理目標而形成的制度安排。從城市基層社區治理模式轉型的歷史趨勢來看,基本上都涉及本文概括的三個問題(即社區凝聚力和公共性的生產、社會公共品的供給、社區治理投入的成本與風險控制),早期模式大多主要針對其中的一到兩個問題展開,而最近的改革探索則大多側重因地制宜地尋求對三個問題的均衡應對之道。這三個問題在許多方面均暗含著某些制度變革的訴求,因此需要改革者不斷探索靈活務實的制度框架,這也是城市基層治理創新在理論層面遇到的深層問題。比如:就社區凝聚力和公共性的生產而言,最好將社區定位在較小的居民區層次;但就規模化布局公共服務網絡和有效整合資源而言,將社區定位在街道層次才是最佳選擇;而從降低治理成本、控制治理風險的角度考慮,則最好在街道與居民區的中間層次建立管理平臺。這些訴求與對應方案的差異意味著,不同地區的城市基層社會治理需要根據自身的實際情況,不斷調整治理的基本單元與組織網絡。
二、特大城市基層社會治理面臨的時代挑戰
當前中國特大城市的基層社會治理創新步伐在不斷加快,其面臨的挑戰不僅更具有時代特征,而且更具有前瞻性。這些挑戰蘊于特大城市經濟社會轉型的進程之中,并將很快從多個維度波及其治理能力。
就我國既有的特大城市管理模式而言,相比于改革開放前形成的以“單位”為管理重心的模式,1990年代中期以來,北京、上海、廣州等特大城市形成了以居住地管理為核心的社會治理模式。這套治理模式強調以規模龐大、日趨精細化的行政管理體系來全面覆蓋社會生活領域并提供各類公共物品。其具有五個特征。一是控制人口流動。以居住地管理為重心,按照屬地原則來提供公共產品和服務的治理模式,必然要求對人口流動進行較高水平的控制。二是強調自上而下的行政執行力。借助和西方國家不同的“職能同構”[4]的政府組織體系和“層層加碼”的自上而下的科層壓力體系,傳統的社會治理模式形成了極強的行政執行力以及相應的資源整合能力。但這種強大的行政執行力是以高昂的行政成本甚至社會成本為代價的,一旦資源緊縮,其可持續能力就會遇到有限的問題。三是事權和自由裁量權在行政體系內大量自上而下放權。北京、上海和廣州的基層政府都被賦予了很高的行政授權,其出發點是授權基層政府可以根據轄區內不同情況靈活治理,但可能會導致現有治理模式產生兩個嚴重后果:一個是人為割斷屬地之間的橫向聯系,阻礙資源的橫向流動和跨區域配置;另一個是人為在技術上把各類公共產品切割為地方公共產品,阻礙區域性公共產品的出現。四是強調“技術治理”[5]和單一目標的項目化運作。近年來,隨著各類治理任務項目化的日益普及,管理部門越來越注重用工具主義和技術主義的方法來解決各類社會治理難題,其后果是:一方面,許多項目僅僅在表層解決了問題,但深層次問題卻一直缺乏整體性的應對方案;另一方面,由于每個項目只針對特定的單一目標,因此整體性的公共管理目標往往被各種項目碎片化了,不同項目之間的協調也越來越困難[6]。五是“工具性”地動員社會。主要表現為行政管理部門單純從行政管理的角度和技術主義的角度來動員社會和組織公眾參與,而不鼓勵社會主體發育。其后果是各類社會組織的數目越來越多,但社會自我協調的能力卻始終羸弱。
這套治理模式在社會流動速度相對緩慢、利益結構和需求結構分化度不大、公共產品供給水平總體偏低的大背景下具有很強的適應性。借助這一治理模式,北京、上海、廣州等特大城市有效應對了1990年代中后期開始十多年的城市發展中遇到的各類社會治理問題。但近年來,尤其是隨著特大城市社會開放度和社會分化水平的提高,傳統治理模式的不適應性日益顯著。
第一,特大城市集中汲取公共資源的優勢,會使其在未來很長時間內仍然保持持續大量吸納國內外不同層次人群的磁場特征,因而與人口大規模集聚相關的各種社會問題仍將在特大城市長期存在。據統計,北京市常住人口已從1978年的871.5萬人增加到2014年的2151.6萬人,絕對值增加了1280.1萬人,增長了1.47倍。與1978年相比,上海、廣州2014年的常住人口數量也分別增長了1.20倍和1.71倍,其中主要是外來常住人口數量的增加[7]。自黨的十八屆三中全會明確提出要“嚴格控制特大城市人口規模”以來,“控制人口總量”“促進人口結構優化”“人口發展格局與城市可持續發展和城市功能相匹配”等人口結構調控目標在特大城市顯得越來越重要。而這些目標的實現在很大程度上將有賴于產業結構的調整、城市功能的提升,以及對高密度低成本的城市生存空間(如城鄉結合部的城中村、違章建筑等)的有效整治。由此可以預見,未來幾年特大城市需要應對的社會矛盾、社會治安壓力不容小覷,而僅僅依靠政府行政力量已然無法適應這些變化,如何盡快消除基層治理網絡的“盲區”、構建社會矛盾化解體系的長效機制、提升基層治理體系的整合性、創新城市社會治理模式成為亟須思考的問題。
第二,特大城市經濟可持續發展訴求的維系,會讓其在未來較長時間內難以避開傳統工業化道路,各種垃圾廢棄物排放總量無法驟然減少,人居環境將面臨持續惡化的困境。根據環境保護部報告顯示,2014年我國城市生活垃圾產生量高達1.68億噸。上海生活垃圾產量位列全國首位,產生量為742.7萬噸,北京、重慶、深圳、成都、廣州、武漢等9個城市緊隨其后,這些城市的生活垃圾產生總量占244個大、中城市生活垃圾產生總量的28.7%[8]。近年來,中國各城市尤其是上海、北京等特大城市都遭遇了空氣質量急劇惡化的困境。北京市PM2.5小時濃度2015年11月27日凌晨開始,達到重度及以上污染級別,并持續近110個小時[9]。西方國家治理環境污染問題的經驗表明,若僅僅依賴政府行政手段而不動員和激勵生產者與消費者從源頭上參與環境問題的治理,不能在整個“生產—消費”鏈條中建立有效的環保體系,環境污染問題將難以從根本上得到解決。這給我們的啟示是,特大城市必須形成與環保政策相一致的社會支持機制。
第三,特大城市社會群體日益多元化,不同群體的利益訴求和社會階層的分化趨于復雜化。這首先體現為特大城市中日益顯現的“新二元結構”問題。城市發展的巨大勢能吸引了大量外來人口涌入特大城市。而由于這些人口規模龐大、可供資源相對有限、傳統資源配置體制機制仍未有效扭轉等多種原因,現有的特大城市公共資源配置無法有效滿足外來人口的基本公共服務需求,甚至在滿足本地人口需求上也顯得捉襟見肘。其次,體現在不同社會階層之間。目前我國大城市的居民社會階層結構仍舊處在從“金字塔型”向“橄欖型”轉變的過程中:社會高端人口比例較低,社會低端人口比例較高,中等收入群體比較弱小,這種階層結構不利于社會穩定,容易引發階層間的融合問題。再次,體現在不同族群之間。特大城市的族群構成相對于一般城市而言,具有明顯的多樣性特征,包括少數民族群體和外國人群體等。不同族群居住在相鄰空間內,一方面有利于族群的交流融合,另一方面也可能由于不同的文化傳統、宗教信仰、身份認同等,容易導致族群間的紛爭和沖突,危害公共安全和社會秩序。
第四,在未來較長時期內,特大城市將經歷經濟結構、產業結構的轉型,這種轉型不僅會進一步促使發展方式的加快變化,也會帶來社會預期的快速變化。黨的十八大提出,要加快形成新的經濟發展方式,依靠創新驅動、開放帶動、內需拉動,推進綠色發展、循環發展、低碳發展。特大城市作為經濟發展的排頭兵,需要抓緊機遇,實現經濟結構的調整和發展方式的轉變,為未來經濟長期可持續發展奠定堅實基礎。然而從實際情況看,發展轉型是一個需要付出代價的痛苦過程,可能會出現經濟發展速度放緩、失業人口增加、貧困人口增多、居民收入差距擴大、生活負擔加重、生活成本上升、生存壓力增大等一系列問題,這就需要建立更加完善的社會治理體系來應對,為促進經濟轉型和深化經濟體制改革提供穩定的社會環境。
第五,在全球化和信息化背景下,特大城市往往成為公民權訴求的濫觴之地,結社活動和權利表達行動高度發達。近年來,特大城市的社會組織發展速度快于全國水平。這些新型社會組織在社會利益表達、社會動員和維權領域開始發揮作用,并顯現了不同于政府公共部門的意見立場。另外,特大城市市民的網民化水平也在迅速提高。北京與上海的網民數量均已超過1000萬人,這意味著城市公眾利用互聯網“結社”和開展社會動員的可能性會提高。2015年中國互聯網輿情分析報告顯示,網民結構已經日益向中國總人口的結構還原,網絡輿論分層明顯,職業群體的意見越來越突出,官民關系、貧富差距、醫患矛盾、權益糾紛等社會矛盾已經成為輿情壓力的重要來源[10]。在社會自我組織能力不斷提升和網絡社會日趨成型的新背景下,如何探索一種高活力基礎上的新型社會秩序維系機制就變得越來越重要,而這一探索很可能會挑戰過去二十年來城市治理部門形成的社會秩序維持機制。
綜上所述,中國特大城市在社會構成上呈現出前現代、現代和后現代三種結構并存、交錯發展并激蕩出各種新問題的局面:一方面,特大城市必須保證公共資源的持續擴大供給與公平配置,以適應各個階層群體的訴求;另一方面,特大城市必須時刻應對環境、資源、失業、經濟下滑、不同階層和族群沖突等危機,探索抗擊環境流行疾病、恐怖襲擊、金融危機等全球性風險和非傳統安全問題。如果缺乏針對性的治理,就有可能會引發大量社會負面后果,比如:
——社會不滿情緒快速集聚。“2015年中國35城市生活質量報告”顯示,北京、上海、廣州、深圳幾個特大城市的居民生活質量滿意度(主觀)指數中,只有上海進入前十名[11]。特大城市的居民在滿意度上整體落后于其他城市。
——大規模社會運動頻發。以1970年代歐美國家的城市社會運動為例,大多數的社會運動均發生在巴黎、紐約這樣的特大城市,并且主要是圍繞環境、交通、醫療等公共事務而進行的。2011年前后的“阿拉伯之春”的誘因同樣是特大城市中社會分化、經濟衰退等結構性問題。根據財經網的相關分析[12],近年來中國特大城市的環境問題也可能成為城市群體性事件的潛在誘因。
——各類非常規社會風險高發。中國經濟社會轉型的新理念會持續推動特大城市的結構性調整,發展知識經濟、信息經濟,吸引全球資本,主動適應全球化浪潮,這客觀上會使中國特大城市難以規避世界風險社會格局,而不得不同全球風險社會同步生產和再生產各種現代風險,比如金融風險、恐怖主義襲擊、流行性疾病、大規模失業等。信息、人員、資金等決定國計民生的重要因素的大規模流動,使得特大城市的各種風險源相互影響和彼此再生產,造成城市風險生產的高度復雜和不確定,在風險預防、識別、治理以及善后處置等方面都會遭遇嚴峻挑戰,亟須開展針對性的應對研究,包括如何動員各種力量(如政府部門、市場組織、社會組織、專業團體、社工團隊、專家網絡)形成多層次、復合型的社會風險治理結構。
顯然,上述潛在社會后果都是特大城市發展中必須有效規避和治理的問題,同時也對特大城市的社會治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑戰。這些挑戰不僅涉及超越既有城市治理理念的問題,也涉及處理傳統治理模式強大慣性的問題。由于特大城市社會治理模式的轉型從來就是一個極為艱巨的過程,如何應對這些新挑戰也就不是借助某些治理技術或者引入某些新理論可以迎刃而解的簡單問題。
就治理理念而言:第一,要引入信息社會、知識經濟、風險社會的最新理念,認識中國特大城市既是工業化重鎮即“重經濟”又是現代信息經濟和金融中心、現代服務業中心即“輕經濟”的結合體的特征,把握由此帶來的人口結構、社會空間結構、社會流動等因素的變動。第二,特大城市社會治理改革本質上是我國經濟結構調整和社會轉型的重要構成部分,在很大程度上決定著特大城市甚至整個國家的經濟和社會轉型,與我國社會體制重建連成一體。因此,它不能局限于具體政策和策略的調整,而應同國家的重大戰略目標聯系起來。但是,不同于建立社會主義市場經濟體制這個在衡量指標上高度明確的目標,社會體制改革的目標往往是難以分解的,這實際上為社會治理改革確定評估標準帶來了困難。第三,作為社會轉型和社會體制改革的一部分,特大城市社會治理改革更是一個涉及權力結構和利益結構調整的過程,也是對傳統管理體系及其思維方式的慣性進行反思和更新的過程。
三、創新特大城市基層社會治理的一些思路
黨的十八屆五中全會提出,“創新社會治理體制,推進社會治理精細化,構建共建共享的社會治理格局”,這對今后我國基層社會治理在相關體制機制上進一步改革創新提出了更深遠的要求。鑒于此,我們有必要首先從理論上對傳統社會治理體制的局限及其認知根源進行更全面的深入分析,因為這有可能成為下一步我國城市尤其是特大城市的基層社會治理創新的一個重要前提。從更深層次看,這些體制局限往往與其相關的理論認識相聯系,而這些理論認知大多仍停留在“應然”的層面,難以洞穿實踐中的諸多現實挑戰與困境,在很大程度上受限于西方的“市民社會理論”“新公共管理理論”“治理理論”。而且,基于這些理論認知的相關研究,更多關注的是宏觀層面的結構性力量及其調整機制,均難以從中觀和微觀機制上揭示當前我國多元治理格局建設面臨的結構性困境以及這種困境的內在強化動因,也因而無法對當前社會管理創新走出實踐困境提供建設性的思路[13]。因此,推進特大城市未來的社會治理進步,改革者和研究者不僅要緊密嵌合中國當代實踐與現實問題,找準機制上的瓶頸問題,更要重視前瞻性和戰略性的研判,為整體性的制度創新尋求與此相適合的理論依據。然而,構建這樣的理論依據是一個長期的任務,需要更多人堅持不懈的共同努力。
本文從實踐出發提出,中國的特大城市社會治理需要在兩個維度上取得前瞻性和關鍵性的突破:一是要致力于解決特大城市社會治理中面對的核心瓶頸問題,尤其是在人口管理與服務、社會矛盾化解、風險治理與公共安全維護等問題上探索新路徑;二是要在改進社會治理方式、推動政府行政管理模式創新、激發社會組織活力等方面走出一條適合特大城市自身發展特點和規律的社會治理新路子。圍繞這兩個關鍵突破點,本文認為創新特大城市基層社會治理的進一步改革,可以先從以下方面著手。
一是形成以人口管理服務為重點的精細化社會治理模式。針對特大城市人口管理與服務的特征,形成精細化的社會治理方式,以最大限度滿足多層次的人口公共服務和多樣化的人口管理的需求。圍繞這一核心,亟須解決的關鍵問題有:第一,需求為導向的多層次公共服務體系。針對城市人口在戶籍和階層結構上的差異,一方面強化政府部門在廣覆蓋、均等化公共服務體系建設中發揮主導作用的機制,另一方面重點探索合理引導市場化與社會化力量參與社會服務的支持體系,最終形成政府、市場與社會多元協同構建的人口服務體系。第二,精細化治理與政府行政管理架構優化。重點探討如何根據管理和服務對象的變化,重塑基層政府的管理職能、授權結構和組織架構,以實現粗放式治理向精細化治理的轉變。第三,社會組織參與精細化治理。政府管理與服務受到資源供給、組織能力等方面的剛性約束,因而不能實時根據社會需求變遷來調整公共產品供給結構與管理架構。由此,亟須探索如何通過充分發揮社會組織的靈活性、自主性和專業治理能力,來補充政府公共管理與服務體系的不足。發達國家的普遍做法是探索具有更強公眾回應性、更低成本的公共服務外包市場。以下三個要素被證明是公共服務外包市場有效運行的基本條件:公眾導向的需求提取機制;透明、可預期的制度環境;適度的競爭機制。
二是以化解社會矛盾為重點,構建政府與社會分工協作的社會治理方式。特大城市是各類社會矛盾集聚的中心,其社會矛盾具有形態多樣、種類繁多、成因極其復雜,以及矛盾激化的強度和烈度高等特征。這些特征向特大城市傳統的社會矛盾防控體制提出極大挑戰。基于此,未來需要重點研究針對性的治理方式,尤其重點探索以下問題:第一,實現權責重置的主要路徑,以解決社會矛盾處理中的政府無限責任問題;第二,社會協調的矛盾緩沖機制,以降低政府主導的剛性維穩成本;第三,形成以法律為底線,將主要社會矛盾納入法治軌道的方法;第四,建立社會矛盾緩沖的社會安全閥機制,重點探索在社會戾氣不斷滋長和擴散的背景下,增強社會自我協調、自我管理能力的新路徑,形成有效的社會利益與訴求的表達機制、傳遞渠道。
三是形成以應對社會風險為重點的政府主導型治理方式。探索緊急態勢下政府全權主導的風險治理方式,以最大限度提升社會風險的治理效能。圍繞這一核心,亟須解決的關鍵問題有:第一,如何定義風險治理中政府部門與社會組織間的邊界與責任;第二,如何根據特大城市風險分布的特征形成以政府行政部門主導的應急聯動體系;第三,研究社會力量在風險的早期識別、善后等階段針對性發揮作用的支持體系與相應機制。要保障人民生活有安全預期,就要前瞻性與戰略性地構建有針對性的城市新型風險治理機制。這就要求在風險的識別與分析上,形成科學、及時、有效的風險信息提取與反饋機制,利用多元渠道,及時正確判斷風險的來源與擴散的路徑;加強應急管理法律法規體系建設,推進應急管理全過程標準化,有效解決應急管理辦事機構建設“最后一公里”問題,完善區域間信息共享和應急協作的聯動機制;在風險與危機的處置上,形成以政府管控為主,多部門、多元力量有效協調的組織體制與機制,形成政府公共應急、社會公益應急和市場化企業應急協調聯動的處置復雜風險的強大合力;在風險的事后管理上,建立嚴格的考核與評估制度。同時,要認真研究城市風險生成的社會與文化土壤,不斷從根源上消除各種復雜風險的誘因,將風險限制在可控的范圍之內。
此外,充分發揮信息技術、“互聯網+”對社會治理的支撐作用,提高政府的城市治理能力,帶動城市的精明增長和創新發展:一是在信息采集和應急處理上,實時整合各部門信息,最大限度發揮政府的服務功能,避免因數據孤島、信息冗余造成大量搜集成本和機會成本。二是通過信息化簡化政府職能,借鑒自貿區經驗,推廣負面清單的實踐,減少行政審批流程,推動審批的在線辦理和信息的公開化。三是通過物聯網、云技術等,進一步激發城市服務功能。
2015年12月召開的中央城市工作會議從中央層面為未來城市建設搭建了頂層設計,特別強調了城市發展要“以人為本”,不斷提升人民生活質量,建設和諧宜居的可持續性城市。城市化發展既涉及經濟發展和經濟關系的范疇,同時也與空間規劃、社會流動、公共服務供給等方面有著緊密關聯。我國“十三五”期間將快速發展一批中心城市,這意味著以城市人口為主體的社會發展也將進一步加快。這個變化必然會提出基層社會治理的新需求。因此,如何使現有的基層社會治理體系更好地支持城市化的可持續發展勢必成為一個重要議題。要實現上述改革探索,首先要求實踐部門和學界從更高的起點上超越傳統的城市社會治理理念,突破對傳統治理模式的慣性依賴;尤其要避免從“應然”“標簽式話語”等理念層次想當然地提出改革思路,而是要更注重在中觀維度分析改革面臨的實際挑戰與約束,進而形成可行的改革思路;還有必要對社會治理手段創新進行整體性設計,尤其在不斷強化治理技術并由此實現精細化的同時,更多地動員社會組織、公眾進行有效協同,在專業性導向的治理實踐中進一步培育和彰顯社會公共性。
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中國鄉村發現網轉自：《中共中央黨校學報》2016年第2期
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