近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出臺，這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。中共近百年土地政策探索又進一步。1921年7月召開的中共一大，尚未提到農民問題和土地問題，只是強調在進行社會主義革命時，要“沒收機器、土地……生產資料，歸社會公有”。1922年6月，中共首次在正式文件中提出“沒收軍閥和官僚的財產，將他們的土地分給貧苦農民”。1925年10月，中共提出了較為明確的土地政綱，即“沒收大地主、軍閥、官僚、廟宇的田地交給農民”。同年11月，中共發布告農民書，提出只有“耕地農有”才能解除農民困苦，但要實現“耕地農有”，必須得讓工農“得了政權”。
應該說，1925年11月的中共告農民書是相對切合當時中國的主張，然而當時中共不可能不接受共產國際的領導和受到蘇聯強烈的影響?！皼]收土地”和“土地國有”，均是照搬蘇俄的口號。特別是1927年以后的幾年，共產國際對中國的指示，基本上是錯誤的。但是，這些指示，局部執行遭遇失敗，最終經由中國共產黨人的實踐，提出更為切合實際的土地主張，從“沒收一切土地”到“區別對待”。
1931年1月，經過中共六屆四中全會，王明等人在共產國際支持下，掌握了中共中央的領導權，推行“地主不分田”、“富農分壞田”等激進的土地政策，使根據地的土地革命逐漸出現了逆轉。尤其是“查田運動”（查田運動是蘇區在土地分配之后所進行的一次群眾性運動，其目的在于清查漏劃的地主和富農，并按照當時的土地法來沒收和分配他們的土地、財產），范圍擴大化，造成一定危害。此后，直到紅軍“長征”，“查田運動”不了了之。
1935年后，中共中央開始改變土地政策，將“富農分壞田”改為只沒收其出租的土地， 并糾正“地主不分田”、從肉體上加以消滅的錯誤政策?？谷諔馉帟r期，陜甘寧邊區實際上存在兩種不同土地制度：一類是抗日民族統一戰線建立之前中共所建立的蘇區，這類地區經過了土地革命，廣大農民分得了土地，土地制度是農民土地所有制。另一類是抗日民族統一戰線建立時或之后新歸屬邊區的地區，還沒有進行土地革命，仍是地主土地所有制，實行減租減息和交租交息。
解放戰爭時期，中共土地政策出現重大調整。1946年5月《中共中央關于土地問題的指示》出臺，標志著中共土地政策從“保護全部土地私有制”向“有條件、有償沒收地主、富農土地”轉變，土地改革運動正式開始。1947年10月10日公布施行的《中國土地法大綱》則規定：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，“廢除一切地主的土地所有權”。經由改革，土地的地主所有，轉變為農民所有。到1952年底，除部分地區外，土地改革工作基本完成。
根據過渡時期總路線，中國在1953—1957年，進行了再次的土地制度變革：（1）在農村，通過合作化，逐漸將農民土地所有制改造為集體土地所有制；（2）在城市，通過資本主義工商業、個體手工業者和私有土地房產的社會主義改造，改變了城市私有土地房地產主體的格局，形成以“國有”土地、城鎮集體所有土地和小私有土地等并存的多種土地所有制；（3）在土地管理上，完成了由市場決定的管理方式向行政計劃配置的管理方式轉變。
1958—1966年，包括了“大躍進”、“國民經濟調整”。這一階段是中國曲折發展的時期，也是土地制度較為“曲折”的階段。人民公社時期，地權隨著公社體制的演變而變化，最終形成“三級所有，（生產）隊為基礎”的集體土地所有制。城市集體土地和居民私有出租房屋，也實施了改造。
1966年5月—1976年10月的文化大革命時期，土地制度的多數方面基本處于停滯不前，乃至倒退的非常態。文革爆發后，城市土地產權特別是民宅的土地私有權，被盯上了。在“革命行動”和“造反有理”的口號下，私有房屋和城市土地私有制被當作城市資本主義的“最后一條尾巴”，成為被“革命”的對象。期間，不少城市宣布“城市土地國有化”，主要是針對城鎮的私人宅基地。
改革開放初期（1979—1985年），農村土地產權制度發生重大變化，最終確立了“兩權分離”思路，即宅基地、自留地和承包的耕地，所有權歸集體，農民只有“使用權”。在城市，土地國有化進程得以完成。1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有。”
1980年代，中國城市國有土地使用制度具有鮮明的計劃經濟體制特征，無償、無期限、無流通的土地使用制度成了制約經濟發展的一大瓶頸。也是在這個時期，以土地有償使用為開端的城市土地使用制度改革開始了探索，它的目標是實現土地資源配置市場化。深圳蛇口工業區開了我國國有土地有償使用的先河。從1979年以來，深圳以租賃、合作等方式有償出讓了一部分土地。1988年，全國人大修改《憲法》，刪去“禁止土地出租”的規定，加上“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款，《土地管理法》也作了相應修改。于是，城市土地使用權有償轉讓的改革便在沿海經濟開放區及內地少數城市迅速推開。
1990年5月《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）規定，按照所有權與使用權分離的原則，國家允許土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押。出讓方式包括協議、招標、拍賣。土地使用權出讓最高年限：居住用地70年，工業用地50年，教科文衛體用地50年，商業、旅游、娛樂用地40年，綜合或其他用地50年，后來的文件均沿用了這一規定。土地批租的重要特點之一就是“有限年期”。新加坡土地批租年期一般為99年，99年以后，連同地面建筑物一并收回。中國香港的土地批租年期一般也為99年。
1999年5月，國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。此后，為禁止城鎮居民購買“宅基地房”，又有一些文件。這些規定，大都屬于部門規章形式。
2007年《物權法》施行，標志著土地物權制度的確立。我國土地權利總體上分為土地所有權、土地用益物權和土地擔保物權。土地所有權包括國家所有權和集體所有權；土地用益物權包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權；土地擔保物權主要是土地抵押權。《物權法》還建立了不動產統一登記制度，完善了土地征收補償制度。
據《物權法》，土地承包經營權通過無代價承包方式取得，耕地的承包期為30年，承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。土地承包經營權人有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉期限不得超過承包期剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。
建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利。建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。建設用地使用權通過出讓或者劃撥等方式取得。不同用地，法定期限不同。住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。
《物權法》施行后，隨著改革深入，集體所有土地的擔保物權的權能在擴展。2013年11月中共中央決定：“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。2014年1月，中共中央、國務院提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。同年11月，中共中央、國務院提出，按照全國統一安排，穩步推進農村土地經營權質押、擔保試點，研究制定統一規范的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。意見要求，完善“三權分置”辦法，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。
中國鄉村發現網轉自：《當代中國土地制度史》，劉正山著，東北財經大學出版社2015年出版
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