近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》出臺(tái)，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。中共近百年土地政策探索又進(jìn)一步。1921年7月召開(kāi)的中共一大，尚未提到農(nóng)民問(wèn)題和土地問(wèn)題，只是強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行社會(huì)主義革命時(shí)，要“沒(méi)收機(jī)器、土地……生產(chǎn)資料，歸社會(huì)公有”。1922年6月，中共首次在正式文件中提出“沒(méi)收軍閥和官僚的財(cái)產(chǎn)，將他們的土地分給貧苦農(nóng)民”。1925年10月，中共提出了較為明確的土地政綱，即“沒(méi)收大地主、軍閥、官僚、廟宇的田地交給農(nóng)民”。同年11月，中共發(fā)布告農(nóng)民書，提出只有“耕地農(nóng)有”才能解除農(nóng)民困苦，但要實(shí)現(xiàn)“耕地農(nóng)有”，必須得讓工農(nóng)“得了政權(quán)”。
應(yīng)該說(shuō)，1925年11月的中共告農(nóng)民書是相對(duì)切合當(dāng)時(shí)中國(guó)的主張，然而當(dāng)時(shí)中共不可能不接受共產(chǎn)國(guó)際的領(lǐng)導(dǎo)和受到蘇聯(lián)強(qiáng)烈的影響。“沒(méi)收土地”和“土地國(guó)有”，均是照搬蘇俄的口號(hào)。特別是1927年以后的幾年，共產(chǎn)國(guó)際對(duì)中國(guó)的指示，基本上是錯(cuò)誤的。但是，這些指示，局部執(zhí)行遭遇失敗，最終經(jīng)由中國(guó)共產(chǎn)黨人的實(shí)踐，提出更為切合實(shí)際的土地主張，從“沒(méi)收一切土地”到“區(qū)別對(duì)待”。
1931年1月，經(jīng)過(guò)中共六屆四中全會(huì)，王明等人在共產(chǎn)國(guó)際支持下，掌握了中共中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，推行“地主不分田”、“富農(nóng)分壞田”等激進(jìn)的土地政策，使根據(jù)地的土地革命逐漸出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。尤其是“查田運(yùn)動(dòng)”（查田運(yùn)動(dòng)是蘇區(qū)在土地分配之后所進(jìn)行的一次群眾性運(yùn)動(dòng)，其目的在于清查漏劃的地主和富農(nóng)，并按照當(dāng)時(shí)的土地法來(lái)沒(méi)收和分配他們的土地、財(cái)產(chǎn)），范圍擴(kuò)大化，造成一定危害。此后，直到紅軍“長(zhǎng)征”，“查田運(yùn)動(dòng)”不了了之。
1935年后，中共中央開(kāi)始改變土地政策，將“富農(nóng)分壞田”改為只沒(méi)收其出租的土地， 并糾正“地主不分田”、從肉體上加以消滅的錯(cuò)誤政策。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)實(shí)際上存在兩種不同土地制度：一類是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線建立之前中共所建立的蘇區(qū)，這類地區(qū)經(jīng)過(guò)了土地革命，廣大農(nóng)民分得了土地，土地制度是農(nóng)民土地所有制。另一類是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線建立時(shí)或之后新歸屬邊區(qū)的地區(qū)，還沒(méi)有進(jìn)行土地革命，仍是地主土地所有制，實(shí)行減租減息和交租交息。
解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共土地政策出現(xiàn)重大調(diào)整。1946年5月《中共中央關(guān)于土地問(wèn)題的指示》出臺(tái)，標(biāo)志著中共土地政策從“保護(hù)全部土地私有制”向“有條件、有償沒(méi)收地主、富農(nóng)土地”轉(zhuǎn)變，土地改革運(yùn)動(dòng)正式開(kāi)始。1947年10月10日公布施行的《中國(guó)土地法大綱》則規(guī)定：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”，“廢除一切地主的土地所有權(quán)”。經(jīng)由改革，土地的地主所有，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有。到1952年底，除部分地區(qū)外，土地改革工作基本完成。
根據(jù)過(guò)渡時(shí)期總路線，中國(guó)在1953—1957年，進(jìn)行了再次的土地制度變革：（1）在農(nóng)村，通過(guò)合作化，逐漸將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制；（2）在城市，通過(guò)資本主義工商業(yè)、個(gè)體手工業(yè)者和私有土地房產(chǎn)的社會(huì)主義改造，改變了城市私有土地房地產(chǎn)主體的格局，形成以“國(guó)有”土地、城鎮(zhèn)集體所有土地和小私有土地等并存的多種土地所有制；（3）在土地管理上，完成了由市場(chǎng)決定的管理方式向行政計(jì)劃配置的管理方式轉(zhuǎn)變。
1958—1966年，包括了“大躍進(jìn)”、“國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整”。這一階段是中國(guó)曲折發(fā)展的時(shí)期，也是土地制度較為“曲折”的階段。人民公社時(shí)期，地權(quán)隨著公社體制的演變而變化，最終形成“三級(jí)所有，（生產(chǎn)）隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制。城市集體土地和居民私有出租房屋，也實(shí)施了改造。
1966年5月—1976年10月的文化大革命時(shí)期，土地制度的多數(shù)方面基本處于停滯不前，乃至倒退的非常態(tài)。文革爆發(fā)后，城市土地產(chǎn)權(quán)特別是民宅的土地私有權(quán)，被盯上了。在“革命行動(dòng)”和“造反有理”的口號(hào)下，私有房屋和城市土地私有制被當(dāng)作城市資本主義的“最后一條尾巴”，成為被“革命”的對(duì)象。期間，不少城市宣布“城市土地國(guó)有化”，主要是針對(duì)城鎮(zhèn)的私人宅基地。
改革開(kāi)放初期（1979—1985年），農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生重大變化，最終確立了“兩權(quán)分離”思路，即宅基地、自留地和承包的耕地，所有權(quán)歸集體，農(nóng)民只有“使用權(quán)”。在城市，土地國(guó)有化進(jìn)程得以完成。1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”
1980年代，中國(guó)城市國(guó)有土地使用制度具有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流通的土地使用制度成了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸。也是在這個(gè)時(shí)期，以土地有償使用為開(kāi)端的城市土地使用制度改革開(kāi)始了探索，它的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源配置市場(chǎng)化。深圳蛇口工業(yè)區(qū)開(kāi)了我國(guó)國(guó)有土地有償使用的先河。從1979年以來(lái)，深圳以租賃、合作等方式有償出讓了一部分土地。1988年，全國(guó)人大修改《憲法》，刪去“禁止土地出租”的規(guī)定，加上“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款，《土地管理法》也作了相應(yīng)修改。于是，城市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的改革便在沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)及內(nèi)地少數(shù)城市迅速推開(kāi)。
1990年5月《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院55號(hào)令）規(guī)定，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國(guó)家允許土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。出讓方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣。土地使用權(quán)出讓最高年限：居住用地70年，工業(yè)用地50年，教科文衛(wèi)體用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年，綜合或其他用地50年，后來(lái)的文件均沿用了這一規(guī)定。土地批租的重要特點(diǎn)之一就是“有限年期”。新加坡土地批租年期一般為99年，99年以后，連同地面建筑物一并收回。中國(guó)香港的土地批租年期一般也為99年。
1999年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。此后，為禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買“宅基地房”，又有一些文件。這些規(guī)定，大都屬于部門規(guī)章形式。
2007年《物權(quán)法》施行，標(biāo)志著土地物權(quán)制度的確立。我國(guó)土地權(quán)利總體上分為土地所有權(quán)、土地用益物權(quán)和土地?fù)?dān)保物權(quán)。土地所有權(quán)包括國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)；土地用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)；土地?fù)?dān)保物權(quán)主要是土地抵押權(quán)。《物權(quán)法》還建立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善了土地征收補(bǔ)償制度。
據(jù)《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)無(wú)代價(jià)承包方式取得，耕地的承包期為30年，承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。
建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)出讓或者劃撥等方式取得。不同用地，法定期限不同。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。
《物權(quán)法》施行后，隨著改革深入，集體所有土地的擔(dān)保物權(quán)的權(quán)能在擴(kuò)展。2013年11月中共中央決定：“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。2014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院提出“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。同年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院提出，按照全國(guó)統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。
2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。意見(jiàn)要求，完善“三權(quán)分置”辦法，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《當(dāng)代中國(guó)土地制度史》，劉正山著，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2015年出版
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